Cine si mai ales cum se supravegheaza bancile? Supraveghere unificata versus supraveghere specializata

In SUA sarcina supravegherii revine unui numar de nu mai putin de 4 institutii: Office of the Comptroller of the Currency (OCC), Federal Reserves System (FRS), Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) si Office of Thrift Supervision (OTS). OCC supravegheaza bancile cu licenta la nivel national, FRS supravegheaza bancile cu licenta la nivel de stat si care sunt membre ale FRS, precum si holdingurile bancare; FDIC supravegheaza celelalte banci cu licenta la nivel de stat, precum si bancile de economii cu licenta la nivel de stat, iar OTS supravegheaza asociatiile de economii.

In Germania, in urma scaderii competitivitatii bancilor, a esuarii mai multor fuziuni bancare la varf si a cresterii ponderii intereselor incrucisate (principalele societati de asigurari sunt actionare la cele mai mari banci si reciproc), Parlamentul a decis in anul 2001 infiintarea unei autoritatide tip FSA, in profida opozitiei Bundesbank.

In Austria, o decizie similara a fost luata in acelasi an, aparent mai mult ca efect al imitatiei fata de economia vecina mai mare, dar si pentru a rezolva problemele suprapunerilor care apareau ca rezultat al exercitarii supravegherii bancare de catre Banca Austriei si Ministerul Federal al Finantelor. Decizia a fost ulterior respinsa de Curtea Constitutionala si a trebuit sa fie modificata, ceea ce a facut ca Finanzmarktausfsicht, Autoritatea de Supraveghere a Pietei Finaniare, sa devina operationala abia la 1 aprilie 2002.

Belgia a mers intr-o directie opusa, in sensul cresterii rolului bancii centrale in supravegherea bancara. In anul 2002, Comisia Bancara si Financiara (CBF) si Oficiul pentru Controlul Asigurarilor (OCA) au fost puse sub coordonarea guvernatorului Bancii Belgiei, care asigura conducerea unei nou-infiintate Autoritati pentru Serviciile Financiare, organism de cooperare intre cele doua autoritati de supraveghere.

In Portugalia a fost creat, in septembrie 2000, Consiliul National al Supraveghetorilor Financiari. Acesta nu unifica cele 3 entitati de supraveghere existente (pentru banci, asigurari si piete de capital) dar asigura cadrul institutional pentru schimbul de informatii si coordonarea activitatii acestora. De asemenea, CNSF propune proiectele de reglementari privind conglomeratele financiare, precum si proiecte de acorduri de cooperare cu autoritatile de supraveghere straine. Semnificativ este faptul ca presedintele CNSF este guvernatorul Bancii Portugaliei, ca o recunoastere a preponderentei rolului sectorului bancar in cadrul sistemului financiar portughez.

In Ungaria, motivul pentru infiintarea in aprilie 2000 a unei autoritati de tip FSA a parut a fi mai degraba unul de demonstratie. In cursa pentru aderarea la U.E., statul ungar dorea sa semnaleze alinierea la practicile cele mai avansate in domeniu, respectiv la experienta din Marea Britanie, piata financiara cea mai dezvoltata din Europa. Acest lucru s-a evidentiat si in acordarea pentru noua institutie de competente privind protectia consumatorului.

Estonia a infiintat in iulie 2001 o autoritate de supraveghere unificata mai degraba pentru a imita experienta tarilor nordice, care reprezinta principalii investitori nu numai in sistemul bancar estonian, dar si in intreaga economie si, in acelasi timp, principalii parteneri comerciali.

Olanda, tara caracterizata printr-o poportie foarte ridicata a conglomeratelor in activitatea financiara, solutia adoptata si dezvoltata in perioada 1999-2004 a condus la o structura hibrid care ar putea prefigura un model de succes in viitor. Astfel, supravegherea prudentiala, atat macroeconomica (sistemica) cat si microeconomica pentru toate institutiile financiare a fost integrata in cadrul Bancii Olandei (pana in 1999 supravegherea microeconomica se realiza de catre autoritati de supraveghere separate), iar Autoritatea Pietelor Financiare realizeaza supravegherea asa-numitului conduct of business – in fapt, protectia consumatorului.

