De ce rețeta de austeritate aplicată de Guvernul Bolojan nu are cum să funcționeze

În primăvara lui 2025, România se confrunta simultan cu trei crize: politică, fiscală și de credibilitate. Răspunsul autorităților, formulat în vara lui 2025, a constat în tăieri de cheltuieli și creșteri de taxe, ale căror efecte cumulate – politice, economice și sociale – le vedem acum. Ceea ce nu se vede la prima vedere este că acest răspuns reia, aproape intact, vechea teorie a austerității «expansive», contestată empiric, invalidată în crize repetate și totuși recurentă, scrie politologul Cristian Pîrvulescu într-un text publicat astăzi de Hotnews.

Consolidarea fiscală adoptată în 2025 se sprijină pe o teză bine cunoscută. Disciplina bugetară generează credibilitate, credibilitatea atrage investiții, iar investițiile produc creștere economică. Formula are farmec intuitiv, dar a fost invalidată empiric și contestată chiar din interiorul instituțiilor care au susținut-o. Mai mult, orice politică de austeritate presupune condiții instituționale pe care, în mod paradoxal, le subminează sistematic.

Analiza de față urmărește să explice de ce, în cazul României, consolidarea fiscală riscă să rămână în mare măsură declarativă. Nu din lipsă de voință politică, ci din cauza unui decalaj structural între ambiția strategică și capacitatea efectivă de guvernanță, ceea ce literatura de specialitate numește capability trap. Este vorba despre un stat care adoptă forme instituționale sofisticate, dar nu reușește să le transforme în rezultate operaționale.

1. Credibilitatea fiscală ca premisă a măsurilor fiscale

Logica consolidării fiscale din 2025 se structurează în jurul unei premise aparent intuitive. Dacă România își demonstrează disciplina fiscală, investitorii vor căpăta încredere, primele de risc vor scădea, iar economia va crește. Reducerea deficitului de la 9,3% din PIB în 2024 — cel mai ridicat nivel din Uniunea Europeană — la ținta de 6,2% în 2026 și, ulterior, sub 3% până în 2030 este prezentată drept condiție necesară pentru aderarea la zona euro și la OCDE. Reducerea efectivă înregistrată în 2025 — la aproximativ 8–8,5% din PIB — reprezintă o corecție graduală a cărei semnificație este în mare parte discursivă, mai degrabă un semnal de credibilitate fiscală decât o transformare structurală a finanțelor publice.

Invocarea modelului polonez este frecventă în acest context, dar înșelătoare. Polonia a înregistrat un deficit de aproximativ 7–7,5% din PIB în 2024, semnificativ peste pragurile considerate „disciplinate”. Performanța sa economică nu este rezultatul unei austerități stricte, ci al unei combinații între investiții publice susținute, flexibilitate macroeconomică și capacitate administrativă ridicată. Dacă în Polonia credibilitatea fiscală rezultă din funcționarea coerentă a instituțiilor, în România ea este în mare măsură performată discursiv, ca semnal adresat audiențelor externe, în absența condițiilor interne care i-ar da substanță.

Pachetul fiscal adoptat în vara lui 2025 ilustrează această logică. Cota standard de TVA a crescut de la 19% la 21%, cotele reduse de la 9% la 11% pentru bunuri esențiale, accizele au fost majorate, iar impozitul pe dividende a crescut de la 10% la 16%. În același timp, impozitul minim pe cifra de afaceri (IMCA) a fost redus de la 1% la 0,5% și programat pentru eliminare completă începând cu 2027.

Structura acestor măsuri nu este neutră. Sarcina fiscală este mutată de pe capital pe consum. Mediul de afaceri este degrevat în numele competitivității, în vreme ce ajustarea este transferată către consumatori. Eliminarea IMCA este prezentată ca semnal de încredere adresat investitorilor, dar efectul său depinde de capacitatea statului de a compensa pierderea de venituri printr-o colectare eficientă. În absența acestei capacități, măsura nu consolidează credibilitatea fiscală; o fragilizează.

Creșterea TVA și a accizelor generează venituri pe termen scurt, dar introduce presiuni suplimentare asupra consumului și accentuează caracterul regresiv al sistemului fiscal. Rezultatul este o ajustare dezechilibrată, care nu reflectă o transformare structurală a finanțelor publice, ci o redistribuire rapidă a costurilor consolidării. Pachetul fiscal funcționează mai degrabă ca o afirmare a disciplinei fiscale decât ca o consolidare efectivă, iar semnalul transmis riscă să rămână decuplat de realitatea economică.

