Colectiv, turnătorii și încălcarea legii
Într-o țară în care presa lasă deseori de dorit, Colectiv prezintă rolul benefic pe care poate să-l joace aceasta într-o societate democratică, iar includerea în lista scurtă pentru premiile Oscar se datorează, într-o bună măsură, transmiterii unui mesaj puternic, optimist despre diferența pe care o pot aduce câțiva jurnaliști bine intenționați. Documentarul arată, totodată, rolul important pe care-l au anumiți „insideri” în descoperirea fraudelor și tragerea la răspundere a persoanelor care încalcă legea. Vizionând documentarul, nu poți, însă, să nu te întrebi care ar fi fost rezultatele dacă, de exemplu, „insiderii” de la Hexipharma ar fi dezvăluit mai repede, mult înainte de dezastrul de la Colectiv, problemele legate de dezinfectanți sau dacă angajații de la spitalul Malaxa ar fi informat autoritățile din timp cu privire la modul în care se efectuau achizițiile în spitale? Iar, din perspectiva politicilor publice, întrebarea următoare este cum dezvoltăm un cadru instituțional care să determine, să încurajeze „insiderii” să dezvăluie asemenea probleme într-un termen optim, astfel încât rezultatele dăunătoare ale unor astfel de practici să fie limitate?
Răspunsul este dat, la nivel european, de Directiva (UE) 1937/2019 privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii. Scopul directivei este acela de a asigura o protecție adecvată acestor „insideri” (avertizori sau whistleblowers, în sensul directivei) care sunt, cel mai adesea, reticenți în a raporta încălcări de teama unor represalii din partea angajatorilor. Astfel, statele membre sunt obligate să ia măsuri care să interzică orice formă de represalii, inclusiv amenințări și tentative de represalii. Totodată, se instituie obligația operatorilor privați cu cel puțin 50 de angajați de a institui canale interne de raportare a încălcărilor, iar statele membre au obligația de a institui canale externe, prin desemnarea unor autorități competente pentru primirea și procesarea raportărilor de către angajați. Directiva prevede, în detaliu, condițiile pe care trebuie să le îndeplinească atât canalele interne, cât și cele externe.
Adoptarea directivei reprezintă o măsură bună care va determina, cel mai probabil, o creștere a numărului de încălcări raportate, dar un element important lipsește din reglementarea europeană, anume recompensele financiare acordate acestor avertizori de integritate. Includerea unor astfel de prevederi în directivă ar fi fost dificilă, date fiind diferențele culturale și cele de regim juridic dintre statele membre. Cu toate acestea, directiva nu interzice expres acordarea unor astfel de recompense, iar în contextul transpunerii directivei în dreptul național ar fi oportună dezbaterea referitoare la introducerea unor asemenea recompense sau stimulente financiare în anumite domenii limitate, ținând cont de experiența altor state, precum SUA sau Canada.
SUA a dezvoltat o reglementare complexă în acest domeniu, fapt datorat reprezentanților școlii de law and economics. Pornind de la teoria actorului rațional, potrivit căruia un „insider” este stimulat să dezvăluie încălcări doar în cazul în care recompensa compensează costurile personale și profesionale ale raportării, dezbaterile s-au purtat asupra domeniilor în care astfel de recompense ar fi cel mai ușor de implementat și asupra modelului optim care să asigure un număr semnificativ de raportări valoroase, care să ducă la condamnări, dar care să limiteze în același timp numărul de raportări false sau nesusținute de probe, astfel încât eficiența sistemului să nu fie limitată prin supra-încărcarea autorităților care ar trebui să analizeze raportările.[1] În urma acestor dezbateri academice, SUA are astăzi, printre altele, un model funcțional al recompenselor financiare în două domenii cheie: fraudele fiscale și fraudele din domeniul piețelor de capital. Astfel, în urma modificărilor codului fiscal din 2006, s-a implementat un sistem prin care acordarea recompenselor de către IRS este obligatorie, nu discreționară, iar cuantumul recompensei este minimum 15% din suma efectiv colectată în urma raportării. De asemenea, pentru a evita supra-încărcarea sistemului cu raportarea unor încălcări minore, s-a stabilit un prag minim al sancțiunii/prejudiciului de 2 milioane de dolari.[2] În ceea ce privește fraudele din domeniul piețelor de capital, un program complex de remunerare a „whistleblowerilor” de către SEC a fost reglementat prin Dodd-Frank Act, adoptat după criza financiară din 2008 pentru a reglementa piețele financiare. Recompensele prevăzute de această lege sunt între 10-30% din valoarea prejudiciului/sancțiunilor aplicate, determinarea cuantumului realizându-se de SEC pe baza unor criterii clar stabilite. La fel ca în cazul programului IRS, recompensele sunt acordate doar în cazul în care sancțiunile aplicate depășesc un anumit plafon, 1 milion de dolari în acest caz.[3]
