Suspendarea executării actelor administrative. Noi restricții procedurale, inconveniente și riscuri

Recentele modificări în materia contenciosului administrativ au vizat și instituirea unor termene procedurale importante în materia suspendării executării actelor administrative, restricții care impun din partea persoanelor interesate un plus de prudență în aprecierea întrunirii condițiilor legale care ar putea să le permită obținerea unei suspendări și în corelarea optimă a mecanismelor procedurale permise de lege.

Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ a suferit, prin intermediul Legii nr. 102/2023 [1] pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi pentru completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, o serie de modificări punctuale a unor norme de procedură deosebit de importante – între care și contestarea actelor administrative în fața instanțelor de judecată, în temeiul dispozițiilor art. 14 și 15 care guvernează suspendarea executării actului administrativ.

Mai precis, prevederile legale în materie de suspendare au fost modificate după cum urmează:

• prevederile art. 14, referitoare la suspendarea executării actului administrativ:

– au introdus un termen de maximum 30 de zile de la momentul luării la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat, termen în care persoana interesată poate solicita instanței suspendarea executării acestuia;

– în plus, noua lege prevede expres că acțiunea în anularea a actului administrativ, va trebui formulată în termen de 60 de zile de la introducerea acțiunii în suspendare.

• prevederile art. 15 referitoare la solicitarea suspendării prin acțiunea principală – s-a instituit un termen de maximum 60 de zile pentru a formula cererea de suspendare, printr-o acțiune separată, termen care curge de la momentul introducerii acțiunii principale.

Aparent modeste, aceste modificări sunt de natură să zdruncine practica deja consacrată în materia formulării cererilor de suspendare, deoarece ele reprezintă serioase limitări ale dreptului de a contesta actele administrative în fața instanțelor de judecată.

Câteva observații se impun cu privire la fiecare dintre aceste termene, fără a intra în dezbateri de natură doctrinară.

Din verificarea parcursului legislativ al acestor modificări, nu am constatat existența vreunei expuneri de motive cu privire la propunerile de modificare textelor legale mai sus menționate [2]. Aparent, modificările în discuție nu ar putea fi justificate decât de necesitatea asigurării celerității în această materie a suspendării executării actelor administrative pentru că, în general, instituirea unor termene este de natură să confere celeritate și eficacitate unei asemenea proceduri.

În acest context, Curtea Constituțională, sesizată anterior promulgării Legii nr. 102/2023 cu o excepție de neconstituționalitate privind această reglementare în ansamblul său [3], s-a pronunțat deja prin Decizia nr. 40/22 februarie 2023 și a stabilit că, din perspectiva conținutului său normativ, legea criticată este clară (obiectul reglementării fiind unul neechivoc), precisă (din perspectiva soluției legislative și a limbajului folosit) și previzibilă (sub aspectul scopului și al consecințelor pe care le antrenează).

Totodată, în privința instituirii unor termene speciale pentru contestarea actelor în fața instanțelor de contencios administrativ, instanța constituțională a reiterat poziția sa constantă în sensul că exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigențe, cărora li se subsumează și instituirea unor termene, după a căror expirare valorificarea respectivului drept nu mai este posibilă – aspecte confirmate și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Cu toate acestea, reglementarea acestor noi termene procedurale nu poate fi la adăpost de orice critici și cel mai probabil că practica va evidenția în curând o serie de neajunsuri.

În primul rând, termenul de 30 de zile pentru formularea unei cereri de suspendare instituit în modificarea articolului 14 al legii nr. 554/2004 se calculează de la luarea la cunoștință a conținutului actului care nu mai poate fi revocat. Per a contrario, pentru actele care încă mai pot fi revocate, acest termen nu este incident, neexistând o limitare pentru formularea cererii de suspendare. Dincolo de faptul că, aparent, nu există nicio justificare pentru care s-a instituit o astfel de diferențiere, modificarea legislativă va genera probabil o serie de inconveniente legate în principal de:

• determinarea momentului la care partea interesată a luat la cunoștință de conținutul actului – în condițiile în care, în optica tradițională a legii, pentru destinatarul actului administrativ, termenele curg de la data comunicării, iar pentru terții interesați termenele curg de la data luării la cunoștință;
• stabilirea caracterului actului vizat – dacă acesta mai putea fi revocat sau nu – în această materie fiind stipulat expres că actul nu mai poate fi revocat atunci când a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

În al doilea rând, noua formă a legii instituie o clarificare cu privire la curgerea termenului de 60 de zile în care trebuie formulată acțiunea în anulare, pentru a nu pierde beneficiile unei soluții de suspendare. Astfel, acțiunea în anulare va trebui formulată în maximum 60 de zile de la introducerea acțiunii în suspendare, iar nu de la soluționarea acesteia, soluție care se cristalizase deja în practica de specialitate.

