O opinie concurentă a Siminei Tănăsescu care vorbește despre „larga manifestare a discreționarității” CCR stârnește nemulțumirea lui Valer Dorneanu

Opinia concurentă formulată de judecătorul constituțional Simina Tănăsescu la decizia privind numirea lui Florin Iordache în funcția de președinte al Consiliului Legislativ a atras o reacție mai puțin obișnuită din partea președintelui Curții Constituționale, Valer Dorneanu, care o acuză pe aceasta că, prin modul în care și-a redactat argumentele, și-a transformat „opinia autointitulată „concurentă” într-o veritabilă opinie separată”.

În 18 noiembrie, Curtea Constituțională a respins, în unanimitate, ca neîntemeiată, sesizarea de neconstituţionalitate formulată şi a constatat că Hotărârea Parlamentului României nr.29/2020 privind numirea lui Florin Iordache în funcția de președinte al Consiliului Legislativ este constituțională în raport cu criticile formulate.

Marți, a fost publicată și motivarea acestei decizii, cu o opinie concurentă semnată de prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu, care, după argumentație, concluzionează: considerăm că soluția care se impunea în prezenta speță era fie cea de respingerea sesizării ca inadmisibilă, fie – în ipoteza în care s-ar fi trecut peste filtrul de inadmisibilitate – cea de admitere pe fond a sesizării.

În motivarea opiniei sale, Simina Tănăsescu acuză faptul că legislația actuală „permite o largă manifestare a discreționarității Curții Constituționale, ceea ce se poate constata din analiza jurisprudenței sale în materie”, după ce „revizuirea Constituției a introdus o breșă în angrenajul instituțional și în logica constituțională atunci când a permis adăugarea prin lege a unor atribuții ale Curții Constituționale”.

Această concluzie a atras publicarea, în motivarea CCR și înainte de opinia Siminei Tănăsescu, a unei „precizări” din partea președintelui CCR, Valer Dorneanu, care pare profund nemulțumit de modul în care judecătoarea a ales să-și motiveze opinia.

„În cadrul ședinței de deliberări, doamna judecător s-a pronunțat pentru respingerea sesizării de neconstituționalitate ca inadmisibilă motivat de faptul că hotărârile Parlamentului cu caracter individual nu pot forma obiectul controlului de constituționalitate potrivit art.146 lit.l) din Constituție coroborat cu art.27 din Legea nr.47/1992.

Opinia „concurentă” redactată nu concordă cu susținerile prezentate în cadrul ședinței de deliberări de doamna judecător exclusiv pe soluţia de inadmisibilitate și, mai mult, cuprinde – în mod paradoxal – argumente în favoarea soluției contrare adoptate cu unanimitate de voturi, ceea ce transformă opinia autointitulată „concurentă” într-o veritabilă opinie separată”, arată Valer Dorneanu, în această precizare, care face parte din motivarea deciziei CCR.

Acesta afirmă că „în mod cert, autoarea opiniei concurente nu a votat în sensul admiterii sesizării de neconstituționalitate” și susține că, de principiu, „judecătorul constituțional în cuprinsul opiniei concurente prezintă și dezvoltă argumentele sale invocate în cursul ședinței de deliberări în sensul soluției votate, fără a-şi deforma/distorsiona votul exprimat și argumentele care au stat la baza acestuia”.

„Nuanțarea votului exprimat în ședința de deliberări a Curții Constituționale prin argumentele cuprinse într-o opinie concurentă este inadmisibilă, întrucât prin intermediul unei asemenea opinii judecătorului constituțional nu îi este permis nici să se răzgândească în privința soluției votate și nici să prezinte argumente total străine în raport cu cele susținute în şedinţa de deliberări, când a fost pronunţată decizia”, continuă Dorneanu.

„Or, opinia „concurentă” redactată neglijează tocmai aceste aspecte, consemnând soluţii şi argumente diferite faţă de cele prezentate la ședința de deliberări de doamna judecător, ceea ce este contrar art.59 alin.(3) din Legea nr.47/1992 şi art.426 alin.(2) din Codul de procedură civilă, coroborat cu art.14 din Legea nr.47/1992”, încheie el.

Iată mai jos opinia concurentă formulată de Simina Tănăsescu:

În dezacord cu soluția de respingere a sesizării ca neîntemeiată pronunțată de Curtea Constituțională în prezenta cauză considerăm că soluția care se impunea era fie cea de respingere a sesizării ca inadmisibilă, fie – în ipoteza în care s-ar fi trecut peste filtrul de inadmisibilitate – cea de admitere pe fond a sesizării pentru motivele ce vor fi arătate în continuare:

• •După modificările legislative din vara anului 2012 cadrul normativ ce permite Curții Constituționale să verifice constituționalitatea hotărârilor parlamentare a rămas incert, fapt care a permis Curții Constituționale să afirme că „este singura în măsură ca, pe cale jurisprudențială, să stabilească cadrul în care își exercită atribuția de control al constituționalității hotărârilor Parlamentului, așa cum de altfel a procedat până în prezent, urmând a examina obiectul sesizărilor cu care este învestită și a le soluționa în consecință prin raportare la valorile și principiile constituționale afectate”.
• •Cu privire la conținutul atribuției sale de verificare a constituționalității hotărârilor parlamentare, în particular în materia constituționalității hotărârilor cu caracter individual, Curtea Constituțională are o jurisprudența impredictibilă care oscilează între un control abstract și formal, ce poartă doar asupra actului emis de Parlament și un control concret, inclusiv asupra marjei discreționare de care dispune Parlamentul atunci când desemnează, validează sau revocă persoane în cadrul unor autorități publice.
• •Pe baza jurisprudenței variabile a Curții Constituționale, în prezenta cauză respingerea ca neîntemeiată a sesizării ar fi avut cea mai mică probabilitate, în vreme ce respingerea ca inadmisibilă ar fi fost posibilă, iar admiterea ar fi fost cea mai predictibilă soluție.

