Starea de urgență, România și CEDO
Activarea articolului 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului (“Convenția”) conferă unui stat posibilitatea de a lua măsuri ce derogă de la obligațiile stabilite în sarcina sa prin Convenție (și, implicit, de la drepturile fundamentale garantate de aceasta). Totuși, o astfel de inițiativă nu conduce la o înlăturare totală a garanțiilor Convenției, nu înlătură, de plano, orice control referitor la respectarea drepturilor fundamentale și nu constituie o sustragere de la prevederile Convenției.
Prin Nota verbală înregistrată pe 17 martie 2020, Reprezentanța Permanentă a României a notificat Secretarul General al Consiliului Europei cu privire la instaurarea stării de urgență pe teritoriul țării pentru o perioadă de 30 de zile, solicitând totodată ca această Notă verbală să fie considerată o notificare în sensul articolului 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. În acest scop, Reprezentanța României a transmis și o traducere a Decretului Președintelui României nr. 195/16 martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României și a arătat că măsurile de aplicare imediată ori graduală, instituite prin acest Decret, sunt necesare spre a limita răspândirea virusului SARS-CoV-2 și a proteja sănătatea publică, la nivel național.
Alături de Letonia, Republica Moldova, Armenia și Estonia, pe fondul pandemiei de SARS-CoV- 2, România a făcut aplicarea articolului 15 din Convenție, articol în baza căruia, în caz de război sau de alt pericol public ce ameninţă viaţa naţiunii, orice Înaltă Parte Contractantă poate lua măsuri care derogă de la obligaţiile prevăzute de prezenta Convenţie, în măsura strictă în care situaţia o impune şi cu condiţia ca aceste măsuri să nu fie în contradicţie cu alte obligaţii care decurg din dreptul internaţional (1). Dintru început, trebuie subliniat că acest mecanism, astfel cum este el reglementat în Convenție, nu reprezintă un bilet de voie acordat Statului Român pentru a îngrădi, indiferent de mijloace, orice drepturi fundamentale, după cum apreciază necesar, iar simplul fapt al emiterii unei notificări privind activarea articolului 15 nu atrage în mod automat după sine și îndeplinirea condițiilor impuse prin același text al Convenției, acest aspect putând fi supus controlului Curții Europene a Drepturilor Omului (“Curtea”).
În primul rând, arătăm că alineatul 1 al articolului 15 din Convenție impune îndeplinirea a trei condiții fundamentale pentru a atrage activarea sistemului derogării de la obligațiile impuse de Convenție. O primă condiție se referă la existența fie a unui război, fie a unui alt pericol public ce amenință viața națiunii, noțiuni înțelese ca desemnând o situaţie de criză sau de pericol excepţional şi iminent ce afectează ansamblul populaţiei şi constituie o ameninţare pentru viaţa organizată a comunităţii dintr-un stat (2). De principiu, aprecierea unei situații ca încadrându-se în cuprinsul acestor noțiuni este lăsată de Curte la aprecierea autorităților naționale, însă Curtea, sesizată cu o plângere privind încălcarea unui drept garantat de Convenție, are posibilitatea de a înlătura o astfel de apreciere. În acest sens, amintim că prin hotărârea pronunțată în cauza Danemarca și alții împotriva Greciei (3), Curtea a considerat că situația de criză invocată de Grecia pe fondul loviturii de stat din 21 aprilie 1967 și a dictaturii militare subsecvente nu reprezintă un pericol public ce amenință viața națiunii și, prin urmare, nu poate justifica derogarea de la obligațiile stabilite de Convenție.
Cu toate acestea, Curtea a considerat că intră sub incidența articolului 15 din Convenție: măsurile derogatorii luate de Irlanda în 1957 pentru a contracara activitățile armatei republicane irlandeze (4) , derogările din 1990 ale guvernului turc justificate de activitatea teroristă a grupării PKK (5) ori măsurile derogatorii luate de Turcia ca urmare a tentativei de lovitură de stat din 15 iulie 2016 (6). Astfel cum se poate observa, activarea articolului 15 nu este o noutate, aceste prevederi convenționale fiind invocate în trecut de state precum Franța, Marea Britanie, Turcia ori Ucraina. Totuși, invocarea unei epidemii pentru activarea acestor prevederi este fără precedent. Însă întreg contextul în care ne regăsim este fără precedent și ne putem aștepta ca alte state membre să urmeze exemplul României. Faptul că acestea nu au făcut-o deja nu descalifică decizia României de a apela la acest demers, mai ales în condițiile în care nu se poate cere unui stat să aștepte ca mai întâi dezastrul să se producă, pentru ca ulterior să ia măsuri în acest sens (7).
