Skip to content
Danemarca, Foto: Henning Bagger / AFP / Profimedia
Economie

Cum s-a făcut comasarea localităților în Danemarca, țară dată ca exemplu de liderul UDMR

Dan Popa
Adaugă-ne ca sursă preferată în Google

Președintele UDMR, Kelemen Hunor, a avertizat miercuri că reforma administrativ-teritorială pe care PSD vrea să o treacă prin asumarea răspunderii Guvernului ar trebui să se bazeze pe un referendum și pe o analiză detaliată. Hunor a dat ca exemplu Danemarca. „Se poate orice, dacă e făcut cu cap. În Danemarca s-a făcut comasarea localităților, voluntar, și e o țară unde lucrurile se fac bine gândite și bine proiectate”

Cazul Danemarca

Comasarea s-a făcut printr-o reformă administrativă care a intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007. Danemarca a redus numărul municipalităților de la 271 la 98.

Guvernul a stabilit cadrul, dar a lăsat localitățile să-și aleagă partenerii de comasare. Au început analize în 2002, negocieri locale în 2004-2005, iar Parlamentul a votat cadrul final în 2005.

Cheia e că „voluntar” n-a însemnat „poți refuza la nesfârșit”, ci „poți negocia cu cine te unești”. Statul a pus obiectivele și termenul clar, înafara căruia nu puteai ieși.

Reforma a durat cam cinci ani, între 2002 și 2007, dar negocierile efective între primării au fost doar vreo șase luni, în 2004–2005.

Înainte au fost analize tehnice și o comisie de experți a pus o regulă clară: minim 20–30 de mii de locuitori pentru o comună, altfel trebuia să se unească sau să intre într-o cooperare obligatorie.

Au existat tensiuni legate de granițe și identitate locală, dar statul a intervenit rar, doar în câteva dispute. După acordul politic din 2005, a urmat aproape un an și jumătate de pregătire administrativă, alegeri locale noi, și abia în 2007 a intrat totul în vigoare. Concluzia mea: voluntariat cu termen limită. Statul a decis că reforma trebuie făcută, a pus criterii și le-a dat libertate locală doar în cadrul ăla

Analizele tehnice au fost, de fapt, fundamentul reformei daneze. Danemarca nu a început prin a întreba câte primării trebuie desființate, ci ce dimensiune trebuie să aibă o administrație locală pentru a putea furniza servicii publice de calitate, la costuri rezonabile.

În octombrie 2002, guvernul a înființat o comisie specială, numită Strukturkommissionen — Comisia pentru Structura Administrativă. Aceasta și-a prezentat raportul în ianuarie 2004, după aproximativ 15 luni de lucru.

Comisia a analizat atât organizarea teritorială, cât și distribuția responsabilităților între stat, autoritățile regionale și municipalități.

Totul a început cu o întrebare despre servicii, nu despre primari

La începutul anilor 2000, Danemarca avea 271 de municipalități și 14 comitate, structura fiind moștenită în mare parte din reforma administrativă din 1970.

Sistemul funcționase timp de trei decenii, dar societatea se schimbase. Serviciile medicale deveniseră mai complexe, îngrijirea persoanelor vârstnice presupunea costuri tot mai mari, iar administrațiile locale trebuiau să gestioneze responsabilități care necesitau personal specializat, tehnologie și capacitate financiară.

Problema nu era neapărat că o primărie mică ar fi fost administrată prost. Problema era că anumite servicii deveniseră prea complexe pentru a fi gestionate eficient de o administrație cu resurse limitate.

O municipalitate putea avea un primar competent și funcționari dedicați, dar să nu dispună de suficienți specialiști pentru gestionarea unor servicii sociale complexe sau pentru planificarea investițiilor.

În octombrie 2002, guvernul danez a înființat o Comisie pentru Structura Administrativă, însărcinată să examineze dacă organizarea teritorială și distribuția responsabilităților mai corespundeau nevoilor societății.

Comisia nu a primit pur și simplu misiunea de a calcula câte primării ar trebui închise. Trebuia să evalueze întregul sistem administrativ.

