Programul Anghel Saligny – o (re)formă fără fond

POLITICA PAȘILOR PREA MĂRUNȚI ȘI INSUFICIENȚI

Fără modificări structurale, cu îmbunătățiri de fațadă, Programul național de investiții „Anghel Saligny” se înscrie în logica eșecurilor politicilor publice post-revoluționare, o componentă a (re)formelor fără fond.

Deși reprezintă o formă ușor îmbunătățită față de PNDL, a alocării fondurilor guvernamentale de investiții pentru comunitățile locale, este departe de a fi un program modern, eficient, transparent și care să limiteze drastic politizarea și alocarea partizană a fondurilor.

Ordonanța de urgență nr. 95/2021 privind aprobarea Programului naţional de investiţii „Anghel Saligny”, adoptată de guvern, s-a dorit un exemplu că programul nu este PNDL 3.

Dar nu prea reușește.

Cu toate că aduce unele îmbunătățiri, inclusiv preluate din perioada dezbaterilor publice, în special referitoare la finanțarea proiectelor de infrastructură rutieră.

Acest tip de investiții sunt eligibile (în interiorul localităților) numai dacă sunt finalizate / în curs de implementare sistemele de alimentare cu apă și rețelele de canalizare sau pe acele amplasamente nu pot fi realizate aceste dotări tehnico-edilitare.

Așa cum am menționat, în urmă cu mai bine de un an (în data de 20.09.2020), în articolul „Miza Programului național de lucrări publice (PNLP)”, infrastructura rutieră și pietonală nu poate fi finanțată (prin programe guvernamentale, europene sau alte finanțări internaționale) acolo unde nu sunt realizate / modernizate dotările tehnico-edilitare, care cuprind rețele subterane (apă, canal, gaze, rețele electrice, etc.), inclusiv branșamente.

Totuși, lipsa unor precizări clare în cadrul Programului „Anghel Saligny”, referitoare la finanțarea infrastructurii rutiere acolo unde există rețele de alimentare cu apă și/sau canalizare dar nu există branșamente până la limita de proprietate, este una dintre omisiunile importante ale programului.

Și de aici pot apărea probleme, existând riscul ca, în scurt timp, să apară intervenții asupra infrastructurii rutiere proaspăt realizate.

Și pentru a nu părăsi logica (re)formelor fără fond, a jumătăților de măsură sau lucrurilor începute și neterminate, caracteristice politicilor publice din ultimii 30 de ani, elementele pozitive și încurajatoare ale noului PNDL se termină.

Practic, înainte de a începe.

PNDL-UL DIN DETALIILE PROGRAMULUI ANGHEL SALIGNY

Atunci când se dorește realizarea de politici publice, strategii sau programe netransparente, elementele de bază sunt camuflate în norme metodologice.

Ordonanța de urgență nr. 95/2021 privind aprobarea Programului naţional de investiţii „Anghel Saligny” omite elementele esențiale, care puteau face obiectul unei reale dezbateri publice, pasându-le către normele metodologice.

Astfel, articolul 6, articolul 11 și articolul 12 din ordonanță pasează elementele structurale – criteriile de prioritizare, elementele fundamentale de implementare a programului și constituirea structurii specializate care va gestiona și monitoriza programul, către normele metodologice de aplicare.

Norme, care se vor aproba prin ordin al ministrului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA).

Și care nu sunt supuse unei dezbateri publice reale.

În mod obișnuit, normele metodologice cuprind documentele administrative (modelul documentelor obligatorii), cererea de finanțare, anexele și detaliază modalitățile de depunere, evaluare, implementare și monitorizare a unui program, așa cum au fost definite în legislația primară.

În schimb, în cadrul Programului „Anghel Saligny”, esența programului, inclusiv criteriile de prioritizare se regăsesc, nu în legislația primară (OUG nr. 95/2021), așa cum era normal, ci în normele metodologice (aprobate prin ordinul ministrului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației nr. 1333/2021, completate cu standardele de cost, aprobate prin cu ordinul nr. 1321/2021 și ordinul comun MDLPA – Ministerul Energiei nr. 1330/2021).

DEFICIENȚELE ESENȚIALE ALE CRITERIILOR DE PRIORITIZARE DIN CADRUL PROGRAMULUI „ANGHEL SALIGNY”

Criteriile de prioritizare din normele metodologice nu oferă nicio garanție de imparțialitate și de alocare obiectivă, nepolitizată, nepartizană a fondurilor în cadrul programului.

LIPSA PUNCTAJELOR

• Criteriile de prioritizare nu au alocate punctaje pe fiecare criteriu, astfel încât este imposibilă o ierarhizare obiectivă a proiectelor și o verificare independentă a punctării corecte a fiecărui proiect.

• Se deschide astfel, larg, calea alocărilor partizane, netransparente de fonduri.

