Parteneriatul Public-Privat si fondurile UE, o solutie complementara pentru investitii publice
Parteneriatul Public-Privat s-a consolidat la nivel international si european, in ultimii 50 de ani, ca un instrument de cooperare intre sectorul public si privat de natura sa genereze oportunitati mai atractive atat pentru investitori, cat si pentru autoritatile publice, permitand in acelasi timp o posibilitate mai mare de selectie a modalitatii de punere in aplicare a unor proiecte strategice.
Perspectiva europeana si nationala este in prezent caracterizata de recentele dezvoltari la nivelul legislatiei comunitare si romanesti, din perspectiva consolidarii unui cadru legislativ unitar si univoc in domeniul PPP-urilor, achizitiilor publice si concesiunilor.
Contextul apare asadar ca favorizand utilizarea mecanismului PPP la nivel national, cu precadere in contextul perioadei de programare financiara a UE 2014-2020, in special in considerarea situatiei economice actuale, caracterizata de unele constrangeri bugetare in ceea ce priveste investitiile semnificative in infrastructura.
Putine proiecte de tip PPP cu finantare din fonduri UE: cauze
Cu toate acestea, utilizarea unei structuri mixte, care sa inglobeze un mecanism de tip PPP, beneficiind totodata de finantare din fonduri europene, a reprezentat in perioadele de programare financiara anterioara o provocare dificil de depasit de catre statele membre.
Informatiile statistice (European PPP Expertise Centre, Blending EU Structural and Investment Funds and PPPs in the 2014-2020 Programming Period – Guidance Note) arata ca intre perioadele de programare 1994-1999, respectiv 2007-2013, doar 50 de proiecte PPP, beneficiind de finantare din fonduri europene, au reusit sa atinga inchidere financiara (financial close). In aceeasi perioada au fost dezvoltate de catre statele membre peste 1.500 de proiecte PPP, fara includerea de finantare din fonduri europene.
Conform studiilor realizate de catre reprezentantii Comisiei Europene si ai Bancii Europene de Investitii, nivelul redus de implementare a unor proiecte de tip PPP cu finantare din fonduri europene a fost cauzat in principal de capacitatea redusa a sectorului public de a gestiona cu rigurozitate utilizarea de fonduri europene nerambursabile in contextul derularii unei proceduri de selectie a unui partener privat in cadrul unui PPP, respectiv de interpretarea (eronata) a unor reglementari elaborate de catre Comisia Europeana ori de catre autoritatile de management, cu privire la documentatii programatice, ca reprezentand interdictii referitoare la alocarea/utilizarea de fonduri europene nerambursabile, in contextul unui proiect de tip PPP.
Proiectele PPP in strategia financiara UE
Comisia Europeana si Grupul Bancii Europene de Investitii au lansat Planul de Investitii pentru Europa (PIE) pentru a sprijini redresarea economica prin stimularea investitiilor suplimentare in economie, preconizand un interes mai concentrat in accelerarea investitiilor in infrastructura, prin mobilizarea resurselor financiare din sectorul public si cel privat, prin intermediul PPP-urilor.
Comisia Europeana si Centrul European de Expertiza in domeniul PPP-urilor (EPEC) au intreprins pasi semnificativi in vederea pregatirii perioadei bugetare curente, incepand cu anul 2014, cu scopul de a incerca sa faciliteze combinarea PPP-urilor cu fondurile structurale si alte resurse publice de finantare relevante.
Regulile Eurostat pentru tratamentul statistic al PPP-urilor s-au dezvoltat mai mult aratand cum PPP-urile pot afecta bilantul statelor membre ale UE si cum pot afecta criteriile fiscale prevazute la nivelul Tratatului de la Maastricht.
Dezvoltarile recente in acest domeniu includ ghiduri comprehensive privind impactul PPP-urile in ceea ce priveste bilantul guvernamental (ex. A Guide to the Statistical Treatment of PPP, 2016).
Cum ar trebui pregatite proiectele de tip PPP ce includ finantare nerambursabila
Asigurarea unui parcurs de succes in dezvoltarea unui proiect de tip PPP, cu includerea de finantare din fonduri europene nerambursabile depinde in foarte mare masura de gestionarea strategiei de lansare a proiectului, de analiza scenariilor de finantare, precum si de planificarea modalitatii de derulare a procedurii de atribuire a contractului de parteneriat public-privat.
In acest sens, procesul de fundamentare si analiza prealabila a proiectului PPP vizat va sta inevitabil la baza unei potentiale aplicatii de finantare elaborate de catre partenerul public in cadrul diverselor programe de finantare din fonduri europene nerambursabile.
