Plasa de siguranță a sistemului bancar în acțiune: exemplul american

Confruntate în ultimele zile cu prăbușirea a trei bănci regionale, autoritățile americane au reacționat rapid pentru stăvilirea consecințelor destabilizatoare ale acestei crize, activând mai multe elemente ale plasei de siguranță a sistemului bancar, un dispozitiv, care într-o formă sau alta, există în majoritatea absolută a țărilor lumii, inclusiv în România.

Măsurile luate, rațiunea pentru care autoritățile americane au recurs la acestea și controversele provocate de inițierea lor sunt prezentate mai jos.

Ce este plasa de siguranță a unui sistem bancar?

Sub cupola circului, acrobații efectuează salturi mortale având asigurarea că nu își pun viața în pericol, datorită prezenței unei plase de siguranță. În mod analog, sistemul bancar își desfășoară activitatea în condițiile existenței unei plase de siguranță, altfel spus un set de instituții, legi și procedee care întăresc abilitatea sa de a face față unor șocuri sistemice[i].

Plasa de siguranță (dispozitivul de siguranță) este văzută ca un element important al infrastructurii financiare, ce este necesar pentru asigurarea stabilității financiare a unei țări prin promovarea încrederii în sistemul bancar. Plasa prezintă însă un dezavantaj, acela că generează risc moral prin inhibarea stimulentelor de monitorizare și gestionare a riscurilor de către agenții de piață. De aceea, este necesar ca ea să acorde atenție nu numai garantării împotriva unor evenimente cu consecințe negative, ci și utilizării de mecanisme care să descurajeze comportamentele destabilizatoare.

În general, se consideră că o plasă de siguranță financiară (în continuare “plasă de siguranță”) se compune din următoarele elemente: scheme de garantare a depozitelor; asistență de lichiditate de urgență (împrumutătorul de ultimă instanță); politici de ieșire din sistemul bancar.

Cum s-a ajuns la prăbușirea SVB și Signature Bank?[ii]

Sillicon Valley Bank (SVB) a fost o instituție de credit regională cu sediul central în California, care din punct de vedere al totalului său de bilanț (209 de miliarde USD la 31 decembrie 2022), s-a plasat în poziția de a șaisprezecea cea mai mare bancă din SUA. Prăbușirea sa se explică, în principal, printr-o slabă gestiune a riscurilor, dar și prin deficiențe ale cadrului de reglementare și supraveghere.

Modelul de afaceri al băncii a avut numeroase slăbiciuni, fiind caracterizat printr-o concentrare puternică a surselor de lichiditate, nepotriviri însemnate de scadențe prin atragere pe scară largă de depozite pe termen scurt și plasamente excesive pe termen lung, precum și o puternică expunere la riscul de rată a dobânzii. În plus, banca a beneficiat de dereglementarea limitată introdusă prin Legea nr. 174/2018 (Economic Growth, Regulatory Relief and Consumer Protection Act), ce a făcut ca cerințele prudențiale mai stricte prevăzute de legislația anterioară (Dodd-Frank Act) pentru băncile de importanță sistemică federală să nu fie aplicabile SVB[iii], întrucât plafonul de eligibilitate pentru un astfel de regim (stabilit în funcție de totalul de active) a fost ridicat de la 50 la 250 de miliarde de dolari SUA.

Afacerile SVB s-au concentrat pe oferirea de servicii financiare firmelor de tehnologie, celor din domeniul capitalului de risc și angajaților acestora. Prin urmare, majoritatea depozitelor sale au provenit de la clienți aparținând unui singur sector economic (concentrare de risc) și, ceva neobișnuit, aproximativ 95% din depozite depășeau valoarea de 250.000 USD, care reprezintă suma maximă asigurată de către FDIC în caz de prăbușire a unei bănci. Sumele atrase au fost plasate în credite și într-un portofoliu de titluri pe termen lung extrem de mare.

În data de 8 martie a.c., societatea-mamă a SVB a anunțat intenția sa de a proceda la o majorare de capital pentru a acoperi o pierdere de aproximativ 1,8 miliarde USD rezultată în urma unor tranzacții. Anunțul respectiv a condus la declanșarea unei campanii de alertare desfășurată în media socială[iv], deponenții fiind sfătuiți să-și retragă depozitele.