POLITIZAREA ȘI ALOCAREA DISCREȚIONARĂ A FONDURILOR

• Unul dintre elementele cheie ale selectării proiectelor în cadrul Programului „Anghel Saligny”, îl reprezintă „efectuarea analizei interne” în cadrul MDLPA, așa cum se menționează explicit în cadrul art. 7 din ordinul 1333/2021, privind aprobarea normelor metodologice de aplicare a Programului „Anghel Saligny”.

• Lipsesc, însă, orice informații și clarificări referitoare la criteriile pe baza cărora se va realiza analiza internă, având în vedere că analiza internă a MDLPA este un element distinct de aplicarea criteriilor de prioritizare, așa cum se menționează expres în articolul sus menționat al normelor metodologice.

• Practic, normele metodologice lasă în pixul ministrului și la latitudinea unor funcționari din subordinea acestuia, fără nicio constrângere și fără nici un set de reguli clare, parte a deciziei de selectare a proiectelor și alocare a celor 10 miliarde de euro, în cadrul Programului „Anghel Saligny”.

AMBIGUITATEA CRITERIILOR DE PRIORITIZARE

• Riscul alocărilor clientelare și politizării distribuirii fondurilor este evidențiat, pe lângă lipsa punctajelor și de modul de organizare a criteriilor de prioritizare.

• Se face o dublă prioritizare, mai întâi la nivel de județ, apoi la nivel de localitate.

• Însă, ambiguitatea este esența prioritizării pe ambele paliere (județean și la nivel de localitate), art. 2, alin. 1 și alin 2 din normele metodologice de aplicare a Programului „Anghel Saligny” (ordinul MDLPA nr. 1333/2021), precizând că pentru repartizarea echilibrată a fondurilor se va utiliza, cel puțin unul dintre criteriile de prioritizare (fără punctaje aprobate).

• Ori, această formulare ambiguă dă posibilitatea Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației să utilizeze de la caz la caz, unul sau mai multe criterii de prioritizare, neunitar, creând condiții pentru favorizarea sau defavorizarea anumitor unități administrativ-teritoriale.

• De exemplu, utilizarea doar a criteriului prevăzut la art. 2, alin. 2, lit f. din Ordinul MDLPA nr. 1333/2021, respectiv „contribuţia proiectului la atingerea obiectivelor generale ale programului prin analizarea gradului de dotare tehnico-edilitară şi de acces la căile de comunicaţie pentru asigurarea standardelor de calitate a vieţii, necesare populaţiei, şi faţă de rangul de ierarhizare a localităţilor„, pentru prioritizarea investițiilor în cadrul unui județ, induce un grad sporit de subiectivism și o dificultate în departajarea clară, imparțială a proiectelor depuse de unitățile administrativ-teritoriale.

CAPCANELE CAPACITĂȚII FINANCIARE

• Unul dintre criteriile prioritizare care pot fi utilizate pentru alocarea finanțărilor prin Programul „Anghel Saligny”, este cel referitor la „capacitatea financiară a unităţilor administrativ-teritoriale„, putând fi utilizat atât la alocarea pe județe (conform art. 2, alin. 1, lit. b din ordinul MDLPA nr. 1333/2021), cât și pe localități (conform art. 2, alin. 2, lit. b din ordinul menționat anterior).

• Capcana întinsă de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației este că nu a definit nicăieri în normele metodologice ce se înțelege prin capacitatea financiară, care sunt elementele de referință ale acestei capacități, dacă noțiunea integrează gradul de colectare a impozitelor și taxelor locale, dacă se referă la procentul din cheltuielile locale susținut din venituri proprii, dacă se referă la eficiența utilizării resurselor proprii sau la procentul din veniturile locale utilizat pentru investiții, etc.

• Capacitatea financiară a unităților administrativ-teritoriale, drept criteriu de prioritizare putea fi clarificată, în situația în care se introducea un criteriu de selecție sau departajare bazat pe contribuția proprie a unității administrativ-teritoriale în cadrul proiectului / proiectelor finanțate prin program, principiu utilizat pentru responsabilizarea beneficiarilor fondurilor nerambursabile, indiferent de sursa acestora (guvernamentală sau europeană / internațională).

LIPSA UNOR GARANȚII ȘI INSTRUMENTE DE CONTESTARE

• Între omisiunile normelor metodologice se regăsește și un element esențial al oricărui proces transparent și imparțial – asigurarea unor instrumente și garanții de contestare a rezultatului decis unilateral de o autoritate publică.

• Normele metodologice de aplicare a Programului „Anghel Saligny” nu cuprind referiri la dreptul solicitanților de a contesta rezultatele listei proiectelor selectate și nici o metodologie care să cuprindă elementele care pot sta la baza contestațiilor, entitatea care le va soluționa sau termenele și modalitatea de depunere, soluționare și publicare a rezultatelor contestațiilor.

