Vânzarea liberă a terenurilor agricole extravilane: o formă fără fond sau un fond fără formă?

​Constituţia României garantează dreptul de proprietate privată, indiferent de titular şi stipulează, totodată, că nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

Potrivit Constituţiei, conținutul şi limitele dreptului de proprietate sunt stabilite de lege. O astfel de lege care reglementează limitarea dreptului de dispoziție cu privire la terenurile agricole situate în extravilan şi care a stârnit multe dezbateri de-a lungul timpului este Legea nr. 17 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinație agricolă şi înființarea Agenției Domeniilor Statului („Legea 17„).

Procedura de preempțiune legală și vânzarea liberă

Legea 17 instituie o procedură de vânzare a terenurilor agricole extravilane cu parcurgerea a două etape succesive: prima cu cele şapte clase de preemptori legali şi a doua cu aşa numiţii „potenţiali cumpărători” care pot fi persoane fizice sau juridice (ce trebuie însă să îndeplinească anumite condiţii impuse de lege pentru a putea cumpăra astfel de terenuri). Dacă nici această din urmă categorie de potenţiali cumpărători nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul agricol extravilan scos la vânzare de către proprietar, atunci art. 41 alin. (5) din Legea 17 oferă posibilitatea „înstrăinării acestuia prin vânzare către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prezentei legi”:

„În cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prezentei legi.„

O astfel de prevedere, în mod normal, echivalează cu o vânzare liberă, fără condiţionări suplimentare. Cu toate acestea, în mod paradoxal, sintagma „în condiţiile prezentei legi” care este adăugată de legiuitor la finalul acestei fraze este interpretată de autorităţi (respectiv de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale („MADR„) şi de către Ministerul Apărării Naţionale („MAPN„)) ca fiind, de fapt, o interdicţie de vânzare liberă a terenului.

Această interpretare nu este corectă în opinia noastră, întrucât nu se poate permite ceva (vânzarea către orice persoană fizică sau juridică), ca apoi să se restrângă exact ceea ce s-a permis (adică să nu se mai permită vânzarea către orice persoană fizică sau juridică, ci vânzarea exclusiv către preemptorii legali sau potenţialii cumpărători).

Dimpotrivă, sintagma „în condiţiile prezentei legi”, mai ales că se află după virgulă, poate fi adusă la începutul frazei şi s-ar citi după cum urmează:

„În condiţiile prezentei legi, în cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică.„

Astfel, textul de lege echivalează în mod clar cu vânzarea liberă, fără impunerea vreunei alte condiţii privind calitatea cumpărătorului (de preemptor legal sau potenţial cumpărător), cu excepţia unor condiţii de altă natură decât cele de mai sus, care sunt impuse de Legea 17 (cum ar fi, de exemplu, obligaţia de plată a unui impozit suplimentar în cazul în care terenurile agricole situate în extravilan sunt înstrăinate, prin vânzare, înainte de împlinirea unui termen de 8 ani de la cumpărare).

În opinia noastră, rațiunea acestei prevederi din art. 41 alin. (5) din Legea 17, coroborată cu restul prevederilor din această lege, a fost aceea de a institui o procedură de preempţiune legală care trebuie respectată înainte ca vânzarea liberă să fie posibilă, în scopul protejării agriculturii, şi nu aceea de a reglementa o interdicţie de vânzare, respectiv o indisponibilizare a terenurilor agricole din extravilan în situaţia în care preemptorii sau potenţialii cumpărători nu fac uz de dreptul lor de preferinţă instituit legal. A interpreta diferit ar însemna blocarea circuitului civil cu privire la terenurile care cad sub incidenţa Legii 17 cu privire la care niciun preemptor legal sau potenţial cumpărător nu şi-au exprimat dorinţa de a le cumpăra.

În acelaşi sens, o altă prevedere din Legea 17 (respectiv art. 10 alin. (5)) stipulează că, în situaţia în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare, în termen de 10 zile lucrătoare de la expirarea termenului în care potenţialii cumpărători pot depune la primărie un dosar care să cuprindă documentele doveditoare privind îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, primăria emite un proces-verbal de finalizare a procedurii prin care se constată parcurgerea tuturor etapelor procedurale prevăzute de Legea 17. Acest proces-verbal se eliberează vânzătorului şi se comunică MADR.