2. Genealogia teoretică a austerității expansive. De la Treasury View la mirajul încrederii redobândite

Înainte de a analiza formula austerității expansive, merită să urmărim de unde vine. Ideea că statul nu trebuie să cheltuiască mai mult decât are nu este o descoperire a anilor 1990. Este o dogmă cu rădăcini de aproape o sută de ani, cu o rezistență la contradicție proporțională cu vechimea ei.

Genealogia acestei idei a fost trasată de Fontana și Sau (2023) pornind de la Treasury View, doctrina Trezoreriei britanice din anii 1920, potrivit căreia orice cheltuială publică finanțată prin împrumut reduce investiția privată. Argumentul a fost demolat în Teoria generală (1936), unde se demonstrează că într-o economie cu resurse neutilizate, cheltuielile publice nu substituie investiția privată, ci o stimulează. Însă, după cum arată Mark Blyth (2013), tentația austerității a supraviețuit intelectual datorită seducției sale intuitive. Dogma conform căreia nu poți plăti datorii cu alte datorii a fost suficient de simplă pentru a o menține vie chiar și după eșecurile repetate ale anilor 1930.

Doctrina a fost resuscitată prin Washington Consensus și transpusă în contextul european prin ceea ce Fitoussi și Saraceno (2013) au numit Berlin-Brussels Consensus, o combinație de disciplină fiscală strictă, moderare salarială și creștere bazată pe exporturi, cu Germania ca model implicit. Regulile fiscale europene — de la Pactul de Stabilitate la criteriile de la Maastricht — au cristalizat instituțional aceste prescripții.

Pachetul fiscal din 2025 nu este, în această lumină, o inovație de politică publică. Este reproducerea unui pattern ideologic centenar, un fel de Treasury View cu haine românești, aplicat în contextul periferiei europene, unde a eșuat deja în criza zonei euro post-2010. România nu este membră a zonei euro, dar nici nu operează într-un cadru complet autonom. Integrarea economică și constrângerile externe limitează utilizarea instrumentelor de ajustare, inclusiv a cursului de schimb. Diferența față de statele din uniunea monetară este mai degrabă de grad decât de natură.

Formularea canonică a austerității expansive aparține lui Alberto Alesina, mai ales în lucrările scrise împreună cu Silvia Ardagna (2009). Potrivit celor doi, consolidările fiscale bazate pe reducerea cheltuielilor pot evita recesiunea, ba chiar pot avea efecte expansive, prin trei mecanisme distincte. Mecanismul încrederii anticipative presupune că agenții economici rațional-anticipativi interpretează tăierile de cheltuieli ca pe un semnal de disciplină fiscală pe termen lung și cresc consumul și investițiile. Mecanismul primei de risc presupune că consolidarea fiscală reduce costul împrumuturilor suverane, transmițând efectul și spre costul capitalului privat. Mecanismul competitivității presupune că reducerea cheltuielilor publice și diminuarea salariilor reduc costurile unitare ale muncii, stimulând exporturile.

Mecanismele au funcționat în episoadele clasice invocate de Alesina doar în condiții specifice, care au prespus, după cum observă Fontana și Sau (2023), devalorizări monetare masive, existența unui pact social care făcea acceptabilă ajustarea salarială și o conjunctură economică internațională favorabilă. Replicarea lor în alte contexte — și mai ales în periferia europeană — a produs, sistematic, rezultate inverse.

3. Deconstructia empirică. Multiplicatorii, cauzalitatea inversă și eroarea de compoziție

Cea mai vizibilă critică a venit de la Paul Krugman, care a etichetat mecanismul drept confidence fairy, ideea că simpla credibilitate fiscală ar genera, cvasi-magic, creștere economică. Dar critica cea mai importantă a fost formulată de Olivier Blanchard și Daniel Leigh (2013), formulată din interiorul FMI, tocmai instituția care promovase austeritatea.

De fapt, Blanchard și Leigh au constatat că  tăierile de cheltuieli sunt mult mai dure decât se credea. Modelele economice utilizate până atunci presupuneau că dacă statul cheltuiește cu 1% din PIB mai puțin, economia scade cu cel mult 0,5%. Realitatea economică de după criza din 2008-2010 a arătat că scăderea era de 1,5% sau chiar mai mult. Austeritatea contracta economia mult mai puternic decât se anticipase, ceea ce însemna că deficitul, în loc să scadă, să persiste, mai ales pentru că și veniturile fiscale scădeau odată cu economia.