Elementele prevazute la nivelul studiului de fundamentare a proiectului de PPP vizeaza mai ales aspecte privind:
- gradul de suportabilitate a proiectului
- structura de distribuire a riscurilor
- raportarea la deficitul public si la datoria publica
- finantabilitatea proiectului
- eficienta economica a proiectului vor avea consecinte directe in privinta selectarii entitatii ce va avea calitatea de beneficiar a finantarii din fonduri europene nerambursabile.
Astfel, in vreme ce noile reglementari europene ce vizeaza alocarea si utilizarea fondurilor nerambursabile permit atribuirea calitatii de beneficiar al finantarii inclusiv unui operator economic, sub conditia selectarii acestuia in calitate de partener privat la nivelul unui proiect de tip PPP, analiza de fundamentare poate evidentia totusi necesitatea desemnarii partenerului public drept beneficiar al finantarii din fonduri europene nerambursabile (e.g. in cazul includerii la nivelul modelului financiar a unor plati de disponibilitate, partenerul public avand responsabilitatea gestionarii modului de alocarea a platilor provenite din fonduri nerambursabile in conformitate cu modelul financiar prevazut la nivelul proiectului PPP).
Totodata, studiul de fundamentare a proiectului de PPP este privit ca un element esential in determinarea intensitatii finantarii europene nerambursabile, fiind necesara evaluarea conditiilor specifice ale proiectului, in contextul unor proiecte generatoare de venituri ce presupun suportarea de tarife de catre utilizatorii serviciului dezvoltat in regim de PPP. Relevanta este totodata structurarea financiara a proiectului de PPP, din perspectiva fazei de implementare in care se impune utilizarea finantarii nerambursabile, fie prin utilizarea respectivelor fonduri pe calea unor contributii la cheltuielile de capital, fie prin alocarea acestora la nivelul unor eventuale plati de disponibilitate.
Tipologia si obiectul proiectelor relevante
O relevanta deosebita din perspectiva oportunitatii realizarii de proiecte de investitii in regim PPP o reprezinta fara indoiala calificarea unui proiect la nivel bilantier ori extra-bilantier, aceasta calificare avand un impact direct asupra obligatiei (impuse tuturor statelor membre ale UE) de a mentine deficitul bugetar la un nivel de maxim 3% din produsul intern brut (PIB), precum si de a mentine datoria publica sub nivelul de 60% din PIB.
Din acest punct de vedere, solutia imbinarii mecanismului PPP cu utilizarea de finantari nerambursabile provenind din fonduri europene reprezinta o alternativa demna de toata atentia entitatilor publice doritoare de a dezvolta proiecte de investitii in perioada urmatoare.
Astfel, in conformitate cu reglementarile si ghidurile puse la dispozitie de catre Eurostat (Eurostat and the European PPP Expertise Centre, A Guide to the Statistical Treatment of PPPs, 2016), realizarea de proiecte de investitii in regim PPP, cu atragerea de finantare din fonduri europene nerambursabile, nu intra in sfera analizei Eurostat, acest tip de finantare nefiind considerata finantare guvernamentala (indiferent daca beneficiarul fondurilor nerambursabile este partenerul public ori partenerul privat) si neinfluentand asadar nivelul deficitului bugetar ori al datoriei publice.
Pe de alta parte, din perspectiva dimensiunii proiectelor propuse a fi implementate in cadrul unei structuri de parteneriat public privat, cu includerea de finantare provenind din fonduri europene nerambursabile, este de mentionat faptul ca autoritatile de management, acreditate in gestionarea si implementarea diverselor programe de finantare relevante la nivel national, pot proceda la finantarea unor proiecte tip PPP de valoarea redusa, de mica amploare, sub conditia subsumarii acestora scopului programului de finantare avut in vedere.
Cu toate acestea, apreciem ca, avand in vedere nivelul de complexitate al acestor proiecte de tip „mixt”, aplicabilitatea unor astfel de structuri reclama mai degraba orientarea catre zona proiectelor de investitii publice semnificative (OUG nr. 88 / 2013 privind adoptarea unor masuri fiscal-bugetare pentru indeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internationale, precum si pentru modificarea si completarea unor acte normative, art. 40), dezvoltate de catre unele autoritati publice in sectoare precum educatia, sanatatea, transporturile, energia ori tehnologia informatiei.
Un articol semnat de Georgiana Singurel, Avocat Partener Reff si Asociatii, si Adrian Coman, Managing Associate Reff si Asociatii