1.1. Cu titlu preliminar trebuie precizat că și în această cauză s-a pus problema naturii juridice a opiniei pe care trebuie să o redacteze judecătorul ce formulează opinie individuală, respectiv dacă aceasta este o opinie separată sau o opinie concurentă și în raport de ce criterii ar putea Plenul Curții să decidă dacă decizia pronunțată în cauză s-a luat cu unanimitate ori cu majoritate de voturi. Și în această cauză Plenul Curții Constituționale a insistat asupra faptului că, în cadrul contenciosului constituțional, nu sunt posibile decât două tipuri de soluții, respectiv admitere sau respingere a sesizării, iar între respingerea ca inadmisibilă și respingerea pe fond a unei sesizări nu există decât o diferență de nuanță și nu denatură a deciziei.

1.2. Fără a relua toate considerentele referitoare la rolul și importanța opiniei separate/concurente a judecătorului constituțional expuse în opinia separată de la decizia nr.609/2020, pe care le susținem în continuare în integralitate și care sunt perfect aplicabile și în cauza de față, prezentăm în continuare exemple din jurisprudența Curții Constituționale în care judecătorii rămași în minoritate și a căror independență a fost respectată pe deplin la acel moment de jurisdicția constituțională, cu toate că aparent și formal achiesau la soluția generică la care ajunsese majoritatea colegilor lor, nu au redactat opinie concurentă ci opinie separată, prezentând argumentele pentru care soluția susținută de ei era radical diferită de cea majoritară. Astfel, în decizia nr.34/1999 opinia majoritară a decis ca sesizarea să fie respinsă ca inadmisibilă în vreme ce judecătorii rămași în minoritate au redactat opinie separată explicând de ce ea ar fi trebuit să fie respinsă pe fond și nu pe motive de procedură. În decizia nr.53/2000 opinia majoritară a decis ca sesizarea să fie respinsă ca inadmisibilă în vreme ce mai mulți judecători rămași în minoritate au redactat fiecare câte o opinie separată explicând de ce sesizarea ar fi trebuit să fie respinsă pe fond. În decizia nr.55/2000 opinia majoritară a decis ca sesizarea să fie admisă în vreme ce judecătorii rămași în minoritate au redactat opinie separată explicând că motivele care puteau sta la baza unei astfel de soluții erau radical diferite de cele reținute în opinia majoritară.

1.3. Pentru claritatea poziției adoptate de judecătorul rămas în minoritate și pentru plasticitatea exprimării acestei poziții prezentăm în continuare și un extras din opinia concurentă la decizia Curții Constituționale nr.38/2001:„[…] prin opinia separată, autorii acesteia se pot pronunța pentru o soluție integral opusă aceleia luate de către majoritate (de exemplu, se pronunță pentru constatarea neconstituționalității în loc de constatarea constituționalității sau, după caz, invers) ori se pot pronunța pentru constatarea inadmisibilității sesizării în locul soluției de constatare „în fond” a neconstituționalității (sau, după caz, invers) ori se pot pronunța pentru o soluție intermediară (de exemplu, pentru constatarea neconstituționalității în măsura în care textul de lege supus controlului are un înțeles ce este considerat de către Curte ca fiind contrar Constituției, în locul soluției de constatare „fără rezervă” a neconstituționalității; sau, după caz, invers). Așa fiind, și considerentele exprimate de către autorul sau autorii opiniei separate sunt, în mod necesar, diferite față de cele pe care s-a întemeiat majoritatea membrilor completului de judecată.

11 Prin opinia concurentă, autorul sau autorii acesteia sunt de acord – în mod integral – cu soluția înfățișată în dispozitivul actului pronunțat de către Curte, dar apreciază că acea soluție trebuia să fie întemeiată pe alte considerente decât cele reținute prin voința majorității (sau, după caz, și pe alte considerente ori numai pe anumite considerente). În sistemul de drept român, în materie de jurisdicție constituțională, legitimitatea opiniei concurente este la fel de incontestabilă ca și aceea a opiniei separate. Ambele categorii de opinii constituie expresia independenței fiecăruia dintre membrii Curții Constituționale (conform art.143 din Constituție, „Judecătorii Curții Constituționale sunt independenți în exercitarea mandatului lor și inamovibili pe durata acestuia”), independență a cărei existență asigură independența Curții Constituționale (ca autoritate publică) în raport cu celelalte autorități și instituții publice și, prin aceasta, realizarea scopului fundamental al acestei Curți, acela de „garantare a supremației Constituției” [art.1 alin.(3) din Legea nr.47/1992, republicată]. De altfel, dispozițiile art.143 din Constituție sunt reproduse integral în cuprinsul alin.(1) al art.4 din această lege,adăugându-se, prin alin. (2), că „Judecătorii Curții Constituționale nu pot fi trași la răspundere pentru opiniile și voturile exprimate la adoptarea soluțiilor”. Având ca fundament principiul constituțional și legal al independenței judecătorilor Curții Constituționale, opinia separată și aceea concurentă au o legitimitate constituțională și, de aceea, acestea nu pot fi cenzurate de către majoritatea membrilor Curții nici cât privește oportunitatea exprimării lor și nici cât privește conținutul sau modul de redactare.” (s.n.) Considerând că cele expuse nu mai au nevoie de alte comentarii vom prezenta în continuare motivele pentru care credem că în prezenta speță soluția ar fi trebuit să fie cu totul diferită de cea la care a ajuns opinia majoritară, pe baza unor argumente cu totul diferite.