În continuare, Legea 17 nu menţionează expres atribuţia MADR de a emite o confirmare suplimentară procesului-verbal emis de primărie mai sus-menţionat, prin care să se ateste faptul că terenul agricol situat în extravilan, pentru care niciunul dintre preemptori nu şi-a exercitat dreptul de preempţiune şi pentru care nu s-a înregistrat în termenul legal nicio ofertă de cumpărare din partea unui potenţial cumpărător, poate fi înstrăinat prin vânzare către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prevăzute de art. 41 alin. (5) din Legea 17. Prin urmare, într-o astfel de situaţie, pe baza procesului-verbal de finalizare a procedurii notarul public poate autentifica contractul de vânzare a unui astfel de teren către o persoană fizică sau juridică (alta decât un preemptor sau potențial cumpărător), fără niciun fel de alte restricţii.

Terenurile aflate sub incidența art. 3 alin. (1) din Legea 17

Situaţia se complică însă în situaţia particulară a terenurilor agricole extravilane care cad sub incidenţa art. 3 alin. 1 din Legea 17, respectiv care sunt „situate în extravilan pe o adâncime de 30 km faţă de frontiera de stat şi ţărmul Mării Negre, către interior, precum şi cele situate în extravilan la o distanţă de până la 2.400 m faţă de obiectivele speciale„, aceste terenuri putând a fi înstrăinate prin vânzare doar cu avizul specific al MAPN, eliberat în urma consultării cu organele de stat cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale, prin structurile interne specializate menţionate la art. 6 alin. 1 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, cu modificările şi completările ulterioare.

Pentru aceste terenuri, la încheierea contractului de vânzare, notarul public este obligat să solicite, pe lângă procesul-verbal de finalizare a procedurii emis de primărie, şi avizul MAPN. Trebuie clarificat că acest aviz MAPN nu este necesar ca parte a procedurii de preempțiune, ci ca aviz specific pentru situația terenurilor care se află în situația reglementată de art. 3 alin. (1) din Legea 17, pentru protecția obiectivelor din domeniul siguranței naționale.

Acest aviz MAPN se emite în baza normelor metodologice de punere în aplicare a Legii 17, aprobate prin Ordinul 719/2014 („Normele Metodologice„). Printre actele necesare emiterii avizului MAPN, Normele Metodologice prevăd şi „avizul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Lege” emis de către MADR sau de către direcția județeană pentru agricultură („DJA„), după caz.

La data prezentului articol, MAPN refuză să emită avizul cu privire la vânzarea terenurilor agricole extravilane care cad sub incidența art. 3 alin. 1 din Legea 17, justificând acest refuz prin faptul că, potrivit legislației în forma sa actuală, nu poate emite avize specifice în absența prezentării de către vânzător a avizului emis de către MADR/DJA. Cu toate acestea, apreciem că un astfel de aviz al MADR nu este necesar în cazul vânzării libere conform art. 41 alin. (5) din Legea 17. În susținerea opiniei noastre, vom prezenta mai jos cazurile în care MADR/DJA emit avize potrivit prevederilor legale.

Cazurile în care MADR/DJA emit avize în privința terenurilor agricole situate în extravilan

Potrivit art. 4 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) lit. c) din Normele metodologice, MADR/DJA emit avizele precizate în Legea 17 exclusiv în următoarele cazuri:

• În cazul prevăzut la art. 9 alin. (1) din Legea 17 care, la rândul său, face trimitere la art. 4 din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului final necesar încheierii contractului de vânzare atunci când unul dintre preemptori își exercită dreptul de preempțiune, iar vânzarea este efectuată către acesta;

Menționăm faptul că pentru acest caz nu este necesar și avizul MApN, dar l-am amintit doar pentru a oferi o imagine de ansamblu completă asupra situațiilor când MADR/DJA emit avize.