Supravegherea bancara era exercitata de regula, pana la sfarsitul anilor ’90, de bancile centrale. Celelalte segmente ale pietei financiare – in principal piata de capital si piata asigurarilor – erau supravegheate de entitati separate. In cazul pietelor financiare foarte sofisticate, numarul acestor entitati putea fi foarte mare: astfel, in Marea Britanie functionau in 1996 nu mai putin de 9 autoritati de supraveghere ale pietei financiare.

Tot in Marea Britanie a aparut si vantul schimbarii. In 1996, Civil Service Committee, un comitet parlamentar, a elaborat un raport care, in urma prabusirii BCCI si bancii Barings, recomanda scoaterea supravegherii bancare de sub umbrela Bancii Angliei si transferarea ei unui organism separat. Dezbaterile au condus la infiintarea, in anul 1998, a Financial Stability Authority (FSA), un organism de supraveghere care din 2001 a integrat atributiile tuturor celorlalti supraveghetori din sectorul financiar. Totusi, Banca Angliei a ramas responsabila pentru asigurarea stabilitatii generale a sistemului financiar. Avand in vedere reputatia deosebita a Londrei ca cel mai dezvoltat centru financiar al Europei, unificarea supravegherii financiare a castigat rapid adepti. In urmatorii cativa ani, mai multe tari din Uniunea Europeana au adoptat modelul FSA – cazul Irlandei, al unora dintre tarile nordice, mai recent al Germaniei si Austriei. O abordare similara a dus la crearea unor institutii de tip FSA si in alte tari de cultura bancara anglo-saxona, precum Australia, sau in economii emergente, care se aflau in plina reforma a sistemului financiar si incercau sa arda etapele, adoptand de la inceput ceea ce percepeau a fi cele mai avansate practici – cazurile Estoniei sau Ungariei.

In favoarea modelului FSA au fost aduse mai multe argumente, cele mai importante fiind:

• structurile separate de supraveghere au fost create in anumite momente istorice

in care arhitectura sistemelor financiare era cu mult mai simpla si cu separatii

mult mai clare intre diferitele tipuri de institutii. In ultimii ani indeosebi, granitele

intre activitati s-au estompat din ce in ce mai mult. Au aparut activitati mixte, cum

sunt bancassurance sau alte forme de cross-selling. Globalizarea a condus la aparitia conglomeratelor financiare, care necesita supravegherea simultana din partea mai multor institutii de tip clasic;

• obiectivele supravegherii au devenit mai complexe. Realizarea lor prin

intermediul mai multor agentii creste costul supravegherii, cu impact asupra competitivitatii entitatilor supravegheate. Unificarea supravegherii ar genera economii de costuri, atat administrative prin eliminarea duplicarii serviciilor logistice, cat si sub aspectul sistemelor informatice pentru obtinerea raportarilor de la entitatile supravegheate;

• separarea supravegherii in cadrul unor agentii specializate impiedica sau cel

putin face mai dificila diseminarea invatamintelor rezultate in urma unor crize in

interiorul unui subsistem financiar, limitand astfel posibilitatile de reactie in viitor

ale celorlalti supraveghetori;

• gradul din ce in ce mai mare de interdependenta intre sectoare face ca

focalizarea ingusta pe un anumit sector sa fie uneori ineficienta in prevenirea

riscurilor sistemice. De exemplu, este posibil ca o cadere masiva a burselor sa

aiba un impact major nu numai asupra pietei de capital, ci si asupra bancilor sau

societatilor de asigurari – si ca atare o supraveghere consolidata poate aparea ca

necesara;