2.1. Verificarea constituționalității hotărârilor parlamentare a fost adăugată competenței materiale a Curții Constituționale prin modificarea legii sale organice din 2010 ca o consecință a revizuirii Constituției în 2003 și a fost primită cu multe rezerve de jurisdicția constituțională. Revizuirea legii fundamentale din 2003 nu a adăugat noi atribuții Curții Constituționale, ci a operat o delegare de competență în sensul că legiuitorul constituant derivat a permis legiuitorului organic să stabilească eventuale alte atribuții în sarcina jurisdicției constituționale. În decizia nr.148/2003 referitoare la constituționalitatea propunerii de revizuire a Constituției României Curtea arăta: „Propunerea legislativă de revizuire a prevăzut […] că printr-o lege organică Curtea Constituțională poate dobândi și alte atribuții, lucru interzis de actuala reglementare constituțională. Curtea constată că această propunere urmează să fie eliminată pentru a se păstra neutralitatea politică a acestei autorități publice și pentru a se da curs voinței puterii constituante originare”. Constituantul derivat nu a ținut seama de acest considerent al deciziei și enumerarea atribuțiilor Curții s-a transformat din exclusiv constituțională și exhaustivă în mixtă (constituțională și legală) și exemplificativă; oricând legiuitorul organic poate stabili Curții Constituționale și alte atribuții la cele menționate în legea fundamentală. O încercare de mai precisă circumstanțiere a acestei atribuții a fost realizată cu prilejul promovării propunerii legislative de revizuire a Constituției din 2011, când s-a avansat ideea restrângerii sale doar la „hotărârile cu caracter normativ ale Parlamentului”. Prin decizia nr.799/2011 Curtea Constituțională a exprimat aceleași rezerve, recomandând abrogarea în întregime a literei l) a art.146 din Constituție întrucât adăugarea de atribuții de rang legal la cele de rang constituțional permite multiplicarea lor „ori de câte ori interese ale forțelor politice impun modificarea sau completarea legii de organizare a Curții. Curtea apreciază că prin eliminarea dispoziției constituționale este garantată independența instanței constituționale și se păstrează voința puterii constituționale originare cu privire la atribuțiile Curții limitativ prevăzute numai în cuprinsul Constituției”.

2.2. Cu toate acestea, prin Legea nr.177/2010 s-a modificat – între altele – art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, la controlul constituționalității regulamentelor parlamentare adăugându-se și controlul constituționalității hotărârilor Plenului Camerei Deputaților, hotărârilor Plenului Senatului și hotărârilor Plenului celor două Camere reunite ale Parlamentului, fără nicio altă precizare. Sesizată cu o obiecție de neconstituționalitate referitoare la acest aspect în decizia nr.1106/2010 Curtea Constituțională a realizat un reviriment de jurisprudență nemarcat și, contrar celor susținute în deciziile anterior citate, a considerat că este neîntemeiată ideea că această nouă atribuție a sa vizează „alte atribuții” decât cele privind controlul de constituționalitate. Prin urmare, „dacă voința legiuitorului constituant ar fi fost aceea de a conferi Curții Constituționale atribuții de altă natură decât controlul de conformitate cu Legea fundamentală, această voință ar fi trebuit să se materializeze într-o normă expresă, care să precizeze natura acestor competențe. Or, din interpretarea sistematică a prevederilor Constituției, în ansamblul lor, precum și a dispozițiilor art.146, care cuprinde un singur alineat în care sunt enumerate atribuțiile Curții Constituționale, rezultă că legiuitorul constituant nu a reglementat atribuții cu natură juridică diferită, competența materială a instanței constituționale limitându-se exclusiv la controlul de constituționalitate.” Astfel, începând cu 4 octombrie 2010, în dreptul pozitiv român a apărut atribuția de rang legal a Curții Constituționale de a controla constituționalitatea hotărârilor parlamentare. De vreme ce a fost introdusă printr-o lege organică, ea poate fi modificată ori abrogată tot prin lege organică și poate face obiectul controlului de constituționalitate din partea Curții Constituționale. După cum vom vedea în continuare, Curtea Constituțională a considerat că odată câștigată o noua atribuție ea nu îi mai poate fi luată, limitând astfel competența de legiferare a Parlamentului.

2.3. Este important de precizat că această schimbare a competenței materiale a Curții a apărut pe fondul unei constante jurisprudențe anterioare a jurisdicției care, pe fond, contrazicea noua prevedere a Legii nr.47/1992 republicată. Astfel, în mod constant și înainte și după revizuirea Constituției și chiar și după modificarea în 2010 a legii sale organice, Curtea Constituțională a stabilit că nu intră în competența sa „eventualele încălcări” ale regulamentelor parlamentare și nici hotărârile parlamentare prin care sunt puse în aplicare regulamentele parlamentare deoarece un astfel de control de constituționalitate ar încălca autonomia parlamentară (decizia nr.44/1993, decizia nr.68/1993, decizia nr.68/1993, decizia nr.22/1995, decizia nr.98/1995, decizia nr.710/2009, decizia nr.786/2009,decizia nr.1466/2009, decizia nr.209/2012, decizia nr.260/2015, decizia nr.223/2016, decizia nr.156/2020). Prin simpla extindere a sferei actelor supuse controlului de constituționalitate realizată doar prin alăturarea hotărârilor parlamentare la regulamentele parlamentare, fără nicio altă precizare cu privire la tipul hotărârilor parlamentare care ar putea fi vizate de control ori cu privire la procedura ce ar trebui urmată în astfel de situații, legiuitorul organic a dat impresia că dorește să pună capăt acestei jurisprudențe constante a Curții. Curtea Constituțională nu numai că nu și-a modificat practica, dar a modificat conținutul noii sale atribuții pentru a o face compatibilă cu jurisprudența sa.