• În cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea 17 care, la rândul său, face trimitere la: (i) art. 41 alin. (1) şi (2) – acest caz are în vedere situația emiterii avizului necesar încheierii contractului de vânzare atunci când unul dintre potențialii cumpărători își exercită dreptul de cumpărare (ca urmare a faptului că niciunul dintre preemptori nu şi-a exercitat dreptul de preempțiune), iar vânzarea este efectuată către potenţialul cumpărător (acesta putând fi o persoană fizică sau juridică), sau (ii) art. 71 alin. (2) din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului necesar încheierii contractului de vânzare atunci când este reluată întreaga procedură de preempțiune ca urmare a faptului că titularul dreptului de preempțiune care şi-a manifestat acceptarea ofertei depune o cerere de renunțare la acceptarea ofertei în termenul legal.
• cazul prevăzut la art. 10 alin. (3) din Legea 17 – acest caz are în vedere situația emiterii avizului negativ ca urmare a faptului că MADR/DJA a constatat că preemptorul sau potențialul cumpărător nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege.

Cazurile menționate mai sus în prezenta secțiune sunt singurele situaţii în care MADR sau DJA emit aviz (favorabil), respectiv aviz negativ. Prin urmare, potrivit legislației aplicabile în prezent, MADR sau DJA emit avize exclusiv în cazurile prevăzute la art. 9 alin (2) din Legea 17, respectiv cazurile în care vânzarea are loc către un preemptor sau către un potențial cumpărător, nu şi pentru alte cazuri, și are ca scop verificarea către MADR a condițiilor impuse de Legea 17 preemptorilor sau potențialilor cumpărători pentru a putea cumpăra.

Așadar, așa cum este formulată legislația la această dată, MADR sau DJA nu emit aviz atunci când vânzarea este efectuată către orice persoană fizică sau juridică, alta decât un preemptor sau potențial cumpărător, tocmai întrucât această categorie de persoane nu trebuie să îndeplinească niciun fel de condiții pentru a putea cumpăra.

A considera că avizul MADR este solicitat prin Normele Metodologice ca o condiţie pentru eliberarea avizului MAPN pentru terenurile agricole extravilane care cad sub incidenţa art. 3 alin. 1 din Legea 17 ar însemna o adăugare la lege, prin efectul unui act normativ cu forţă juridică inferioară, ceea ce este interzis conform prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Astfel, un act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia.

Practica curentă a MAPN

În prezent, MAPN se prevalează de art. 4 lit. f) din Normele Metodologice (care prevede că unul dintre documentele care trebuie anexate cererii pentru obținerea avizului specific MAPN este avizul MADR/DJA) şi solicită și în cazul vânzării libere acest aviz al MADR/DJA, deși acesta nu este necesar și nu se emite conform Legii 17 pentru această situație, așa cum am arătat mai sus.

Așa cum am precizat mai sus, în cazul în care niciunul dintre preemptori sau potențialii cumpărători nu își exercită dreptul de a cumpăra, atunci primăria emite procesul-verbal de finalizare a procedurii care este actul final emis în baza Legii 17 înainte de încheierea contractului de vânzare, în situația în care vânzarea se face către o altă persoană decât un preemptor sau potențial cumpărător (cu excepția avizului MAPN care este și el necesar, dar doar pentru terenurile care fac obiectul art. 3 alin. (1) din Legea 17).

Concluzie

Recapitulând, cel mai important aspect de reținut este acela că, în situația în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare din partea vreunui preemptor şi nici din partea vreunui potențial cumpărător, atunci primăriile sunt cele care emit procesul verbal de finalizare a procedurii, act care se eliberează vânzătorului şi care doar se comunică către MADR sau DJA, după caz, spre informare, Legea 17 neprevăzând în această situație necesitatea emiterii vreunui alt aviz de către aceste instituții.