O problemă de fond identificată de Breuer (2019) privește direcția relației cauză-efect. Alesina presupunea că reducerile de cheltuieli produc creștere economică. Breuer arată că relația funcționează invers. Perioadele de creștere economică reduc automat raportul cheltuieli/PIB, creând aparența unei consolidări fiscale chiar și atunci când statul nu a redus nimic în mod deliberat. Nu austeritatea produce creștere, ci creșterea produce aparența de austeritate.

Datele empirice confirmă sistematic că efectele austerității sunt mai grave în perioade de criză. Batini, Callegari și Melina (2012) estimează că multiplicatorii cheltuielilor publice variază între 1,6 și 2,6 în recesiune, adică fiecare leu tăiat din cheltuieli publice poate reduce PIB-ul cu până la 2,6 lei. Multiplicatorii fiscalității sunt semnificativ mai mici, de regulă între 0,2 și 0,5. Cu alte cuvinte, reducerea cheltuielilor contractă economia mult mai puternic decât creșterea taxelor.

Aproape toate cazurile de succes invocate de Alesina se bazau pe condiții specifice și dificil de replicat. Canada și Danemarca au beneficiat de devalizări monetare semnificative, Irlanda de cerere externă robustă, Suedia de o politică monetară puternic expansivă. Aceste exemple nu demonstrează validitatea austerității, ci dependența ei de factori externi favorabili.

Cel mai revelator este că înșiși autorii tezei au recunoscut, în cele din urmă, limitele ei. Alesina, Favero și Giavazzi (2019) admit că austeritatea din perioada 2010–2014 a fost recesionară și mai costisitoare decât episoadele anterioare. Explicația invocată — dobânzi scăzute, consolidări simultane, condiții economice nefavorabile — descrie, de fapt, contextul tipic al oricărei crize.

Există și o limită de ordin logic. Fontana și Sau (2023) o formulează clar. Nu toate economiile pot urma simultan o strategie de reducere a cheltuielilor pentru a obține creștere. Dacă partenerii comerciali reduc simultan cererea, rezultatul agregat este contracția, nu expansiunea. Pentru România, care depinde semnificativ de exporturi către Uniunea Europeană, mecanismul operează indirect, ajustările din economiile partenere reduc cererea externă și amplifică efectele interne ale austerității.

4. Mirajul argentinian. Ce nu spune un argument-fetiș

În dezbaterile publice recente, Argentina lui Javier Milei a devenit un argument recurent în favoarea austerității radicale. Cifrele sunt, într-adevăr, spectaculoase la prima vedere. Inflația anuală a coborât de la aproape 300% (în aprilie 2024) la circa 32% la sfârșitul lui 2025, bugetul a trecut pe surplus primar, iar PIB-ul a crescut cu 7,6% în trimestrul al doilea al lui 2025. Entuziasmul cu care aceste cifre sunt prezentate în anumite cercuri spune poate mai mult despre nevoia de validare a unei doctrine decât despre rezultatele sale efective.

Creșterea de 7,6% nu este expansiune, ci revenire după contracție. Argentina a înregistrat doi ani consecutivi de scădere economică (−1,6% în 2023 și −1,7% în 2024). Recuperarea parțială a unei pierderi nu este echivalentă cu o traiectorie de creștere susținută.

„Miracolul” fiscal este, în plus, susținut din exterior. Argentina a beneficiat de un acord de schimb valutar de aproximativ 20 de miliarde de dolari și de un împrumut similar din partea FMI, menite să evite un colaps al peso-ului. Nu este austeritate expansivă, ci stabilizare susținută prin finanțare externă masivă. Carmen Reinhart a avertizat în 2025 că astfel de aranjamente tind să producă o apreciere temporară a monedei, urmată de ajustări ulterioare semnificative.

Creșterea este, de asemenea, profund inegală. Agricultura, energia și mineritul se extind, în timp ce industria prelucrătoare, construcțiile și comerțul stagnează sau se contractă. Investițiile străine directe au fost negative în 2025 (−1,52 miliarde dolari), iar veniturile fiscale au înregistrat mai multe luni consecutive de scădere în termeni reali.

Elementul decisiv pentru comparația cu România este altul. Argentina dispune de propria monedă și de o bancă centrală capabilă să ajusteze cursul de schimb. Devalorizarea inițială de peste 50% a peso-ului a funcționat ca mecanism compensator pentru efectele contractante ale austerității, stimulând exporturile. România nu dispune de acest instrument, funcționează într-un regim de curs administrat și într-un cadru de convergență care limitează utilizarea devalizării competitive, astfel încât efectele contractante ale consolidării fiscale nu pot fi compensate în același mod.