2.4. În plan strict normativ, în cursul anului 2012 a fost adoptată OUG nr.38/2012 prin care, aparent în conformitate cu deciziile nr.148/2003 și nr.799/2011, hotărârile parlamentare au fost eliminate din cuprinsul art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată. OUG nr.38/2012 nu a abrogat prevederi din Legea nr.177/2010, ci doar a modificat art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată. Ea a intrat în vigoare pe 4 iulie 2012 și a fost respinsă prin Legea nr.183/2013. Curtea Constituțională a ignorat explicit OUG nr.38/2012 în mai multe decizii, procedând la controlul constituționalității unor hotărâri parlamentare cu caracter individual și după 4 iulie 2012, chiar dacă a recunoscut în una dintre ele (decizia nr.783/2012) că era conștientă de faptul că OUG nr.38/2012 era în vigoare. Altfel spus, Curtea Constituțională a recunoscut că a acționat ultra vires. Tot în cursul anului 2012 a fost adoptată și o Lege pentru modificarea alin.(1) al art.27 din Legea nr.47/1992, prin care a fost preluat ca atare conținutul normativ al OUG nr.38/2012, și care a fost declarată neconstituțională de către Curte pe 9 iulie 2012 cu reluarea argumentelor din decizia nr.1106/2010 și precizarea că,deși „atribuția privind controlul constituționalității hotărârilor Parlamentului a fost acordată Curții Constituționale prin legea sa organică, aceasta a dobândit valență constituțională în temeiul dispozițiilor art.146 lit. l) din Constituție”. Astfel, în decizia nr.727/2012, fără să invoce un temei constituțional concret, Curtea a considerat că „soluția legislativă care exclude de la controlul de constituționalitate hotărârile Parlamentului care afectează valori și principii constituționale este neconstituțională”. Deși această decizie a invalidat proiectul de lege care intenționa să modifice Legea nr.47/1992 și nu OUG nr.38/2012, Curtea a explicat constant că „efectele juridice specifice” deciziilor sale o obligă la „menținerea stării de constituționalitate a cadrului normativ în vigoare”, adică o obligă la ignorarea OUG nr.38/2012. De altfel, în decizia nr.738/2012 care a vizat proiectul de lege de aprobare a OUG nr.38/2012 Curtea a invalidat întreg conținutul legii, analizând en passant și conținutul OUG nr.38/2012. Acest lucru nu a echivalat însă cu ieșirea din vigoare a OUG nr.38/2012, care nu s-a produs decât pe 23 iunie 2013, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.183/2013 care a cuprins un unic articol redactat după cum urmează: „Se respinge Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.38 din 4 iulie 2012 pentru modificarea Legii nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.445 din 4 iulie 2012”. Legea nr.183/2013 nu a făcut aplicarea prevederilor art.115 alin.(8) din Constituție, care precizează că „Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței.”

2.5. În absența oricărei precizări legale devine legitimă întrebarea de a ști ce formă a art.27alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată a rămas în vigoare după 23 iunie 2013 și, mai precis, dacă hotărârile parlamentare pot fi supuse controlului de constituționalitate sau nu. Art.64 alin.(3) din Legea nr.24/2000 republicată dispune: „Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament.” Deși nu a avut forma unei ordonanțe de urgență de abrogare și nici nu a inclus norme juridice de abrogare, intenția OUG nr.38/2012 a fost aceea de a elimina din competența materială a Curții Constituționale verificarea hotărârilor parlamentare. Respingerea prin lege a OUG nr.38/2012 ar putea echivala cu o revenire la starea dreptului pozitiv dinaintea sa, adică poate fi considerată o intenție de abrogare a modificărilor introduse de această OUG în cuprinsul art.27alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată. Numai că atât legiuitorul cât și judecătorul constituțional operează cu acte juridice formale și nu cu intenții. Transparența decizională și exigența previzibilității conduitelor umane, ambele inerente statului de drept, obligă toate autoritățile publice să fie clare și explicite în redactarea actelor lor și să nu opereze cu simulații sau să își ascundă intențiile reale în spatele unor acte juridice factice. De vreme ce OUG nr.38/2012 a reformulat art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată, după intrarea în vigoare a OUG nr.38/2012 dreptul pozitiv a fost modificat în sensul eliminării din competența Curții Constituționale a atribuției de verificare a hotărârilor parlamentare. Respingerea de către Parlament, fără alte precizări, a OUG nr.38/2012 nu poate face să dispară din dreptul pozitiv modificarea introdusă de acest act normativ cu atât mai mult cu cât Parlamentul nu a făcut nicio precizare cu privire la efectele juridice produse de OUG nr.38/2012. Prin urmare, în perioada 4 iulie 2012 – 23 iunie 2013, art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată nu a mai inclus hotărârile parlamentare printre actele ce puteau fi supuse controlului de constituționalitate. Cu toate acestea în respectiva perioadă Curtea Constituțională a emis numeroase decizii referitoare la hotărâri parlamentare. După 23 iunie 2013, în absența unor prevederi legale pertinente, doar o interpretare jurisprudențială teleologică poate justifica reluarea de către Curtea Constituțională a controlului asupra hotărârilor parlamentare. Cadrul normativ referitor la atribuția legală a Curții Constituționale rămâne până astăzi incert. Credem că este astfel dovedită încă o dată importanța calității legilor pentru siguranța juridică a tuturor subiectelor de drept și relevanța legisticii formale pentru controlul constituționalității legilor.