Potrivit art. 41 alin. (5) din Legea 17, în cazul în care niciunul dintre preemptori sau potențialii cumpărători nu își exercită în mod legal şi valabil dreptul de a cumpăra, atunci vânzarea poate fi făcută către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile Legii 17. Sintagma „în condițiile prezentei legi” trebuie înțeleasă în sensul în care legea produce efecte şi nu acela în care nu produce efecte, şi anume că, dacă după parcurgerea procedurilor legale, niciuna dintre categoriile de preemptori sau potențiali cumpărători nu își manifestă intenția de a cumpăra, atunci vânzarea se poate face către orice persoană.

Simplul fapt că un teren se află sub incidenţa art. 3 alin. 1 din Legea 17 nu ar trebui să atragă necesitatea unor formalități sau restricții suplimentare, altele decât cele rezultând din regimul special de protecţie din punctul de vedere al securităţii şi apărării naţionale, respectiv obligativitatea obţinerii avizului MAPN. Nu înţelegem de ce, în cazul unor astfel de terenuri, MADR ar avea un cuvânt în plus de spus mai mult decât cel cu privire la respectarea procedurii de preempţiune prevăzute de Legea 17.

În concluzie, pentru cazurile în care vânzarea se încheie cu o altă persoană decât un preemptor sau potențial cumpărător, după părerea noastră, MAPN ar trebui să emită avizul specific fără a solicita şi avizul MADR sau DJA întrucât, așa cum am arătat mai sus, acest aviz se emite de către MADR doar în situația vânzării către un preemptor sau potențial cumpărător. Înseși Normele Metodologice prevăd în mod expres că acest aviz MADR este necesar în cazurile reglementate de art. 9 alin (2) din Legea 17 (și anume doar în cazurile în care vânzarea are loc către un preemptor sau către un potențial cumpărător), nu şi în alte cazuri. Prin urmare, practica MAPN de a solicita acest aviz și în cazul vânzărilor reglementate de art. 41 alin. (5) din Legea 17 (vânzarea către orice persoană fizică sau juridică) nu poate fi decât una abuzivă.

În consecință, deși avem un „fond” legal pentru vânzarea liberă a terenurilor agricole extravilane, după parcurgerea procedurilor şi formalităților de preempţiune prealabile, acest fond nu poate fi implementat în prezent, adică rămâne fără formă, ca urmare a interpretării dincolo de litera şi spiritul legii a unor autorităţi care îşi extind atribuţiile peste cele care le sunt conferite de către textele legale.

Menţionăm că această interpretare a autorităților produce un nou blocaj al circuitului civil în privinţa tranzacţiilor cu terenuri agricole extravilane, instituind practic o indisponibilizare a acestor imobile în mâna proprietarilor actuali care, deşi şi-au exprimat intenţia de vânzare şi au parcurs toată procedura administrativă (împovărătoare şi de durată) de preempţiune legală, se văd în situaţia imposibilităţii de valorifcare a patrimoniului lor privat pentru care preemptorii legali și potențialii cumpărători nu manifestă interes.

Așa cum știm cu toții, măsura limitării oricărui drept nu poate fi luată decât dacă răspunde unui interes superior, este proporțională, limitată și compensată. Chiar și în cazul bunurilor dobândite în condițiile unor legi speciale (Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare și Legea nr. 112/1995 pentru reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe, trecute în proprietatea statului), în care legiuitorul a avut în vedere securitatea circuitului civil, dreptul de dispoziție nu a fost limitat decât pe o durată limitată în timp (10 ani de la dobândire).

Interpretarea actuală a textului discutat din Legea 17 determină practic o imposibilitate de a dispune de dreptul de proprietate, nelimitată în timp, nejustificată, iar pierderea proprietarului este, în orice caz, necompensată.

Apreciem că, în lipsa unei clarificări oficiale a acestei situaţii (prin elaborarea şi aprobarea unei legi de modificare a Legii 17 care să fie clară şi neechivocă), în prezent doar instanţele de judecată sunt cele abilitate să facă lumină în această situaţie, proprietarii apelând deja la calea de atac în instanţă a refuzului MAPN de a emite avizul cerut în situaţia analizată mai sus. Din păcate, până la data prezentului articol, nu există încă jurisprudență relevantă.

Articol susținut de Wolf Theiss