Certificatul de calitatea a solului, "surpriza" legislativă ce atrage un nou blocaj al tranzacțiilor imobiliare cu terenuri și construcții
O serie de tranzacții imobiliare având ca obiect terenuri și construcții se află în imposibilitatea de a fi perfectate începând cu 1 ianuarie 2021 întrucât nu au fost adoptate normele de aplicare ale Legii nr. 246/2020 privind utilizarea, conservarea și protecția solului („Legea 246/2020”). Acest material cuprinde pe de o parte, cele mai relevante aspecte cu privire la noua reglementare, iar pe de altă parte, aduce câteva critici constructive care pot fi avute în vedere la elaborarea normelor de aplicare ale acesteia. În acest sens, vom încerca să răspundem la câteva întrebări cheie.
Ce este certificatul de calitate a solului
Certificatul de calitate a solului este actul care atestă calitatea solului, eliberat fie (i) la finalizarea oricăror lucrări în urma cărora stratul de sol a fost afectat, fie (ii) la înstrăinarea terenurilor afectate de activități economice cu impact asupra solului.
Care sunt terenurile vizate?
Legea 246/2020 se aplică terenurilor deținute sau utilizate în baza unui titlu, indiferent de categoria de folosință a terenului. Pe cale de consecință, prevederile acestei legi se aplică oricăror terenuri, cum ar fi:
- terenuri cu destinație agricolă (în general extravilane), respectiv terenuri agricole productive, pășunile împădurite, terenurile ocupate cu construcții și instalații agrozootehnice, amenajările piscicole și de îmbunătățiri funciare, drumurile tehnologice, platformele și spațiile de depozitare care servesc nevoilor producției agricole și terenurile neproductive care pot fi amenajate și folosite pentru producția agricolă;
- terenuri cu destinație forestieră, respectiv terenurile împădurite sau cele care servesc nevoilor de cultură, producție ori administrare silvică, terenurile destinate împăduririlor și cele neproductive, dacă sunt cuprinse în amenajamentele silvice;
- terenuri din intravilan, aferente localităților urbane și rurale, pe care sunt amplasate construcțiile, alte amenajări ale localităților, inclusiv terenurile agricole și forestiere.
Când se impune obținerea certificatului privind calitatea solului?
Solicitarea și obținerea certificatului privind calitatea solului sunt obligatorii la schimbarea deținătorului de teren, respectiv înstrăinarea terenului cu orice titlu valabil, în măsura în care terenul a fost afectat de următoarele activități:
(i) activități agricole, silvice sau zootehnice existente sau noi;
(ii) activități industriale sau economice existente sau noi cu impact semnificativ asupra solului; sau
(iii) activități militare cu impact semnificativ asupra solului.
De asemenea, Legea 246/2020 prevede obligația de a solicita și obține certificatul privind calitatea solului la finalizarea oricăror lucrări în care stratul de sol a fost afectat.
Care sunt tipurile de tranzacții vizate?
Prin sintagma „schimbarea deținătorului terenului” se înțelege, prin raportare la definiția oferită de legiuitor, schimbarea persoanei fizice sau persoanei juridice care deține în proprietate sau în folosință un teren în baza unui titlu valabil sau construcții de orice natură. Față de aceste prevederi, certificatul privind calitatea solului pare a fi obligatoriu inclusiv la schimbarea arendașului dintr-un contract de arendare, respectiv a locatarului dintr-un contract de locațiune având ca obiect terenul afectat de activitățile menționate, la încetarea/ cesiunea unui contract de superficie/ uz/ uzufruct, la sublocațiunea unui teren, în cazul unui transfer de întreprindere, la renunțarea la dreptul de proprietate asupra terenului, la dizolvarea unei persoane juridice, după caz, la fuziune, divizare, reorganizare, vânzări forțate, executare silită și chiar moștenire. Facem precizarea că, în cazul fuziunii/ divizării/ dizolvării, moștenirii, deși reprezintă transmisiuni ale unor drepturi, în fapt presupun o schimbare a titularului dreptului de proprietate.
Prin referirea la „înstrăinarea terenului cu orice titlu valabil”, legiuitorul a avut în vedere obligația deținătorului terenului de a solicita și de a obține acest certificat în cazul oricărui tip de înstrăinare cu titlu valabil, cu sau fără contraprestație. Astfel, certificatul privind calitatea solului va fi obligatoriu inclusiv, dar fără limitare în cazul înstrăinării terenului prin vânzare, schimb, donație, în cazul aducerii terenului ca aport la capitalul social al unei societăți sau în cazul dării în plată a terenului în vederea stingerii unei datorii.