3.1. Nu doar cadrul normativ, ci și practica jurisdicției este lipsită de certitudine și predictibilitate. Din start Curtea Constituțională a circumstanțiat și limitat noua sa atribuție pentru a o face compatibilă cu jurisprudența sa anterioară conform căreia nu intră în competența sa hotărârile parlamentare de punere în aplicare a regulamentelor parlamentare, deși noua redactare a art.27 alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată nu face nicio distincție în această privință. Astfel, în decizia nr.53/2011, sesizată cu verificarea constituționalității unei hotărâri parlamentare prin care fuseseră validați magistrații aleși ca membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea a precizat că „pot fi supuse controlului de constituționalitate numai hotărârile carea fectează valori, reguli și principii constituționale sau,după caz, organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional”. În această decizie Curtea Constituțională a considerat că este vizată „o autoritate fundamentală a statului reglementată de Constituție”. Nelimitându-se la controlul abstract de constituționalitate al hotărârii parlamentare, ea a procedat la analiza pe fond a conținutului actului de validare a magistraților aleși, ajungând la concluzia încălcării art.1 alin.(5) din Constituție prin medierea unei dispoziții din legea organică a Consiliului Superior al Magistraturii. De altfel și în decizia nr.54/2011,sesizată cu verificarea constituționalității unei hotărâri parlamentare prin care fuseseră validați cei doi reprezentanți ai societății civile în Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea a intrat în analiza pe fond a hotărârii parlamentare și a constatat că una din cele două persoane validate de Senat nu îndeplinea cerințele legale pentru ocuparea respectivei demnități. Procedând astfel, Curtea Constituțională a acționat ca o instanță de apel, ce verifică în concret situația de fapt a persoanelor vizate de actul parlamentar și nu actul parlamentar ca atare, adică realizează un control jurisdicțional asupra competenței discreționare a Parlamentului și nu doar un control jurisdicțional asupra legalității actului emis de acesta.

3.2. Îndepărtându-se de la considerentele din decizia nr.1106/2010, în decizia nr.307/2012 Curtea Constituțională și-a extins competența și a precizat că, dacă în privința hotărârilor parlamentare care afectează valori, reguli și principii constituționale normele de referință pot fi exclusiv de rang constituțional, în ceea ce privește hotărârile care afectează organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional normele de referință pot fi și de rang „infraconstituțional”. Fiind vorba de Consiliul Național al Audiovizualului, despre care Curtea a afirmat că „nu este [o autoritate publică] de rang constituțional”, în decizia nr.307/2012 Curtea a decis să cenzureze hotărârea parlamentară de numire a membrilor CNA doar prin prisma „exigențelor procedurale și substanțiale stabilite expres prin textul Constituției”. Altfel spus, deși inițial a anunțat că va face doar un „control de constituționalitate”și limitat doar la „organizarea și funcționarea autorităților și instituțiilor de rang constituțional”, Curtea a cenzurat hotărâri parlamentare referitoare la instituții despre care afirmă că nu au rang constituțional și prin raportare la norme de referință „infraconstituționale”.

3.3. În continuare, în contradicție cu deciziile nr.53 și nr.54/2011 și în cadrul unui nou reviriment de jurisprudență neanunțat,învestită cu judecarea neconstituționalității unor hotărâri parlamentare referitoare la revocarea unor persoane din funcții de conducere a unor autorități publice Curtea a stabilit că astfel de acte juridice au caracter individual și, în virtutea acestei trăsături, nu pot face obiect al controlului Curții. Și a continuat: „Curtea Constituțională nu se poate transforma într-un arbitru al conflictelor politice din Parlament, nu poate cenzura opțiunile politice majoritare ale parlamentarilor […]și nici nu are rolul unei instanțe de apel pentru soluționarea unor diferende sau neînțelegeri între persoane ce au calitatea de parlamentari. Astfel de acte reprezintă manifestări politice care, chiar dacă îmbracă formal haina unor acte juridice, nu au caracter normativ”. Curtea Constituțională nu a uitat însă să declare că „urmează să își aprecieze propria competență de a se pronunța asupra constituționalității hotărârilor” Parlamentului și, în baza „rolului său activ ca instituție fundamentală a statului de drept și implicarea sa, în limitele Constituției, desigur, pentru asigurarea conformității întregului fond activ al legislației cu normele și principiile fundamentale”, ea consideră că „se poate pronunța asupra hotărârilor Parlamentului care afectează valori și principii constituționale”. (a se vedea deciziile nr.728, 729 și732/2012). Altfel spus, după ce inițial a verificat hotărâri parlamentare – acte individuale, Curtea a declarat că acestea nu intră în competența sa.

3.4. Într-un nou reviriment de jurisprudență la fel de discret ca toate celelalte, în decizia nr.738/2012 (care a vizat legea de aprobare a OUG nr.38/2012) Curtea a revenit asupra poziției exprimate în deciziile nr.728, nr.729 și nr.732/2012. Constatând că legiuitorul a încercat să elimine din competența Curții hotărârile parlamentare cu caracter individual și pe cele care vizează autonomia parlamentară, jurisdicția a afirmat că o astfel de clasificare nu există în Constituție ori în legea sa organică. În plus, cu de la sine putere Curtea a stabilit că sensul normei de trimitere cuprinsă în art.146 lit. l) din Constituție este acela „de a permite legiuitorului sporirea, extinderea atribuțiilor instanței” constituționale, iar interpretarea „în sensul că legiuitorul ar avea posibilitatea de a limita, a elimina sau a reduce atribuțiile conferite de legiuitorul ordinar echivalează cu golirea sa de conținut, respectiv cu deturnarea sa de la scopul perfecționării democrației constituționale urmărit de însuși legiuitorul constituant cu prilejul revizuirii, ceea ce este absolut inacceptabil”. Ca urmare, „nicio modificare a atribuțiilor Curții Constituționale în temeiul art.146 lit.l) din Legea fundamentală nu poate fi făcută dacă are ca efect suprimarea, în orice condiții și cu încălcarea unor norme fundamentale, a uneia dintre aceste atribuții”. În final, Curtea ajunge la interesanta concluzie conform căreia „este singura în măsură ca, pe cale jurisprudențială, să stabilească (sic! – n.n.) cadrul în care își exercită atribuția de control al constituționalității hotărârilor Parlamentului, așa cum de altfel a procedat până în prezent, urmând a examina obiectul sesizărilor cu care este învestită și a le soluționa în consecință prin raportare la valorile și principiile constituționale afectate”.