• in ceea ce priveste supravegherea bancara, exista perceptia unui conflict de

interese intre scopul fundamental al oricarei banci centrale – asigurarea stabilitatii

preturilor – si rolul de supraveghere acordat acesteia sub aspectul calitatii de

imprumutator de ultima instanta. Astfel, se crede ca in eventualitatea unei crize de

sistem, banca centrala, pentru a evita o pierdere de credibilitate, ar putea fi prea

generoasa in acordarea de sprijin financiar bancilor cu probleme, ceea ce ar putea

duce la cresterea inflatiei;

• evitarea „arbitrajului de supraveghere”, respectiv a riscului ca anumite conglomerate financiare sa isi deplaseze unele produse financiare in zonele unde percep ca supravegherea este mai laxa – in scopul comiterii unor fraude sau al obtinerii unor avantaje competitive nejustificate;

• realizarea unei mai mari flexibilitati si acoperirea mai buna a „zonelor gri”. Acest lucru este important mai ales in cazul aparitiei unor produse financiare noi (fenomen din ce in ce mai frecvent in ultimii ani) pentru care legislatia este insuficient de clara in ce priveste autoritatea de reglementare si supraveghere. Existenta unei entitati unificate previne pasarea responsabilitatilor.

Argumentele in favoarea mentinerii supravegherii bancare in interiorul bancii centrale sunt si ele puternice:

• in cele mai multe tari dezvoltate, si cu deosebire in interiorul Uniunii Europene, banca centrala se bucura de un inalt grad de independenta. Acest lucru ii permite sa adopte deciziile dificile cerute de functiile de supraveghere bancara fara a fi supusa presiunilor de ordin politic, asa cum s-ar putea intampla in cazul unei alte institutii;

• credibilitatea bancii centrale, in general superioara celei ale altor institutii nationale, poate juca un rol decisiv in prevenirea sau dezamorsarea unor crize bancare inca din faza incipienta. In multe cazuri, declaratii facute de oficiali ai bancilor centrale sau anumite actiuni intreprinse de acestea au stopat accesele de panica ale publicului;

• prin viziunea sa de ansamblu asupra economiei, banca centrala este institutia care detine cele mai multe dintre informatiile necesare pentru identificarea din timp a principalilor factori de risc privind sistemul bancar;

• in toate economiile dezvoltate, banca centrala exercita supravegherea asupra sistemelor de plati de importanta sistemica – in unele cazuri, acestea sunt chiar localizate institutional in interiorul bancii centrale. Separarea supravegherii bancare de supravegherea sistemelor de plati este considerata de unii specialisti ca fiind riscanta;

• separarea rolului de imprumutator de ultima instanta (detinut, in majoritatea tarilor, de banca centrala) de rolul de supraveghetor bancar poate genera intarzieri in rezolvarea in faza incipienta a unor crize si implicit poate contribui la escaladarea acestora;

• in sfarsit, unii specialisti sustin ca nu exista nici o garantie ca problemele de comunicare care eventual exista intre agentiile de supraveghere separate nu s-ar putea manifesta si in interiorul unei agentii unificate.

Desi principala disputa pare a fi intre adeptii autoritatilor de supraveghere separate si cei ai agentiilor unificate de tip FSA, in practica situatiile sunt mult mai diversificate. Astfel, in unele tari, chiar daca supravegherea bancara se exercita separat de supravegherea celorlalte institutii financiare, aceasta nu se realizeaza in cadrul bancii centrale, ci al unei alte entitati. Alteori, exista chiar mai multe autoritati insarcinate cu realizarea supravegherii bancare.

Dezbaterea privind supravegherea unificata versus supravegherea specializata a fost inflamata incepand din aprilie 2002 de semnalele transmise de Banca Centrala

Europeana (BCE). Aceasta nu numai ca sustine mentinerea unui rol important al

bancilor centrale in realizarea supravegherii bancare, dar si-a manifestat si intentia de a-si asuma la randul sau anumite competente pe linia supravegherii.

Citeste si comenteaza pe blogul lui Dan Popa.