Această nouă optică a legiuitorului aduce o importantă restricție de timp pentru persoanele interesate, care vor fi nevoite să urgenteze pregătirea acțiunilor în anulare în termenul de 60 de zile. În caz contrar, dacă suspendarea nu a fost soluționată ar urma să fie respinsă ca fiind lipsită de interes, iar dacă suspendarea s-a dispus deja, aceasta ar înceta de drept și fără nicio formalitate la expirarea termenului de 60 de zile.

În al treilea rând, o a treia limitare – aparent cea mai severă – a fost instituită prin modificarea condițiilor de solicitare a suspendării printr-o cerere separată de acțiunea principală, prin art. 15 din Legea nr. 554/2004 fiind reglementat un termen de maximum 60 de zile de la introducerea acțiunii principale. Astfel, dacăpână în prezent, persoanele interesate puteau formula o cerere de suspendare până la soluționarea acțiunii în fond, sub imperiul actualei reglementări acest lucru a devenit imposibil.

Persoanele interesate vor trebui să manifeste maximă prudență și să aprecieze cât mai grabnic dacă doresc să formuleze o astfel de cerere de suspendare, respectiv dacă sunt întrunite cerințele legale referitoare la existența unui caz bine justificat și la prevenirea unei pagube iminente, pentru a putea solicita instanței de judecată competente suspendarea executării actului.

Fără doar și poate, atât existența unui caz bine justificat, cât și iminența producerii unui prejudiciu, de cele mai multe ori pot fi observate imediat după luarea la cunoștință a conținutului actului administrativ vătămător. Cu toate acestea, nu excludem posibilitatea ca, în practică, paguba iminentă să nu se evidențieze imediat, ci la un moment ulterior, chiar și după trecerea termenului de 60 de zile – însă tot ca efect direct al actului administrativ atacat. Concret, particularitățile situației patrimoniale ale persoanei interesate se pot schimba, pot evolua, aceasta putându-se agrava semnificativ ulterior celor 60 de zile.

De altfel, aceeași lege prevede expres posibilitatea formulării mai multor cereri de suspendare succesive – cu condiția ca acestea să nu fie întemeiate pe aceleași motive (articolul 14 alin. 6). Motivele noi pot fi subsumate atât condiției cazului bine justificat, cât și cerinței pagubei iminente care să justifice suspendarea, aspecte pe deplin confirmate atât în literatura cât și în practica de specialitate – esențial fiind ca acestea să reprezinte elemente noi, în condițiile în care au intervenit ulterior formulării şi soluționării primei cereri de suspendare.

În lumina instituirii limitei de 60 de zile de la introducerea acțiunii principale, această opțiune pare că devine iluzorie – fiind greu de imaginat cum, în acest orizont de timp, ar putea fi formulată o nouă cerere de suspendare care să se întemeieze pe motive nou apărute, după soluționarea unei prime cereri de suspendare și care să nu fi fost avute în vedere la data respectivă.

Pentru a concluziona, subliniem că intrarea în vigoare a prevederilor Legii nr. 102/2023 aduce fără doar și poate o schimbare de optică în materia suspendării executării actelor administrative, termenele instituite fiind în mod evident restrictive și impunând acordarea unei atenții sporite pentru identificarea celor mai bune soluții de contestare a actelor vătămătoare.

În contextul noii reglementări, persoanele interesate trebuie să manifeste o atenție sporită chiar din primul moment al luării la cunoștință de conținutul actului, pentru a determina dacă acesta mai poate fi revocat sau nu, astfel încât să nu piardă termenul de 30 de zile instituit prin prevederile articolului 14, opțiunea cea mai rapidă de a formula o cerere de suspendare de ale cărei efecte ar putea beneficia până la pronunțarea instanței de fond.

Consecutiv, se impune prudență, atât în respectarea termenului de 60 de zile pentru formularea acțiunii în anulare (pentru a evita riscurile ca cererea de suspendare să fie respinsă ca lipsită de interes), cât și în respectarea termenului de 60 de zile de la data introducerii acțiunii principale, atunci când suspendarea este formulată ulterior, printr-o acțiune separată.

Note de subsol:

[1] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 322 din 18 aprilie 2023.

[2] https://www.senat.ro/legis/lista.aspx#ListaDocumente

[3] https://www.senat.ro/legis/PDF/2022/22L679DC.PDF

Un articol semnat de Oana Zamă, Partner – ozama@stoica-asociatii.ro – STOICA & Asociații