3.5. După toate aceste revirimente de jurisprudență, Curtea Constituțională a dispus într-adevăr în mod liber de atribuția sa de rang legal. În decizia nr.783/2012 Curtea Constituțională a negat pur și simplu faptul că ar fi respins ca inadmisibile (pe motiv că vizau acte individuale) sesizările care au condus-o la deciziile nr.728, 729 și 732/2012, a admis că „OUG nr.38/2012 era, în mod formal, încă în vigoare” deși Curtea a afirmat de fiecare dată că o ignoră, și – deși nu era obiectul acelui dosar – a reformulat sensul respectivelor decizii în sensul că hotărârile parlamentare vizate nu afectau, prin obiectul și efectul lor juridic, valori și principii constituționale. De altfel, în acea decizie (nr.783/2012) Curtea și-a extins încă o dată competența materială și a procedat la controlul unei hotărâri parlamentare de desemnare a unor membri în conducerea unui „serviciu public autonom” (Societatea Română de Televiziune) pe care l-a declarat a avea rang constituțional deși a admis că nu este menționat în Constituție și prin raportare la texte legale a căror încălcare a apreciat ea că ar putea conduce la încălcarea unor texte constituționale.

4. În sinteză și reluând clasificările stabilite chiar de Curtea Constituțională, practica sa a arătat că:

• – hotărârile parlamentare cu caracter normativ referitoare la regulamentele parlamentare sunt supuse controlului de constituționalitate(decizia nr.209/2012, decizia nr.730/2017, decizia nr.137/2018);
• -hotărârile parlamentare de punere în aplicare a regulamentelor, indiferent că au caracter normativ sau individual, sunt în continuare și consecvent exceptate de la controlul de constituționalitate, astfel desesizări fiind respinse ca inadmisibile (decizia nr.44/1993, decizia nr.68/1993, decizia nr.68/1993, decizia nr.22/1995, decizia nr.98/1995, decizia nr.710/2009, decizianr.786/2009, decizia nr.1466/2009, decizia nr.209/2012, decizia nr.260/2015, decizia nr.223/2016,decizia nr.156/2020);
• -hotărârile parlamentare cu caracter individual (de regulă, de numiri, validări sau revocări în/din cadrul unor autorități publice) pe care Parlamentul le adoptă în aplicarea altor acte normative decât propriile sale regulamente (de regulă, în aplicarea unor legi sau ordonanțe de urgență) sunt supuse controlului de constituționalitate prin raportare la norme de referință care variază în funcție de rangul autorității publice vizate.

În privința acestor din urmă hotărâri parlamentare, Curtea face distincție între (a)autorități publice de rang constituțional și (b)autorități publice care nu sunt de rang constituțional.(a) În privința hotărârilor individuale ale Parlamentului care vizează numiri în cadrul unor autorități publice pe care Curtea le consideră a fi de rang constituțional, jurisdicția constituțională a declarat că are în vedere exclusiv norme de referință de rang constituțional,deși practica sa demonstrează faptul că normele de referință utilizate includ uneori și prevederile legale referitoare la respectivele autorități publice, iar controlul poate viza și situații de fapt, Curtea acționând ca o instanță de apel.

Astfel, în decizia nr.54/2011 care a vizat desemnarea unui reprezentant al societății civile în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea Constituțională nu s-a limitat la controlul abstractal constituționalității hotărârii Senatului, ci a verificat inclusiv aspecte de fapt precum îndeplinirea „cerințelor legale pentru ocuparea respectivei demnități, a competențelor profesionale, a reputației morale și a interdicțiilor și incompatibilităților izvorâte fie din statutul personal, fie din alte prevederi legale”, ajungând la concluzia că în acel caz particular nu au fost respectate condiții de integritate stabilite de o lege și nu de Constituție. Prin prisma tipului de control exercitat Curtea a procedat asemănător și în cadrul deciziei nr.53/2011. În schimb, în decizia nr.475/2016 jurisdicția s-a menținut în marja unui control ce a vizat doar formal actul individual al Parlamentului și a verificat doar aspecte procedurale legate de depunerea candidaturilor la funcția de judecător la Curtea Constituțională și prevăzute de art.5 alin.(5) din Legea nr.47/1992 (și nu de Legea fundamentală). În fine, în decizia nr.395/2019 Curtea Constituțională a analizat doar aspecte procedurale legate de data adoptării hotărârii de numire de către Camera parlamentară şi data numirii în funcţia de judecător inclusiv prin raportare la regimul incompatibilităților (prevăzut de legea organică și nu de Constituție), dar a refuzat să abordeze condiţia subiectivă a „înaltei competenţe profesionale” considerând că dacă ar proceda altfel ar efectua un „control fundamentat pe aprecieri în egală măsură subiective” și ar impieta asupra „atribuţiilor constituţionale proprii ale celor două Camere ale Parlamentului, respectiv ale Preşedintelui României”. (b) În privința hotărârilor individuale ale Parlamentului care vizează numiri în cadrul unor autorități publice pe care Curtea nu le consideră a fi de rang constituțional, jurisdicția constituțională a declarat deschis că va depăși cadrele unui control strict de constituționalitate și va utiliza ca normă de referință atât norme constituționale cât și infraconstituționale. Chiar și așa, în această materie ea are o jurisprudență variabilă:

• i. Uneori, respinge ca inadmisibile sesizări referitoare la astfel de hotărâri individuale ale Parlamentului, inclusiv pentru că procedurile a căror respectare ar trebui verificată sunt doar de rang legal, deși anterior a declarat că poate utiliza astfel de norme de referință în cadrul acestui tip de control (decizia nr.1094/2012 referitoare la Consiliul Național al Audiovizualului, decizia nr.335/2013 referitoare la Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară). În astfel de situații Curtea Constituțională preferă să se păstreze în marja unui control abstract de constituționalitate.
• ii. Alteori, consideră admisibile sesizări referitoare la instituţii de rang infraconstituţional şi fundamentate pe nerespectarea unor legi sau ordonanţe de Guvern, dar le respinge ca neîntemeiate în urma unui control formal referitor la respectarea legalității în cadrul situației de fapt vizată de respectiva hotărâre parlamentară, anume dacă persoanele desemnate îndeplinesc criteriile legale pentru ocuparea funcțiilor (deciziile nr.628/2014 și 21/2019 referitoare la Consiliului Autorităţii de Supraveghere Financiară, decizia nr.65/2019 referitoare la Autoritatea Naţională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal, decizia nr.24/2020 referitoare la A.N.R.E.). În astfel de situații Curtea Constituțională nu se mai limitează la un control abstract de constituționalitate, ci realizează un control asupra marjei de apreciere de care dispune Parlamentul atunci când desemnează persoane în funcții publice, asemănător cu cel efectuat în decizia nr.54/2011 și refuzat în decizia nr.395/2019.
• iii. Rar, Curtea admite sesizări referitoare la instituţii de rang infraconstituţional şi fundamentate pe nerespectarea unor legi sau ordonanţe de Guvern deoarece nu hotărârile parlamentare sunt neconstituționale ori ilegale, ci persoanele ce ar trebui numite nu îndeplinesc exigențele legale ori administrative pentru ocuparea funcțiilor (deciziile nr.251/2014 și nr.389/2014 referitoare la același Consiliu al Autorităţii de Supraveghere Financiară). Și în astfel de situații Curtea Constituțională nu se limitează la controlul de constituționalitate al hotărârilor parlamentare individuale, ci realizează un control asupra marjei de apreciere de care dispune Parlamentul atunci când desemnează persoane în funcții publice, asemănător cu cel efectuat în decizia nr.54/2011 și refuzat în decizia nr.395/2019.

În concluzie, în pofida competenței sale de atribuire și a legitimității sale bazată exclusiv pe Constituție, singura care îi permite să cenzureze actele adoptate de autoritatea reprezentativă în stat, darși ca urmare a unui cadru normativ evolutiv și imprecis, Curtea Constituțională se află în situația de a își stabili ea înseși și în mod liber întinderea și conținutul atribuției de control asupra constituționalității hotărârilor Parlamentului, precum și normele de referință pe care le utilizează. Jurisprudența sa în această materie este impredictibilă, Curtea acționând uneori ca o instanță de apel ce controlează inclusiv competența discreționară a Parlamentului, iar alteori ca o jurisdicție constituțională ce manifestă self restraint.

5.1. În cauza de față Curte a a fost sesizată cu o hotărâre individuală a Parlamentului care a vizat o numire într-o funcție de conducere în cadrul unei autorități publice pe care Curtea o consideră a fi de rang constituțional (Consiliul Legislativ). Criticile formulate au invocat:

161) încălcarea art.1 alin.(5) din Constituție în privința procedurii de adoptare a respectivei hotărâri parlamentare, raportat la art.9 alin.(1) din legea nr.73/1993 privind înființarea, organizarea și funcționarea Consiliului Legislativ, 2) încălcarea art.1 alin.(5) din Constituție în privința interdicției de a face parte dintr-un partid politic, raportat la art.20 alin.(2) din Legea nr.73/1993 și 3) nerespectarea condiției referitoare la „buna reputație profesională și morală” prevăzută de art.18 alin.(1) din legea nr.73/1993.5.2.

În privința primei critici de neconstituționalitate, care a vizat tipul de majoritate parlamentară cu care pot fi adoptate astfel de hotărâri parlamentare, Curtea Constituțională are o jurisprudență recentă (decizia nr.392/2007, decizia nr.260/2015, decizia nr.475/2016) prin care a stabilit cu titlu de regulă că prevederile constituționale ale art.76 alin.(2) au prioritate de aplicare față de orice prevederi legale ori regulamentare contrare. Prin urmare, deși Legea nr.73/1993 nu a fost declarată neconstituțională în această privință, Curtea Constituțională nu poate face abstracție de jurisprudența constituțională care a impus majoritatea simplă pentru adoptarea hotărârilor parlamentare care nu se referă la regulamentele parlamentare. În această privință Curtea a realizat un control de constituționalitate asupra hotărârii parlamentare individuale de numire în funcția de conducere din cadrul Consiliului Legislativ.

În privința celei de-a doua critici de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a decis că interdicția de a face parte din partide politice trebuie îndeplinită la data depunerii jurământului și nu la data numirii în funcție, invocând în acest sens prevederile art.11 alin.(4) din Legea nr.73/1993. Procedând astfel Curtea Constituțională a acționat ca o instanță de apel și a trecut la controlul pe fond al situației de fapt care a determinat adoptarea hotărârii parlamentare individuale de numire în funcția de conducere din cadrul Consiliului Legislativ.