Banca s-a confruntat cu ieșiri masive de depozite, în ziua de 9 martie fiind efectuate retrageri în valoare de 42 de miliarde USD. Pentru a răspunde presiunilor de lichiditate, SVB a fost obligată să vândă obligațiunile pe termen lung, făra a mai aștepta ca acestea să ajungă la scadență, înregistrând astfel noi pierderi datorită deprecierii valorii acestora în condițiile ratelor majorate de dobândă de pe piață.

Panica bancară a dus la un sold negativ la sfârșitul zilei de lucru de aproximativ 958 milioane USD, SVB nemaifiind în măsura să facă față unor retrageri suplimentare. În acest context, în data de 10 martie, autoritatea de supraveghere bancară a statului California a preluat controlul asupra SVB și a numit FDIC în calitate de administrator.

Signature Bank a fost o bancă comercială regională cu sediul social în orașul New York. La sfârșitul anului 2022, banca avea active totale în valoare de 110,4 miliarde USD și depozite de 82,6 miliarde USD. Banca a desfășurat o gamă diversificată de servicii bancare, în anii recenți orientându-se spre sectorul criptomonedelor. La sfârșitul anului 2021, aproape o treime din depozitele sale aparțineau firmelor implicate în afaceri cu criptomonede. Problemele înregistrate de SVB și Silvergate Bank, aceasta din urmă concurând cu banca new-yorkeză pentru titulatura de cea mai prietenoasă instituție de credit americană cu firmele crypto, au făcut ca Signature Bank să se confrunte, prin contaminare, cu retrageri masive de depozite. În acest context, autoritatea de supraveghere bancară a statului New York a decis preluarea controlului asupra băncii și numirea FDIC în calitate de administrator al acesteia.

Gestiunea crizei

În contextul turbulențelor înregistrate pe piața bancară americană, autoritățile au utilizat toate cele trei elemente ale plasei de siguranță, ce le-au stat la dispoziție.

Garantarea depozitelor

În prezent, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), entitate înfințată în SUA după criza din 1929-33 pentru a restabili încrederea în sistemul bancar american, îndeplinește trei funcții: (1) fond de garantare a depozitelor bancare; (2) autoritate de supraveghere pentru anumite instituții de credit; (3) autoritate de rezoluție bancară și administrator pentru băncile aflate în faliment.

Prima acțiune de gestiune a crizei în cazul SVB a fost numirea FDIC ca administrator. În această calitate, FDIC, ca persoană juridică, are obligația legală de a soluționa falimentul unei bănci într-o manieră care să presupună “cele mai mici costuri” (“least-cost resolution”) pentru fondul de asigurare a depozitelor, pe care îl gestionează. Pentru a respecta cerința respectivă, FDIC a anunțat că va alege din instrumentele care îi stau la dispoziție, metoda lichidării și a plății depozitelor asigurate.

În acest scop, FDIC a înființat o entitate bancară cu scop special (Deposit Insurance National Bank of Santa Clara), unde a transferat toate depozitele asigurate de la SVB. În acest fel, foștii clienți SVB urmau să aibă acces imediat (în 14 martie, peste perioada de week-end) la cota asigurată de 250.000 USD din depozitele lor. De reținut că pentru a calma tensiunile, FDIC a precizat că va plăti deponenților neasigurați un “dividend în avans în următoarea săptămână”, sursa acestor plăți urmând a fi reprezentată de fondurile ce urmau a fi obținute rapid din valorificarea activelor băncii în faliment. FDIC a mai precizat că, pe măsură ce va vinde și celelalte active ale SVB, deponenții neasigurați vor primi alte plăți de “dividende”.

Abordarea inițială a FDIC nu garanta acoperirea integrală a depozitelor neasigurate și prezenta numeroase incertitudini legate de nivelul și momentul plăților parțiale în contul acestora. Confruntate cu un început de contaminare bancară la nivelul băncilor regionale, ce s-a manifestat prin retrageri în creștere de depozite bancare din aceste entități, autoritățile au decis să schimbe strategia.

