Parteneriatele public-private si concesiunile: Noua legislatie aduce avantaje semnificative, dar sunt necesare si unele clarificari

Legislatia care reglementeaza colaborarea dintre sectorul public si cel privat pentru realizarea si operarea unor obiective de interes public, sub forma parteneriatelor public-private si a concesiunilor de lucrari si servicii, a fost modificata anul trecut, fiind eliminate multe dintre dificultatile in realizarea proiectelor.

Noua legislatie aduce, astfel, imbunatatiri importante pentru ca permite atat realizarea unei game mai largi de proiecte, cat si o contributie financiara semnificativa din partea partenerilor publici ceea ce va face ca investitorii privati si finantatorii sa fie mult mai interesati sa participe in aceste proiecte.

Totusi, daca pentru Legea concesiunilor de lucrari si servicii nr. 100/2016, au fost aprobate normele metodologice de aplicare, in decembrie 2016, – legea fiind acum complet functionala si permitand lansarea proiectelor -, pentru legea parteneriatului public privat nr. 233/2016 lipsesc normele metodologice, termenul pentru emiterea lor fiind deja depasit. Prin urmare, aceasta nu poate fi inca aplicata si, implicit, proiectele nu pot fi lansate.

Concesiunea de lucrari si servicii si parteneriatul public-privat: obiective

Atat concesiunea de lucrari si servicii, cat si parteneriatul public-privat sunt modalitati de realizare si operare a unor obiective de interes public, sau de prestare a unor servicii publice, prin conlucrarea dintre sectorul public si cel privat. Conceptual, concesiunea se incadreaza in categoria mai larga a parteneriatelor public-private, astfel cum au fost definite in doctrina si in indrumarile Comisiei Europene. La nivel national se face distinctia dintre concesiunea de lucrari si servicii si parteneriatul public-privat, ambele fiind insa specii de parteneriate public-private privite in sens larg.

Mecanismul parteneriatului public-privat, in sens larg, asa cum a precizat Comisia Europeana in „Cartea verde privind parteneriatul public-privat si dreptul comunitar privind contractele de achizitii publice si concesiuni”, este bazat pe diferite forme ale cooperarii intre sectorul public si sectorul privat, prin care se „asigura finantarea, constructia, renovarea, gestiunea sau intretinerea unei infrastructuri sau prestarea de servicii”. Prin accederea la acest instrument, partenerul public urmareste depasirea constrangerilor bugetare ce apasa asupra sectorului public, transferand temporar, in sectorul privat, sarcina investitiilor necesare indeplinirii obligatiilor de serviciu public.

Totodata, partenerul privat se afla in fata unei oportunitati de a investi, legea stabilind ca proiectul trebuie implementat intr-o masura in care sa permita recuperarea investitiei si realizarea unui profit rezonabil. In ceea ce priveste beneficiul societatii, acesta va fi resimtit, pe de-o parte, pentru beneficiari directi ai serviciului public prin imbunatatirea calitatii acestuia si eventual chiar o reducere a costurilor, iar pe de alta parte, pentru ceilalti membri ai societatii beneficiul se va traduce, in mod indirect, prin transferarea unor cheltuieli aferente serviciului public de la acestia, in calitate de contribuabili, la utilizatorii finali ai serviciului public.

La nivel european, concesiunea si parteneriatele public-private au fost si sunt folosite intens pentru realizarea unei game foarte largi de proiecte de interes public in domenii care se intind de la infrastructura de transport rutier, aeroporturi, cai ferate, transport public urban, infrastructura medicala, realizarea de cladiri administrative sau furnizarea de servicii de apa si canalizare, la aparare si educatie. Valoarea cumulata a proiectelor de tip parteneriat public-privat realizate in Uniunea Europeana intre anii 2000 si 2015 a fost de 270 miliarde Euro, potrivit datelor Comisiei Europene. Exemple de bune practici in aceasta materie se regasesc in state precum Franta, Germania, Marea Britanie, Olanda, Spania sau Portugalia.

Au existat proiecte de succes sub forma concesiunii de lucrari si servicii si in Romania, dar nu si in parteneriat public-privat

In Romania au fost implementate o serie de proiecte de succes sub forma concesiunii de lucrari si servicii, in special in sectoarele de furnizare de servicii de apa si canalizare, dar si in realizarea de obiective de infrastructura locala, cum ar fi parcari subterane sau proiectul net city pentru reteaua de fibra optica a Bucurestiului. Cu toate acestea, ritmul cu care au fost realizate aceste proiecte precum si rata lor de reusita nu au fost la nivelul celor din alte state ale Uniunii Europene. Motivele sunt multiple, tinand de cadrul legislativ amplu si pe alocuri neclar, in special in ceea ce priveste proiectele de parteneriat in care autoritatea publica ar trebui sa aiba o implicare semnificativa, inclusiv financiara, in realizarea proiectului, precum si de lipsa de experienta a autoritatilor in implementarea acestui tip de proiecte. De altfel, niciun proiect semnificativ in regim de parteneriat public-privat nu a fost implementat in constructia reglementata de Legea nr. 178/2010.