În privința celei de-a treia critici de neconstituționalitate, Curtea Constituțională a decis că jurisdicția constituțională poate verifica doar „condițiile obiective” și nu și „condițiile subiective” impuse de art.18 alin.(1) din legea nr.73/1993 deoarece marja de apreciere de care dispune o cameră a Parlamentului în cazul numirii unei persoane într-o funcție publică nu se limitează doar la verificarea condițiilor de legalitate, ci „vizează și aspecte de oportunitate, autoritățile competente având libertate absolută […] de a alege o anumită persoană[…]” (a se vedea și decizia nr.459/2014). Procedând astfel Curtea Constituțională a acționat ca o instanță de apel și a trecut la controlul pe fond al situației de fapt care a determinat adoptarea hotărârii parlamentare individuale de numire în funcția de conducere din cadrul Consiliului Legislativ.

5.3. Având în vedere jurisprudența fluctuantă a Curții Constituționale în materie de hotărâri parlamentare individuale referitoare la numiri în cadrul unor autorități publice de rang constituțional oricare din următoarele soluții erau la fel de posibile:

• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit prin deciziile nr.728, 729și 732/2012 sesizarea ar fi trebuit respinsă ca inadmisibilă, căci vizează un act parlamentar individual;
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit de decizia nr.54/2011, sesizarea ar fi trebuit admisă pentru nerespectarea exigenței referitoare la „buna reputație morală” (conform celor susținute de autorul doar a uneia dintre cele două sesizări);
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit de decizia nr.475/2016 sesizarea ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată, căci jurisprudența recentă a Curții Constituționale a stabilit că adoptarea hotărârilor parlamentare care nu se referă la regulamentele parlamentare se face cu majoritatea simplă a parlamentarilor;
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit de decizia nr.395/2019 sesizarea ar fi trebuit parțial respinsă ca inadmisibilă, în privința criteriului subiectiv al „bunei reputații morale”și parțial admisă, căci interdicția de a face parte dintr-un partid politic nu este o simplă incompatibilitate – pentru a avea același regim juridic cu cel al incompatibilităților judecătorilor constituționali și ar trebui să fie respectată doar de la momentul depuneri ijurământului-, ci se constituie într-o veritabilă interdicție, distinctă de incompatibilități și tocmai de aceea a fost menționată distinct de legiuitor ca o „condiție obiectivă”.

5.4. În ipoteza în care Curtea Constituțională ar fi dorit să se îndepărteze de la precedentele stabilite în materia hotărârilor individuale ale Parlamentului care vizează numiri în cadrul unor autorități publice de rang constituțional și să se inspire din cele referitoare la autorități publice care nu au rang constituțional aceeași varietate de soluții era disponibilă:

• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit prin deciziile nr.728, nr.729 și nr.732/2012 sesizarea ar fi trebuit respinsă ca inadmisibilă, căci vizează un act parlamentar individual;
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit prin deciziile nr.1094/2012 sau nr.335/2013 sesizarea ar fi trebuit respinsă ca neîntemeiată,c ăci procedura a cărei respectare trebuia verificată era de rang legal;
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit prin deciziile nr.628/2014 și nr.21/2019 ori prin deciziile nr.65/2019 sau nr.24/2020 sesizarea ar fi trebuit parțial respinsă ca neîntemeiată și parțial admisă pentru nerespectarea exigenței referitoare la „buna reputație morală” (conform celor susținute de autorul doar a uneia din cele două sesizări) și pentru că interdicția de a face parte dintr-un partid politic nu este o simplă incompatibilitate de vreme ce Legea nr.73/1993 a menționat-o distinct;
• -dacă ar fi fost avut în vedere precedentul stabilit prin deciziile nr.251/2014 și nr.389/2014 sesizarea ar fi trebuit admisă pentru nerespectarea exigenței referitoare la „buna reputație morală” (conform celor susținute de autorul doar a uneia din cele două sesizări)

5.5. După cum se poate observa, admițând că nu constituantul și nu legiuitorul stabilesc atribuțiile Curții Constituționale, ci jurisdicția însăși poate determina „cadrul în care își exercită atribuția de control al constituționalității hotărârilor Parlamentului” și încercând a identifica regula în această materie pe baza precedentelor jurisprudențiale stabilite de Curtea Constituțională, în prezenta cauză respingerea ca neîntemeiată a sesizării ar fi avut cea mai mică probabilitate, în vreme ce respingerea ca inadmisibilă ar fi fost posibilă, iar admiterea ar fi fost cea mai predictibilă soluție. Acestea sunt motivele pentru care considerăm că soluția care se impunea în prezenta speță era fie cea de respingerea sesizării ca inadmisibilă, fie – în ipoteza în care s-ar fi trecut peste filtrul de inadmisibilitate – cea de admitere pe fond a sesizării.

6. Revizuirea Constituției a introdus o breșă în angrenajul instituțional și în logica constituțională atunci când a permis adăugarea prin lege a unor atribuții ale Curții Constituționale. Legiuitorul organic a confundat controlul constituționalității regulamentelor parlamentare cu cel al hotărârilor parlamentare fără a face cuvenitele distincții conceptuale și precizări procedurale. Curtea Constituțională a profitat de laxitatea cadrului normativ și și-a configurat liber noua atribuție, lăsând în uitare prevederile art.27alin.(1) din Legea nr.47/1992 republicată și invocând direct prevederea constituțională din art.146 lit. l) care, în fapt, delegă o competență decizională Parlamentului și nu specifică o atribuție concretă a jurisdicției constituționale. Întreg acest context permite o largă manifestare a discreționarității Curții Constituționale, ceea ce se poate constata din analiza jurisprudenței sale în materie.

JUDECĂTOR,Prof.univ.dr. Elena-Simina Tănăsescu”