Ce au analizat experții timp de aproximativ 15 luni

Analiza a fost esențială pentru că a schimbat ordinea obișnuită a discuției politice. În loc să pornească de la o hartă pe care să traseze noi granițe, experții au examinat mai întâi funcțiile statului și ale administrațiilor locale.

Au urmărit câteva probleme fundamentale.

Prima era capacitatea administrativă. O municipalitate trebuia să aibă suficienți angajați specializați pentru a gestiona responsabilitățile primite. Nu era vorba doar despre numărul funcționarilor, ci și despre competențele acestora.

A doua era sustenabilitatea economică. Administrațiile mai mari puteau beneficia de economii de scară, deși acestea nu erau garantate. Unele servicii puteau fi furnizate mai eficient prin concentrarea resurselor, în timp ce altele riscau să devină mai îndepărtate de cetățeni.

A treia era distribuția responsabilităților. În sistemul existent, atribuțiile erau împărțite între stat, comitate și municipalități. Această împărțire putea produce suprapuneri și dificultăți de coordonare.

A patra era calitatea serviciilor publice. Reforma trebuia să permită municipalităților să preia responsabilități suplimentare și să ofere servicii mai coerente, nu doar să reducă numărul instituțiilor.

A cincea era democrația locală. Municipalitățile mai mari puteau avea administrații mai profesioniste, dar exista riscul ca distanța dintre alegători și reprezentanții lor să crească.

Aceasta era una dintre dilemele centrale: cum construiești instituții suficient de mari pentru a fi eficiente, fără să le transformi în structuri prea îndepărtate de comunități?

În ianuarie 2004, comisia și-a prezentat raportul. Concluzia generală era că structura administrativă avea nevoie de schimbări importante pentru a putea susține o distribuție mai clară a responsabilităților și servicii publice mai bune.

Experții au analizat alternative și compromisuri, nu au impus o singură hartă administrativă obligatorie. Decizia finală urma să aparțină politicienilor.

În fiecare joi dimineața jurnalistul Dan Popa trimite newsletterul Economix. Dacă ești pasionat de economie, finanțe personale sau comportamentale, poți să te abonezi aici la newsletterul EconoMix:

Șase luni în care primarii au trebuit să-și găsească parteneri

În aprilie 2004, guvernul a prezentat proiectul politic al reformei. Două luni mai târziu, în iunie, s-a ajuns la un acord asupra principiilor reorganizării.

Regula centrală era relativ simplă: noile municipalități trebuiau să aibă cel puțin 20.000 de locuitori, iar dimensiunea recomandată era de aproximativ 30.000.

Existau însă excepții. O municipalitate mai mică putea rămâne independentă dacă intra într-un parteneriat obligatoriu de furnizare a anumitor servicii cu alte municipalități, pentru o populație totală de cel puțin 30.000 de persoane. Insulele beneficiau de condiții speciale.

A urmat partea cea mai interesantă a reformei: în loc să stabilească de la Copenhaga toate noile granițe, guvernul le-a dat municipalităților aproximativ șase luni, până la 1 ianuarie 2005, pentru a negocia fuziunile.

Primarii și consiliile locale trebuiau să discute cu vecinii și să găsească formule viabile.

Dar negocierile nu priveau numai granițele. O fuziune însemna și decizii despre viitorul sediu administrativ, distribuția serviciilor, reprezentarea comunităților și organizarea noii municipalități.

Era o negociere despre putere locală, identitate și resurse.

Modelul a primit ulterior o denumire sugestivă în literatura de specialitate: controlled voluntary mergers, adică fuziuni voluntare controlate.

Voluntare pentru că localitățile își puteau alege partenerii. Controlate pentru că statul stabilise condițiile și termenul-limită.

Potrivit unei analize a Băncii Mondiale, reforma a inclus și criterii mai puțin rigide, precum legăturile economice și sociale dintre localități, deplasările zilnice ale locuitorilor și sentimentul apartenenței la aceeași comunitate.