STANDARDELE DE COST – O OPERAȚIE ESTETICĂ

După ce au fost făcute publice costuri supraevaluate în cadrul proiectelor finanțate din PNDL și după ce, în anul 2018, a fost abrogată HG nr. 363/2010, privind standardele de cost, MDLPA a luat decizia stabilirii unor standarde de cost, care să devină obligatorii în cadrul proiectelor finanțate prin Programul „Anghel Saligny”.

Însă, standardele de cost stabilite prin ordinul MDLPA nr. 1321/2021 reprezintă, în fapt, o operațiune de imagine, fiind realizate în grabă pentru a bifa un punct, mai mult decât pentru a rezolva o problemă.

Pentru infrastructura rutieră, finanțată prin program, costurile standard sunt fundamentate pe baza a două structuri tip (în cazul variantelor ocolitoare ale localităților) și pe câte o structură rutieră, în cazul drumurilor județene, pe de o parte și drumurilor comunale / drumurilor publice din localități, pe de altă parte.

Operațiunea de imagine a acestor standarde este evidențiată de mențiunile conform cărora pentru obiectivele de investiții cu caracteristici superioare se va putea depăși standardul de cost, pe baza unei justificări a beneficiarului.

Astfel, cei care doresc eludarea prevederilor standardelor de cost, în domeniul infrastructurii rutiere au la îndemână o serie de posibilități, între care:

• Utilizarea unor structuri rutiere ușor diferite față de cele prezentate în standardul de cost (calculat doar pe baza lățimii părții carosabile și a acostamentelor).

• Prezentarea eronată a modului de calcul a investiției asigurând o valoare mai mică pentru partea carosabilă, plus acostamente și crescând artificial costurile pentru restul lucrărilor (poduri, podețe, lucrări de artă, spații de sub pasaje, lucrări de protecție și consolidare, trotuare, piste de biciclete, spații pe parcare, etc), astfel încât costul lucrării să fie supraevaluat, dar partea carosabilă să se încadreze în standardul de cost.

• Utilizarea pe drumurile comunale și drumurile din localități a unor dimensiuni inferioare ale părții carosabile și acostamentelor (ținând cont de lățimea tramei stradale și de configurația localităților), o realitate a satului românesc fiind existența a numeroase drumuri cu o singură bandă sau cu o lățime mai mică a părții carosabile, cu încadrarea în valoarea din standardul de cost (definit pentru o structură rutieră superioară).

În cazul infrastructurii de apă și apă uzată, operațiunea de imagine a standardului de cost este și mai evidentă.

Acesta este stabilit ca valoare pe locuitor deservit, fără a ține cont de complexitatea acestor sisteme.

Sunt defavorizate localitățile răsfirate, cu populație mai puțin numeroasă și cele cu diferențe semnificative de nivel, acolo unde necesitatea unor sisteme de pompare fac dificilă respectarea standardului sau pot determina rabat de la calitate.

Cea mai bună dovadă că standardele de cost prevăzute pentru proiectele din Programul „Anghel Saligny” sunt doar un exercițiu de imagine, nu un efort de standardizare și limitare a cheltuielilor supra evaluate, o reprezintă faptul că pentru o componentă din program, respectiv sistemele de preluare a apelor pluviale nu se prevăd standarde de cost.

Deci, pentru unele investiții, costurile sunt „la liber”.

Fiecare cât vrea.

MARGINALIZAREA LOCALITĂȚILOR MICI

Începând cu exercițiul financiar 2007-2013, continuând cu cel din 2014 – 2020 și cu cel actual, din 2021, România a beneficiat de fonduri europene însemnate pentru investiții în rețelele de apă, apă uzată și epurare.

Finanțările au fost direcționate, așa cum era normal, cu precădere spre aglomerările cu peste 10.000 locuitori echivalenți (l.e), dar și spre cele cu peste 2.000 l.e., indiferent de amplasarea în mediul rural sau urban.

Singurele care au fost excluse de la finanțare erau localitățile sub 2.000 l.e.

Iar România nu a găsit niciodată timp și fonduri pentru ele.

Dacă logica finanțărilor europene mergea spre marile aglomerări, fondurile naționale (cum este acum și Programul „Anghel Saligny”) ar trebui să aibă o componentă dedicată și localităților mici.

Superficialitatea Programul național de investiții „Anghel Saligny”, în domeniul infrastructurii de apă uzată este evidențiată de modul de raportare la aglomerările umane.

În articolul 2, alin. 2, lit. g din ordinul MDLPA nr. 1333/2021, se menționează că sunt eligibile pentru investiții în sisteme de colectare a apelor uzate și epurare doar localitățile peste 2.000 locuitori și doar prin excepție (fără a preciza care sunt excepțiile) cele cu mai puțin de 2.000 de locuitori.

Se observă confuzia făcută de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației între numărul de locuitori și noțiunea de locuitori echivalenți, prevăzută de normativele tehnice privind apele uzate. Citeste continuarea si comenteaza pe contributors.ro