Ce avantaje aduce noul pachetul legislativ

Noile reglementari fac o distinctie clara intre concesiune si parteneriat public-privat, diferenta care in vechea reglementare a fost intens dezbatuta si comentata. In acest sens, noua lege a parteneriatului public-privat stabileste in mod neechivoc faptul ca aceasta este aplicabila numai atunci cand din studiul de fundamentare al proiectului rezulta ca veniturile din utilizarea bunului sau operarea serviciului public ce formeaza obiectul proiectului sunt generate, in totalitate sau majoritate, prin plati provenite de la partenerul public sau de la alte institutii publice in beneficiul partenerului public.

Pe langa diferenta clara dintre proiectele de concesiune si cele de parteneriat public-privat, noile reglementari aduc avantajul major de a crea cadrul juridic clar pentru implementarea in regim de cooperare dintre sectorul public si cel privat a unor proiecte care nu puteau fi realizate drept concesiune de lucrari sau servicii, datorita faptului ca nu permiteau recuperarea investitiei de catre partenerul privat fara contributia financiara majoritara a partenerului public. Asemenea exemple se pot gasi in proiecte ce tin de realizarea infrastructurii de transport sau infrastructurii si serviciilor medicale, al caror cost nu putea fi acoperit fara contributia financiara semnificativa a partenerului public.

Partenerul public va putea contribui si la finantarea realizarii investitiilor

De asemenea, noua lege a parteneriatului public-privat aduce un real progres in materie, prevazand posibilitatea partenerului public de a contribui financiar nu numai pe parcursul operarii si intretinerii proiectului, dar si la finantarea realizarii investitiilor, in acest din urma caz cu resurse financiare publice provenite din fondurile externe nerambursabile postaderare si din contributia nationala aferenta acestora, crescand astfel gradul de suportabilitate a proiectului. Lipsa unui cadrul juridic care sa permita interventia financiara a partenerului public in faza de realizare a obiectivului de investitii a ingreunat realizarea multor proiecte, lasand sarcina financiara, de multe ori substantiala, doar in povara partenerului privat. Cu privire la limitarea posibilitatii partenerului public de a contribui la finantarea realizarii obiectivului de investitii numai din fonduri europene, exista la acest moment in discutie un proiect de modificare a legii parteneriatului public-privat care include, printre altele, oferirea posibilitatii pentru partenerul public de a contribui financiar la realizarea obiectivului de investitii si din fonduri bugetare.

Noua lege a parteneriatului public-privat pune in acord procedura de atribuire a contractului de parteneriat public-privat cu dispozitiile europene din materia achizitiilor, lipsa acestei armonizari fiind una din criticile majore ce au fost aduse vechii reglementari. In acest sens, legea stabileste ca proiectele de parteneriat public-privat vor fi atribuite in conformitate cu prevederile Legii nr. 98/2016 privind achizitiile publice, ale Legii nr. 99/2016 privind achizitiile sectoriale sau ale Legii nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrari si concesiunile de servicii, in functie de obiectul contractului si de modalitatea in care este realizata distributia riscurilor de operare de natura economica.

In ceea ce priveste proiectele de concesiune, Legea nr. 100/2016 introduce elemente foarte importante, cum ar fi reglementarea posibilitatii modificarii contractelor, dreptul de interventie al finantatorului in proiect in cazul indeplinirii defectuoase a contractului de catre concesionar, precum si posibilitatea reglementarii unor criterii de calificare si selectie care sa asigure implementarea proiectelor in conditii optime de eficienta si impact asupra mediului.

Unde ar fi nevoie de clarificari?

Bineinteles, pe langa toate elementele pozitive aduse de noul cadru legislativ, exista si aspecte care necesita in continuare clarificari suplimentare, in special in ceea ce priveste proiectele de parteneriat public-privat.

Cea mai importanta problema este legata de calificarea acestor proiecte ca bilantier sau extra bilantier. In acest sens, in concordanta cu regulile si procedurile Eurostat, evaluarea ponderii in care partenerul public controleaza activitatea economica a unei societati de proiect, din cadrul unui parteneriat public-privat, este esentiala pentru a determina clasificarea unor astfel de structuri. In timp ce din perspectiva contabila, tratamentul structurii parteneriatului public-privat bilantier ori extra-bilantier este ghidat de evolutia constructiei, riscul de cerere si riscul de oferta, dispozitiile relevante din legislatia secundara privind parteneriatul public-privat, precum si legislatia finantelor publice ar trebui sa reglementeze detaliat mecanismul de cooperare si asistenta folosit de autoritatea nationala de statistica (INS), in vederea obtinerii asistentei ex ante pentru un proiect de parteneriat public-privat, din partea Eurostat, pentru a stabili eventualele alocari bugetare ce trebuie avute in vedere la momentul initierii proiectului.

Sunt de asteptat normele metodologice de implementare a legii parteneriatului public-privat, care sa prevada completarile si clarificarile necesare pentru a putea permite lansarea acestor proiecte.