În seara zilei de 12 martie, FDIC, Consiliul Guvernatorilor FED (banca centrală americană) și Departamentul Trezoreriei SUA (echivalentul Ministerului de finanțe) au emis un comunicat comun privind noile măsuri avute în vedere pentru soluționarea situației create de prăbușirea celor două bănci: SVB și Signature Bank (aceasta din urmă închisă chiar în ziua comunicatului).

O primă măsură luată de cele trei autorități a fost invocarea excepției de risc sistemic pentru cele două bănci. Această excepție este un instrument prevăzut în legea FDICIA din 1991, ce a dus la întărirea puterilor FDIC, imediat după criza bancară națională din anii ’80 ai secolului trecut.

Ea permite ca testul “cel mai mic cost” să nu fie aplicat, în condiții de risc sistemic care ar putea avea consecințe negative majore asupra stabilității financiare și condițiilor economice. Pentru ca această excepție să poată fi invocată trebuie să existe recomandări scrise în acest sens din partea organelor de conducere ale FDIC și FED, luate cu aprobarea a două treimi din membrii acestora, către Secretarul Trezoreriei. Acesta din urmă, după consultarea cu Președintele SUA, aprobă în scris activarea instrumentului respectiv de către FDIC[v]. De asemenea, Congresul SUA trebuie notificat.

Urmare aplicării excepției de risc sistemic, cu respectarea condițiilor enunțate mai sus, toți deponenții (garantați și negarantați) din cele două bănci au obținut protecție asupra depozitelor lor, începând cu ziua imediat următoare comunicatului (13 martie). Orice pierderi posibile pentru fondul de asigurare a depozitelor administrat de FDIC pentru a sprijini deponenții negarantați vor fi recuperate, conform prevederilor legale în vigoare, printr-o contribuție specială ce va fi aplicată industriei bancare americane. Autoritățile au precizat însă că acționarii și anumite categorii de deținători de titluri de datorie negarantată (‘unsecured”) nu vor fi protejați. De asemenea, conducerea superioară a băncilor a fost schimbată.

Asigurarea de sprijin de lichiditate de urgență

O a doua măsură adoptată a privit asigurarea de lichidități în sistemul bancar, FED anunțând că va oferi fonduri suplimentare instituțiilor care primesc depozite (“depositary institutions”) pentru ca acestea să facă față necesităților deponenților lor. Pentru a transpune în fapt anunțul său, FED a creat un nou program de finanțare a băncilor (Bank Term Funding Program – BTFP) ce oferă împrumuturi cu o durată de până la un an tuturor categoriilor de instituții ce atrag depozite bancare, contra unor garantii eligibile, și cu dobânzi avantajoase.

Garanțiile acceptate cuprind titluri ale Trezoreriei SUA, titluri ale agențiilor guvernamentale și titluri garantate cu portofolii de credite ipotecare ale agențiilor guvernamentale. De remarcat că titlurile depuse garanție vor fi evaluate la valoarea lor nominală, instituțiile bancare nemaifiind obligate să vândă rapid aceste instrumente financiare în condiții de stress și astfel să accepte pierderi. Potrivit FED, acțiunea “va întări capacitatea sistemului bancar de a salvgarda depozitele și va asigura permanent alimentarea cu bani și credit a economiei”. Totodată, instituțiile bancare vor putea obține lichiditate prin accesarea facilității de creditare a băncii centrale (“discount-window”). FED a mai menționat că “este pregatită să răspundă oricărei presiuni de lichiditate care ar putea apare”.

Ieșirea din sistem/rezoluția bancară

În calitatea sa de autoritate de rezoluție, FDIC a înființat o bancă punte (în 12 martie) pentru a prelua operațiunile Signature Bank, imediat după închiderea băncii și numirea sa în calitate de administrator. O săptămână mai târziu, FDIC a anunțat că a încheiat o tranzacție de cumpărare de active și asumare de pasive (“P&A transaction”) în cazul băncii punte, prin care aproape toate depozitele și o anumită parte din portofoliul de credite ale acesteia au fost preluate de Flagstar Bank, New York.

Prin această tranzacție, deponenții Signature Bank, cu excepția deponenților legați de afacerile de natură digitale, vor deveni automat deponenți la banca cumpărătoare, aceste depozite rămânând în continuare garantate de FDIC. Depozitele legate de afaceri digitale, în sumă de 4 miliarde USD, vor putea fi obținute direct de la FDIC.