Cea de a doua condiție reglementată de alineatul 1 al articolului 15 stabilește că derogarea de la obligațiile prevăzute de Convenție poate opera numai în măsura strictă în care situaţia o impune. În acest sens, Curtea a stabilit o serie de criterii ce vor trebui luate în considerare pentru a stabili dacă măsurile întreprinse de un stat depășesc ceea ce este necesar în situația dată, respectiv: natura drepturilor afectate, circumstanțele ce au condus la declanșarea stării de urgență, precum și durata stării de urgență (8). Totuși, subliniază Curtea, chiar și în eventualitatea unei stări de urgență, măsurile care trebuie întreprinse vizează apărarea ordinii democratice amenințate, iar autoritățile trebuie să facă tot ce este posibil pentru protejarea valorilor unei societăți democratice, așa cum este pluralismul, toleranța și lipsa de prejudecăți (9).
În fine, ultima condiție impusă de alin. 1 al art. 15 dispune ca măsurile luate de stat să nu fie în contradicţie cu alte obligaţii care decurg din dreptul internaţional. Această condiție reprezintă o plasă de salvare, menită să asigure un standard minim pentru protecția drepturilor fundamentale. Totuși, în practică, importanța acestei condiții apare ca fiind una mai redusă, Curtea acordându-i o atenție mai scăzută prin comparație cu cele două condiții anterior menționate.
În al doilea rând, trebuie subliniat faptul că nu toate drepturile garantate de Convenție se bucură de același regim și, prin urmare, impactul aplicării articolului 15 diferă în funcție de categoria de drepturi vizată. Astfel, alineatul 2 al articolului 15 stabilește o serie de drepturi în privința cărora nu sunt admise nici un fel de derogări (nici chiar în caz de stare de urgență), respectiv: dreptul la viață, cu excepţia cazului de deces rezultând din acte licite de război, interzicerea torturii și a sclaviei, precum și dreptul garantat de articolul 7 din Convenție ce impune respectarea principiului nulla poena sine lege. În plus, de același regim se bucură și principiul ne bis in idem (10), precum și abolirea pedepsei cu moartea (11). O altă categorie de drepturi este cea a cărei limitare, îngrădire, este permisă numai în situații de urgență. În această categorie se încadrează: interzicerea muncii forțate, dreptul la libertate și siguranță, dreptul la un proces echitabil și dreptul la un remediu efectiv. În fine, o ultimă categorie se referă la acele drepturi în privința cărora, în chiar cuprinsul reglementării lor, se stabilește posibilitatea de derogare. Astfel, cu privire la aceste drepturi (dreptul la respectarea vieții private și de familie, libertatea de gândire și de religie, libertatea de exprimare, libertatea de întrunire și de asociere), limitarea lor poate opera în condiții normale (în măsura în care sunt îndeplinite cerințele stabilite în alineatul 2 al fiecăruia dintre articolele ce garantează aceste drepturi), însă o limitare suplimentară poate avea loc în cazul unei stări de urgență.
Totuși, faptul că această din urmă categorie de drepturi poate fi limitată și în condiții normale nu trebuie să ne conducă la concluzia eronată în sensul că activarea articolului 15 este inutilă în această privință. Un astfel de raționament este apt să golească de conținut articolul 15 cu privire la o întreagă categorie de drepturi. Or, dacă activarea acestui mecanism ar fi fost indiferentă din prisma acestor drepturi, textul Convenției le-ar fi exclus de sub incidența articolului 15 (interzicând derogările suplimentare). În orice caz, astfel cum subliniam și anterior, limitarea drepturilor garantate de Convenție poate fi suspusă aprecierii Curții iar atingerea adusă drepturilor fundamentale poate fi criticată. Sesizată cu o plângere vizând încălcarea unui drept aparținând acestei categorii, Curtea va verifica existența unei încălcări iar, în caz afirmativ, va stabili dacă această încălcare se înscrie în limitele stabilite de alin. 2 al articolului ce reglementează respectivul drept. Numai în măsura în care încălcarea dreptului va excede limitelor alineatului 2, Curtea va merge mai departe și va stabili dacă derogarea îndeplinește condițiile prevăzute de art. 15 (12).
În al treilea rând, activarea articolului 15 impune o serie de cerințe formale, astfel cum se stabilește în alineatul 3 al acestui articol. În acest sens, Secretarul General al Consiliului Europei trebuie informat, pe deplin, cu privire la următoarele aspecte: măsurile luate, motivele ce au determinat luarea acestor măsuri și data la care aceste măsuri încetează. Din punct de vedere temporal, textul Convenției nu stabilește un termen limită până la care această comunicare trebuie să aibă loc, însă în jurisprudența Curții s-a arătat că statul este ținut să informeze Secretarul General fără întârzieri inevitabile (13). În ceea ce privește conținutul efectiv al acestei notificări, Curtea a stabilit, prin hotărârea pronunțată în cauza Lawless împotriva Irlandei (14), că respectarea prevederilor alineatului 3 al art. 15 presupune, adesea, transmiterea unei scrisori și atașarea de copii ale actului normativ în baza căruia ar urma să fie luate măsurile de urgență, cu explicarea scopului acestor măsuri. Dat fiind că notificarea emisă de un Stat trebuie comunicată de Secretarul General celorlalte state membre, este necesar ca, pe baza informațiilor furnizate de respectivul stat, să se poată determina natura și întinderea derogării.