Argentina nu demonstrează că austeritatea funcționează. Demonstrează, cel mult, că o terapie de șoc poate produce un rebound statistic atunci când este susținută de finanțare externă masivă, flexibilitate monetară și resurse naturale strategice. Niciuna dintre aceste condiții nu este prezentă în cazul României.

5. Paradoxul instituțional. Ceea ce teoria nu vede

Teza austerității expansive presupune implicit existența unui mediu instituțional coerent și funcțional. Mecanismul său cauzal — reducerea cheltuielilor, creșterea credibilității, scăderea costurilor de finanțare, relansarea investițiilor — nu operează în mod automat. Depinde de capacitatea instituțiilor de a transforma semnalele de politică fiscală în comportamente economice previzibile. Această condiție este rareori explicitată, dar este esențială.

Pentru ca disciplina fiscală să genereze credibilitate, este necesar un ecosistem instituțional caracterizat prin stabilitate normativă, capacitate administrativă și predictibilitate juridică. Fără aceste elemente, semnalul fiscal nu este interpretat ca angajament credibil, ci ca risc suplimentar. Un investitor care știe că legislația fiscală s-a modificat de mai multe ori în câțiva ani, că ANAF funcționează cu deficit cronic de personal, că execuția contractelor în instanță durează ani întregi, nu citește un pachet de austeritate drept semnal de stabilitate, ci drept imprevizibilitate.

Aceasta permite formularea unui paradox instituțional. Austeritatea expansivă presupune exact acele instituții pe care, prin mecanismele sale, le subminează. Reducerea cheltuielilor publice într-un context de capacitate administrativă deja fragilă nu produce eficiență, ci erodează și mai mult capacitatea statului de a implementa politici coerente.

Conceptual, acest mecanism poate fi înțeles prin ceea ce Fritz Scharpf a numit capcana instituțională. Presiunea externă, fie din partea piețelor, fie a partenerilor internaționali, impune o ajustare fiscală rapidă, care necesită o capacitate administrativă pe care statul nu o deține. Efortul de ajustare contribuie astfel la slăbirea capacității existente, prinzând statul într-un cerc vicios din care ieșirea prin mai multă austeritate devine contraproductivă.

Un al doilea mecanism relevant este cel al izomorfismului mimetic (DiMaggio și Powell, 1983). În condiții de incertitudine, statele tind să adopte modele percepute ca de succes, fără a dispune de resursele instituționale necesare pentru a le implementa. România adoptă formele unor politici aplicate în economii cu capacitate administrativă ridicată, dar fără infrastructura instituțională care le face funcționale. Credibilitatea fiscală devine astfel nu un rezultat al funcționării instituțiilor, ci un obiect de performare politică.

6. Cazul românesc. Austeritate fără stat

În România, problema nu este absența formală a statului, ci capacitatea sa limitată de a colecta, de a implementa coerent și de a transforma disciplina fiscală în rezultate economice. Pachetul fiscal din 2025 ilustrează această tensiune. Logica internă urmează manualul austerității expansive, mutând sarcina fiscală de pe capital pe consum și transmițând investitorilor semnalul canonic că România se disciplinează și devine mai favorabilă capitalului.

Reacția Confederației Patronale Concordia — exact a actorilor economici cărora semnalul le era destinat — a fost una de respingere fermă. Patronatul a etichetat măsurile drept agresive, a invocat transferul costurilor consolidării asupra sectorului privat și lipsa consultării prealabile. Paradoxul este revelator pentru că tocmai beneficiarii declarați ai austerității expansive contestă măsurile, interpretând consolidarea nu ca semnal de credibilitate, ci ca sursă de imprevizibilitate.

În absența unui cadru instituțional stabil și previzibil, semnalul fiscal este absorbit de zgomotul instituțional. Atunci când regulile fiscale se modifică frecvent, implementarea administrativă este incoerentă, iar sistemul judiciar nu garantează executarea contractelor în termeni rezonabili, credibilitatea fiscală își pierde conținutul operațional și devine o noțiune abstractă.

Pachetul de ajustare fiscală reproduce, în același timp, o asimetrie structurală caracteristică austerității în economii cu capacitate instituțională limitată. Cheltuielile sociale sunt comprimate, dar și cele care susțin funcționarea aparatului administrativ — tocmai cele care fac posibilă implementarea politicilor — sunt reduse. Rezultatul nu este un stat mai eficient, ci unul mai slab, a cărui capacitate de colectare scade, al cărui deficit persistă, iar o nouă rundă de ajustare devine inevitabilă.