FDIC a înființat o bancă punte și în cazul SVB, în care au fost transferate toate depozitele și o mare parte a activelor fostei bănci. După primirea mai multor oferte și explorarea tuturor opțiunilor posibile pentru a obține un rezultat optim, FDIC a intrat, în 26 martie, într-o tranzacție de tip P&A prin care toate depozitele și o parte din activele băncii punte au fost transferate băncii private First-Citizens Bank &Trust Company, Raleigh, North Carolina.

Active în valoare de 90 de miliarde USD rămân la dispoziția FDIC pentru valorificare. Sucursalele fostei bănci punte, în număr de 17, au fost deschise în data de 27 martie a. c. sub denumirea băncii achizitoare. Deponenții băncii punte devin automat deponenți la această din urmă bancă, depozitele lor continuând a fi garantate de FDIC în limita legală.

Controverse legate de reacția autorităților americane

Măsurile luate de autorități pentru rezolvarea tensiunilor de pe piața bancara americană au dus la comentarii extrem de multe și foarte diverse[vi]. Cea mai mare parte a acestora se referă însă la invocarea excepției de risc sistemic, ce a permis protecția nelimitată a depozitelor din cele două bănci.

Pentru unii, măsura reprezintă sfârșitul disciplinei de piață în cazul băncilor și garantarea implicită a tuturor depozitelor bancare. Ea ar putea crea probleme în viitor, întrucât încurajează un comportament mai riscant al managerilor băncilor și reduce monitorizarea sănătății acestora din partea deponenților, investitorilor și a altor creditori. Alții, inclusiv autoritățile, răspund că activarea excepției este punctuală, referindu-se doar la problemele înregistrate de cele două bănci, și că aceasta a fost necesară pentru a preveni riscul de contaminare. Autoritățile nu exclud să intervină din nou, în cazul altor bănci mici, dacă va fi nevoie. Stabilirea nivelului aceptabil de risc privind instabilitatea financiara nu este un exercițiu ușor.

Prin urmare, este prea devreme pentru a ști dacă, prin măsurile luate, autoritățile din SUA au suprareacționat sau nu. Exemplul american arată însă că plasa de siguranță a sistemului bancar va sta întotdeauna la dispoziția autorităților dintr-o țară în acțiunea acestora de a reduce consecințele destabilizatoare ale unei crize (managementul crizei) și pentru a preveni apariția tensiunilor pe piața bancară (prevenirea crizei).

[i] Un astfel de șoc poate fi prăbușirea unei instituții financiare importante, ce ar afecta prin contaminare alți actori de piață, punând în pericol cea mai mare parte sau întregul sistem bancar/financiar, cu consecințe negative pentru economia reală.

[ii] Cea de a treia banca, Silvergate Bank, nu face obiectul analizei, pentru că instituția a intrat în lichidare voluntară și a anunțat că va efectua plata integrală a depozitelor sale.

[iii] SVB nu a fost supusă testelor de stres și nici regulilor de lichiditate prevăzute de Basel III.

[iv] Prabusirea SVB a fost denumită drept primul faliment bancar cauzat de Twitter.

[v] Exceptia prevăzută în legea din 1991 a fost utilizată, pentru prima oară, în 2008, la câteva zile după falimentul firmei Lehman Brothers, pentru a facilita vânzarea băncii Wachovia Corp către o altă bancă. Ea a mai fost aplicată în 2008 pentru anumite depozite aflate sub incidența Temporary Liquidity Guarantee Program și în ianuarie 2009 pentru Citigroup.

[vi] De exemplu, unele persoane consideră că nu se poate susține că SVB a beneficiat de dereglementarea introdusă prin prevederile legale din 2018, pentru că FED avea dreptul de a alege să introducă reglementările mai stricte și pentru băncile cu active de cel puțin 100 miliarde USD. Alte persoane consideră că preluarea de către autorități a Signature Bank reprezintă un mesaj către băncile americane de a sta departe de activitățile cu criptomonede.

N.red: Cristian Bichi este consilier al Guvernatorului BNR. Textul său a apărut inițial pe blogul băncii centrale.