Analizând Nota Verbală transmisă de Reprezentanța României, precum și notele verbale emise de Letonia, Republica Moldova și Armenia, putem trage o serie de concluzii:
- Notificarea emisă de Reprezentanța României ia forma unei Note Verbale, asemenea notificărilor transmise și de celelalte state anterior menționate. În plus, fiecare dintre aceste state a atașat o traducere a actului normativ prin care s-a stabilit declanșarea stării de urgență.
- Letonia și Republica Moldova au adus explicații suplimentare cu privire la drepturile din Convenție cărora ar urma să li se aducă limitări, precum și cu privire la natura măsurilor de urgență luate. Asemenea explicații nu sunt cuprinse și în notificarea transmisă de Reprezentanța României. Cu toate acestea, ele pot fi desprinse cu ușurință din textul Decretului Președintelui României nr. 195/16 Martie 2020 privind instituirea stării de urgență pe teritoriul României, atașat notificării, act în care sunt enumerate drepturile ce ar urma să sufere o limitare, precum și măsurile ce ar urma să fie luate. În plus, nu există nicio obligație de a indica drepturile din Convenției ce ar urma să fie îngrădite.
- În fine, dat fiind impactul global al virusului SARS-CoV- 2, apreciem că orice stat membru poate înțelege cu ușurință motivele ce au determinat instaurarea stării de urgență și luarea măsurilor corespondente.
În concluzie, constatăm că situația fără precedent în care ne găsim a condus Statul Român la adoptarea unor măsuri deosebite, precum activarea articolului 15 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. La nivel formal, apreciem că modalitatea aleasă de Reprezentanța României pentru a notifica Secretarul General al Consiliului Europei este conformă dispozițiilor Convenției și jurisprudenței Curții, iar eventualele critici referitoare la lipsa enumerării drepturilor ce ar urma să sufere derogări nu pot conduce la o concluzie contrară. Oportunitatea unei astfel de măsuri poate fi doar speculată, însă un lucru trebuie însă subliniat: activarea articolului 15 nu permite unui stat să înlăture valorile unei societăți democratice și nici nu conduce la o anulare temporară a drepturilor fundamentale. Respectul acestor drepturi este și va fi în continuare datorat de autorități, iar modalitatea în care acestea vor înțelege să protejeze exercițiul lor va putea fi criticată în fața Curții Europene a Drepturilor Omului.
Simpla notificare a Secretarului General nu acordă statului posibilitatea de a închide ochii în fața drepturilor fundamentale, iar măsurile de limitare a acestor drepturi trebuie analizate cu rigurozitate și limitate la ceea ce este strict necesar.
Note:
(1) Art. 15 alin. 1 Convenția Europeană a Drepturilor Omului;
(2) Hotărârea pronunțată în cauza Lawless împotriva Irlandei, 1 iulie 1961;
(3) Hotărârea pronunțată în cauza Danemarca, Norvegia, Suedia și Olanda împotriva Greciei, 5 noiembrie 1969;
(4) Hotărârea pronunțată în cauza Lawless împotriva Irlandei, 1 iulie 1961;
(5) Hotărârea pronunțată în cauza Aksoy împotriva Turciei, 18 decembrie 1996;
(6) Hotărârile pronunțată în cauzele Şahin Alpay împotriva Turciei, respectiv Mehmet Hasan Altan împotriva Turciei, 20 martie 2018;
(7) Hotărârea pronunțată în cauza A. și alții împotriva Regatului Unit, 19 februarie 2009;
(8) Hotărârile pronunțate în cauzele Brannigan și McBride împotriva Regatului Unit, 25 mai 1993, respectiv A. și alții împotriva Regatului Unit, 19 februarie 2009;
(9) Hotărârea pronunțată în cauza Mehmet Hasan Altan împotriva Turciei, 20 martie 2018;
(10) Art. 4 din Protocolul 7 la Convenție;
(11) Protocolul 13 la Convenție;
(12) Hotărârile pronunțate în cauzele Lawless împotriva Irlandei, 1 iulie 1961, respectiv A. și alții împotriva Regatului Unit, 19 februarie 2009;
(13) Hotărârea pronunțată în cauza Grecia împotriva Regatului Unit, 26 septembrie 1958;
(14) Hotărârea pronunțată în cauza Lawless împotriva Irlandei, 1 iulie 1961.
Un articol semnat de Dragoș Bogdan, Senior Partner – dbogdan@stoica-asociatii.ro și Ana Maria Mihaela Teodorescu, Junior Lawyer – ateodorescu@stoica-asociatii.ro – STOICA & Asociații