Cu alte cuvinte, nu era suficient ca două localități să aibă împreună 30.000 de locuitori. Conta și dacă formau o comunitate funcțională.

Ce s-a întâmplat când primarii nu s-au înțeles

Procesul n-a fost lipsit de conflicte. Unele comunități nu doreau să fie absorbite de vecini mai mari. Altele aveau preferințe diferite în privința partenerilor de fuziune. Iar stabilirea centrului administrativ al noii municipalități putea deveni o problemă sensibilă.

Pentru o localitate mică, pierderea primăriei nu însemna doar dispariția unei instituții. Însemna pierderea unui simbol al autonomiei și, uneori, a unei părți din influența politică locală.

Danemarca a folosit mai multe mecanisme pentru depășirea disputelor: au existat negocieri politice, consultări locale și, în anumite situații, referendumuri. Medierea a reprezentat o altă soluție, uneori fiind implicați politicieni experimentați sau foști oficiali locali.

Rezultatul este remarcabil: potrivit unei prezentări a reformei publicate de guvernul norvegian, la sfârșitul perioadei inițiale de negocieri doar patru dintre cele 271 de municipalități nu găsiseră încă o soluție care să respecte criteriile.

Și pentru acestea au fost identificate ulterior formule de reorganizare.

Așadar, statul nu a fost nevoit să impună prin forță administrativă majoritatea fuziunilor. Dar amenințarea credibilă că decizia ar putea fi luată la nivel central a contat în negocieri.

Este probabil cea mai importantă lecție politică a reformei: consensul local poate apărea mai ușor atunci când alternativa la negociere nu este păstrarea situației existente.

Nu toată lumea a fost mulțumită. Iar reforma a provocat conflicte politice și la Copenhaga

Ar fi greșit să prezentăm reorganizarea daneză drept o poveste în care toți actorii au acceptat bucuroși dispariția vechilor administrații.

Reforma a produs tensiuni atât la nivel local, cât și în Parlament.

Unul dintre conflictele majore a privit chiar dispariția comitatelor, structuri care aveau atribuții importante, inclusiv în sănătate.

Partidele nu aveau aceeași viziune asupra reorganizării. Guvernul liberal-conservator și Partidul Popular Danez au susținut acordul structural din iunie 2004, în timp ce social-democrații și social-liberalii au avut obiecții importante față de unele componente.

Compromisurile ulterioare au permis totuși extinderea sprijinului politic pentru noua hartă administrativă.

La 3 martie 2005, guvernul și mai multe partide parlamentare au convenit asupra împărțirii teritoriale care urma să intre în vigoare în 2007.

Reforma nu a fost, prin urmare, rezultatul unei unanimități politice, ci al unei combinații de decizie guvernamentală, negocieri și compromisuri.

50 de proiecte legislative și peste 2.300 de răspunsuri la consultarea publică

O altă diferență față de felul în care sunt adesea discutate reformele administrative în România ține de pregătirea legislativă.

În toamna anului 2004, autoritățile daneze au pregătit un pachet de 50 de proiecte legislative necesare reorganizării.

Acestea au fost supuse consultării publice la 1 decembrie 2004. Procesul a generat aproximativ 2.300 de răspunsuri.

În februarie 2005, proiectele au fost transmise Parlamentului.

Dezbaterile au fost ample: ministerele au răspuns la 1.739 de întrebări formulate în cadrul examinării parlamentare a pachetului legislativ.

Legile principale au fost adoptate în iunie 2005.

Aceste cifre arată că reforma nu a însemnat doar o decizie politică privind reducerea numărului de primării. A presupus rescrierea unui segment important al legislației administrației publice.

Pentru că nu era suficient să unești trei localități și să pui o plăcuță nouă pe clădirea primăriei. Trebuia stabilit cine plătește serviciile, cine le administrează, ce instituții dispar și ce responsabilități sunt transferate.

Surse folosite:

Raport OECD, Banca Mondiala, Exploring Residential Mobility in the Aftermath of Municipal Mergers, Strukturkommissionen, Kommunalreformen i 2007, Regjeringen, alte surse