Implementarea acestor programe a dus la recuperarea unor prejudicii importante în ultimii ani chiar dacă este dificilă stabilirea unei relații cauzale directe între implementarea noilor măsuri și nivelul general de recuperare a prejudiciilor. De exemplu, în 2015, Bradley Birkenfeld, un fost bancher al UBS, a primit o recompensă în valoare de 104 milioane de dolari pentru oferirea de informații care au condus la recuperarea de către a IRS a 5 miliarde de dolari în taxe neplătite.[4] Mai mult, datele statistice arată că sumele colectate de IRS în urma informațiilor primite de la „insideri” au crescut de la aproximativ 100 de milioane de dolari/an în 2006 la peste 400-500 de milioane de dolari în 2015.[5] Totodată, deși greu de cuantificat, s-a arătat că acordarea unor astfel de recompense are un important efect disuasiv, dat fiind faptul că determină o creștere a gradului de neîncredere între eventualii parteneri infracționali.[6]
Adoptarea unor asemenea programe nu este scutită, bineînțeles, de critici. Printre cele mai frecvente se numără creșterea numărului de raportări îndoielnice care conduc la ineficiență administrativă, îndepărtarea „insiderilor” motivați de considerente de natură morală sau o creștere a numărului de instigări, cauzată de dorința instigatorului de a primi recompensa după producerea prejudiciului.[7] Niciuna dintre acestea nu reprezintă însă obiecții de neînlăturat. În ceea ce privește ineficiența administrativă, aceasta poate fi evitată prin stabilirea unui cuantum adecvat al recompensei, în funcție de domeniu, precum și prin impunerea unor sancțiuni clare pentru raportările care sunt vădit nejustificate sau false. Cu privire la reducerea raportărilor efectuate în baza unor considerente morale, este greu, pe de o parte, de cuantificat un asemenea efect, iar, pe de altă parte, se poate stabili un mecanism transparent, instituțional, prin care „insiderii” motivați de considerente de natură morală să aibă posibilitatea donării sumelor primite drept recompensă în asemenea cazuri.[8] Totodată, se poate discuta despre domeniile în care impactul unor asemenea considerente morale este mai mare, acordarea recompenselor urmând a fi limitată în aceste domenii. În final, riscul ca numărul de instigări să crească poate fi la fel de ușor eliminat, prin neacordarea recompenselor în asemenea cazuri.[9]
În plus față de cele de mai sus, în România orice asemenea măsuri ar părea sortite eșecului, dată fiind experiența dureroasă a „turnătorilor” din perioada comunistă. Există, fără îndoială, încă o reticență crescută cu privirea la denunțarea faptelor de natură penală, reticență izvorâtă și din etichetarea denunțătorului ca „turnător”. Cu toate acestea, există o diferență fundamentală între avertizorii de integritate și „turnătorii” din perioada comunistă. Dacă cei din urmă „turnau” cu privire la orice, inclusiv cu privire la aspecte obișnuite legate de viața privată a vecinilor, prietenilor, etc., sistemul fiind special conceput pentru a determina dezvăluirea unor asemenea informații, scopul sistemului de recompensare al avertizorilor de integritate este acela de a aduce la lumina zilei încălcări clare ale legislației din domeniile afectate de fraude, precum domeniul fiscal sau domeniul achizițiilor publice. Astfel, în timp ce efectul primului sistem este acela de a crea o stare permanentă de neîncredere și frică, efectul celui din urmă este acela de a crea un obstacol în plus în calea comiterii unor infracțiuni clar stabilite de lege, o stare de neîncredere pentru potențialii infractori, dar care nu afectează cu nimic viața obișnuită a oamenilor. Atingerea acestui scop și eliminarea riscului de abuzuri se poate asigura prin impunerea unor sancțiuni dure împotriva plângerilor vădit nejustificate și prin aplicarea corectă a standardului de probă, astfel încât să se înlăture condamnările bazate pe un simplu denunț.
Cele de mai sus nu prezintă o pledoarie pentru instituirea unor asemenea programe în România. Este, însă, important ca o dezbatere reală să existe în acest sens, dezbatere care, din păcate, nu a avut încă loc nici în mediul academic, nici în rândul experților în politici publice. Punctul de pornire al unei asemenea dezbateri trebuie să fie modelele existente, iar criticile ridicate împotriva acestui tip de programe trebuie analizate atent înainte de a elimina din fașă orice discuție despre oportunitatea acestor programe, lucru care pare să se fi întâmplat până acum.
INTERVIURILE HotNews.ro