În ceea ce privește obligația de obținere a certificatului la finalizarea lucrărilor în care stratul de sol a fost afectat, deși legea nu precizează la ce fel de afectare a solului se face referire, aceasta prevede la un alt capitol, în mod distinct, că deținătorii de terenuri pe care se desfășoară activități economice sunt obligați să depună o garanție financiară pe toată perioada utilizării acestora în vederea refacerii păturii de sol afectat/ degradat. Cu toate acestea, Legea 246/2020 nu prevede elemente esențiale, cum ar fi: modalitatea de constituire, cuantumul garanției, respectiv sancțiunea în cazul nedepunerii garanției de mai sus și modalitatea de executare a acesteia. De asemenea, Legea 246/2020 nu definește termenul de finalizare a lucrărilor și modalitatea de evaluare a acestora, respectiv ce se întâmplă cu activitățile de natură a afecta solul în mod succesiv, iar nu din desfășurarea unei activități singulare.
Care este autoritatea competentă să emită certificatul privind calitatea solului?
Certificatul privind calitatea solului este emis de către Institutul Național de Cercetare- Dezvoltare pentru Pedologice, Agrochimie și Protecția Mediului („ICPA”).
De asemenea, Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale („MADR”) și Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor („Ministerul Mediului”), prin unitățile din subordine sau aflate în coordonare, au obligația de a informa publicul, prin mass-media, asupra proiectelor și activităților pentru care este necesară eliberarea certificatului privind calitatea solului.
Care este procedura de obținere a certificatului privind calitatea solului?
ICPA eliberează certificatul în baza raportului privind starea de calitate a solului („Raportul”) întocmit de oficiile de studii pedologice și agrochimice județene („OSPA”) sau de persoanele fizice sau juridice atestate pentru efectuarea studiilor privind calitatea solului. Costurile pentru întocmirea Raportului vor fi suportate de deținătorul terenului.
Potrivit Legii 246/2020, Raportul va conține (i) istoricul terenului; (ii) observații pedologice însoțite de buletine de analize fizice, hidrofizice, chimice, agrochimice, microbiologice și micromorfologice; (iii) indicatori de calitate a solului; (iv) existența unor situri arheologice protejate de lege; (v) existența unor obiective de patrimoniu cultural.
Până în momentul de față, procedura privind obținerea certificatului nu a fost adoptată, aceasta urmând a fi aprobată prin ordin comun al MADR și al Ministerului Mediului în termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a acestei legi (i.e. până la 01.01.2022). Procedura va stabili condițiile de solicitare și de emitere a certificatului privind calitatea solului, perioada de valabilitate și modalitatea de revizuire, cuantumul taxei și al tarifelor aferente.
Există și alte obligații stabilite prin Legea 246/2020 în sarcina deținătorilor de terenuri și construcții?
În strânsă legătură cu obligația de a obține certificatul privind calitatea solului, art. 39 alin. (2) din Legea 246/2020 prevede un număr de alte șase obligații în sarcina deținătorilor terenurilor agricole și silvice, în baza unui titlu valabil, și a deținătorilor construcțiilor de orice natură, precum și a utilizatorilor acestora, care prin activitatea lor pot cauza schimbări dăunătoare caracteristicilor și funcțiilor solului.
La acestea se adaugă două obligații suplimentare, aplicabile doar în cazul deținătorilor persoane juridice, prevăzute de art. 39 alin. (3) din Legea 246/2020, și anume asigurarea și actualizarea permanentă a evidenței privind utilizarea terenurilor deținute printr-un titlu valabil, precum și a calității solurilor conform legislației în vigoare, respectiv monitorizarea permanentă a calității și caracteristicilor solurilor terenurilor deținute în baza oricărui titlu valabil pe suprafața căruia s-au desfășurat activități cu impact semnificativ asupra solurilor.
În cazul nerespectării acestor obligații, legea stabilește sancționarea cu amenda contravențională de la 2.000 lei la 5.000 lei pentru persoanele fizice, în timp ce pentru persoanele juridice sancțiunea constă în amendă de la 20.000 lei la 50.000 lei.
Care sunt sancțiunile aplicabile?
Controlul și inspecția privind gestionarea solurilor se realizează prin personalul împuternicit în acest scop de MADR și Ministerul Mediului. Procedura de control și inspecție va fi stabilită prin Normele metodologice de aplicare a Legii 246/2020, care nu au fost adoptate încă.