Pentru fiecare 1% de austeritate, producția scade cu aproximativ 1,4%, în timp ce soldul bugetar se îmbunătățește cu doar 0,5%. Austeritatea nu își atinge nici măcar obiectivul declarat, reducerea raportului datorie/PIB, deoarece afectează mai rapid creșterea economică decât nivelul datoriei. Streeck (2014) descria un mecanism similar la nivel european, în care consolidarea fiscală nu rezolvă criza, ci o transformă dintr-una fiscală într-una de legitimitate democratică. În cazul României, această transformare este accelerată de slăbiciunea instituțională.

7. Decalajul guvernanță-implementare

Modelul austerității expansive presupune implicit că decizia de consolidare se transmite automat în economie. În realitate, o decizie de politică publică nu produce efecte economice direct și automat. Între intenție și rezultat se interpune un întreg aparat administrativ, cu toate instituțiile, procedurile și capacitățile sale. Tocmai acest aparat este, în cazul României, cronic subdezvoltat.

Rata de absorbție a fondurilor europene rămâne volatilă, ANAF funcționează cu deficit cronic de personal calificat și infrastructură digitală insuficientă, iar coerența interministerială este afectată de logica fragmentată a guvernării, în care fiecare partid administrează propriile ministere în funcție de priorități distincte. România a adoptat arhitectura instituțională a unui stat european dezvoltat fără a construi capacitatea operațională necesară funcționării acesteia.

Rezultatul este un sistem în care decizia există, dar nu se traduce în efecte coerente. Legile sunt adoptate, dar normele de aplicare întârzie sau lipsesc. Obiectivele fiscale sunt anunțate, dar colectarea rămâne sub potențial. Strategiile sunt elaborate, dar implementarea este fragmentată. Decalajul dintre guvernanță și implementare nu este un accident, ci o caracteristică structurală.

8. Dincolo de credibilitatea fiscală

Generează credibilitatea fiscală creștere economică? În condițiile instituționale ale României actuale, răspunsul este mai degrabă negativ. Nu pentru că disciplina fiscală ar fi lipsită de valoare, ci pentru că aceasta nu poate fi tratată ca o variabilă independentă. Disciplina fiscală este un produs al funcționării instituționale, nu o cauză a ei. Apare în sistemele în care instituțiile au capacitatea de a transforma deciziile bugetare în comportamente economice stabile și previzibile. Acolo unde această capacitate lipsește, semnalul fiscal rămâne fără ecou în economie. În absența acestor condiții, consolidarea fiscală rămâne un gest declarativ, un ritual de legitimare adresat audiențelor externe, fără efect cauzal asupra investițiilor și creșterii.

Dovezile acumulate în ultimii cincisprezece ani converg spre aceeași concluzie. Austeritatea expansivă este un oximoron. Nu funcționează în perioade de criză, nu funcționează în contexte de constrângeri externe și nu funcționează în economii cu capacitate instituțională limitată. De la cauzalitatea inversă identificată de Breuer, la multiplicatorii subestimați evidențiați de Blanchard și Leigh, la reevaluarea critică realizată chiar de Alesina, Favero și Giavazzi, toate aceste rezultate indică aceeași limită structurală.

Ironia este că obiective precum aderarea la OCDE ar fi mai bine servite nu de o consolidare fiscală accelerată, ci de construirea capacităților instituționale pe care această apartenență le presupune, și anume colectare fiscală eficientă, coerență administrativă și predictibilitate juridică. Fără această construcție, România adoptă formele fără a dobândi substanța.

Problema nu constă în nivelul reducerilor bugetare, ci în capacitatea statului de a le aplica coerent. O consolidare fiscală susținută de instituții funcționale, cu ținte clare și capacitate administrativă reală, poate produce efectele scontate. Aceeași consolidare aplicată într-un context instituțional fragil nu produce eficiență, ci incertitudine. Austeritatea expansivă ignoră această distincție, presupunând că semnalul de disciplină fiscală se transformă automat în credibilitate, iar credibilitatea în investiții. Această transformare nu are loc însă în absența instituțiilor care să o facă posibilă. Tocmai instituțiile necesare sunt cele pe care consolidarea le slăbește prin reducerea capacității administrative. Astfel, în loc să rezolve problema fiscală, austeritatea reproduce condițiile care au generat-o.

*text apărut inițial pe Contributors.