În momentul de față, legea nu prevede nicio sancțiune expresă pentru neîndeplinirea obligației de obținere a certificatului privind calitatea solului, deși această obligație este cuprinsă într-un act normativ aflat în vigoare. Prin urmare, se impune cu celeritate stabilirea sancțiunii corespunzătoare de către legiuitor. Mai mult decât atât, potrivit punctului de vedere de pe website-ul ICPA, această instituție se află în imposibilitatea de a emite certificatul de calitate a solului, întrucât nu au fost elaborate și aprobate Normele metodologice de aplicare a Legii 246/2020 prin care să fie stabilită procedura tehnică de obținere și eliberare a acestui certificat.
Critici cu privire la noua reglementare și opțiuni de îmbunătățire a acesteia
Se observă că lipsa normelor de aplicare a Legii 246/2020, coroborat cu faptul că Legea 246/2020 conține o serie de lacune, determină blocajul unor categorii semnificative de tranzacții imobiliare, respectiv desfășurarea unor activități care impactează solul.
În continuare amintim câteva dintre neajunsurile majore, dar și câteva idei constructive privind o viitoare și necesară modificare a Legii 246/2020:
1. Intrarea în vigoare a Legii 246/2020 la 1 ianuarie 2021 în contextul lipsei normelor de aplicare. Legiuitorul ar fi putut acorda un termen mai lung pentru intrarea în vigoare a acesteia pentru ca autoritățile să poată adopta normele de aplicare, să se familiarizeze cu acest cadru nou legal, să își organizeze structuri interne și proceduri adecvate, protocoale de colaborare cu toți factorii publici, etc.
2. Termenul extrem de lung pentru adoptarea normelor de aplicare conduce, în practică, la un nou blocaj generat de imposibilitatea persoanelor obligate să obțină un certificat privind calitatea solului, respectiv să perfecteze tranzacțiile cu terenurile și construcțiile țintă, întrucât ICPA nu poate emite astfel de certificate în lipsa normelor.
3. Lipsa unei sancțiuni exprese în cazul nerespectării obligațiilor legale impuse de noua lege. Formularea acesteia conduce la interpretarea rezonabilă că tranzacțiile imobiliare care încalcă această lege sunt lovite de nulitate absolută, mai ales având în vedere interesul protejat.
4. Legea 246/2020 nu indică un termen în care ICPA va elibera certificatul de calitate a solului. Se impune și o clarificare în cazul refuzului/ netransmiterii unui răspuns în termenul legal, astfel încât să nu existe nicio opțiune de amânare a etapei emiterii certificatului de calitate a solului.
5. Conform art. 36 din Legea 246/2020, solicitarea și obținerea certificatului de calitate a solului sunt obligatorii la schimbarea deținătorului de teren, respectiv la înstrăinarea terenului, atunci când terenul a fost afectat de activități industriale și economice existente sau noi cu impact semnificativ asupra solului sau de activități militare cu impact semnificativ asupra solului. Nu avem niciun criteriu pe baza căruia să calificăm impactul semnificativ asupra solului.
6. Inconsistența terminologică (i.e. deținător vs. utilizator). Conform Legii 246/2020, utilizatorii de terenuri sunt doar acele persoane fizice sau juridice care deținși/sau utilizează un teren, în baza unui act încheiat în forma autentică, iar deținătorii de terenuri sunt persoanele fizice sau juridice care dețin în proprietate sau în folosință un teren în baza unui titlu valabil sau construcții de orice natură. Nu înțelegem rațiunea legiuitorului pentru a defini două noțiuni diferite în mod similar, mai ales că nu am identificat obligații substanțial diferite pentru aceste două categorii de persoane. Mai mult, observăm că Legea 246/2020 impune o cerință de formalitate mai strictă (i.e. forma autentică) în cazul utilizatorilor de terenuri. Această cerință de formă nu se regăsește în cazul deținătorilor de terenuri și construcții.
În final, apreciem că se impun de urgență: (i) clarificarea acestor aspecte prin modificarea și completarea Legii 246/2020, (ii) adoptarea normelor de aplicare a legii, respectiv (iii) consultarea mediului de afaceri și a celorlalți factori relevanți în acest domeniu.
Articol semnat de Dr. Simona Chirică, partener (s.chirica@schoenherr.eu) și Alexandra Huza, attorney at law (a.huza@schoenherr.eu), avocați specializați în real estate and construction în cadrul Schoenherr și Asociații SCA