Raport Expert Forum: ​Sah mat la ANRE

Este inca greu de crezut, cel putin pentru un observator strain de la Washington sau Bruxelles, cum o institutie care a fost candva un model de buna practica in Europa ar putea merge intr-o directie atat de gresita. Este chiar mai dificil pentru noi, care am facut doua randuri de recomandari pentru buna guvernare si calitatea reglementarilor ANRE, sa intelegem modul in care legiuitorul a reusit sa aplice 99% dintre recomandarile noastre si totusi sa obtina aproape zero imbunatatiri, printr-o singura miscare dezastruoasa, se arata intr-un Raport al Expert Forum, prezentat joi dimineata in cadrul unei conferinte. (citeste din atasament Raportul integral)

De fapt, toti cei interesati de energie sperau acum ca lunga si trista poveste a ANRE, un regulator indelung neglijat care si-a pierdut independenta si personalul competent printr-o serie de decizii politice proaste, va avea in cele din urma un final fericit. Legea abia publicata in octombrie indeplinea conditiile esentiale pentru a transforma din nou ANRE intr-o autoritate de reglementare credibila, competenta si independenta. In cea de a treia evaluare a noastra privind ANRE eram in sfarsit fericiti sa dam note mai bune pe multi dintre indicatorii de buna guvernare.

Cu toate acestea, realitatile romanesti dure ne-au lovit din nou: Parlamentul a decis sa numeasca un nou comitet de reglementare intr-un proces care poate formal indeplinesc unele prevederi din lege, dar cu siguranta incalca atat litera, cat si spiritul directivelor europene ale Pachetului 3 – si, desi poate Parlamentul roman nu stie, Directivele sunt mai tari decat legislatia romana.

In lege, intr-adevar, exista imbunatatiri in modul de numire a membrilor comitetului de reglementare, inclusiv presedintele si vice-presedintii. Subordonarea ANRE Parlamentului, faptul ca ceilalti membri ai comitetului nu sunt subordonati direct presedintelui cum se intampla pana acum cand membrii erau si angajati ai autoritatii de reglementare, ideea ca selectarea celor mai competenti membri urma sa se faca in mod competitiv, autonomia bugetara, reinvigorarea consiliului consultativ si obligatia de raportare catre Parlament sunt prevederi legale bune. Si mai mult decat atat: chiar au functionat destul de bine pentru alte autoritati de reglementare, cum ar fi Banca Nationala BNR sii Consiliul Concurentei.

• Procesul de selectie ar fi trebuit sa fie transparent, cu adevarat competitiv si sa permita selectarea candidatilor celor mai competenti si cu cea mai buna reputatie, inclusiv in strainatate

Cu toate acestea, punerea in aplicare a legii si modul in care legea a fost interpretata cand s-a pus problema numirii noii conduceri si comitetului de reglementare s-au dovedit a fi mai importante decat ce scrie pe hartie in lege – cum se intampla de obicei. . De fapt, de aceasta data procesul de selectie ar fi trebuit sa fie exemplar, date fiind antecedentele ANRE cu scandalurile in mass-media in perioada 2007-2009, cand oameni in functii-cheie numiti pe criterii politice se aflau in conflict de interese sau detineau actiuni in sectorul pe care ANRE il reglementeaza.

Astfel, pentru a evita orice suspiciune cum ca viitorii membri ai comitetului de reglementare erau „dinainte stiuti”, adica „selectia” e praf in ochi pentru prosti, legea in sine ar fi trebuit sa fie fost mult mai precisa in unele chestiuni. Ar fi trebuit sa mentioneze:

– Un termen limita pana la care comisiile Parlamentului publica metodologia referitoare la numirea membrilor comitetului de reglementare, precum si

–Reguli minime dupa care sa se desfasoare procesul de selectie, cum ar fi faptul ca pozitiile vacante vor fi anuntate public si pentru un interval de timp rezonabil pentru a permite oricarui candidat potrivit sa-si depuna candidatura; criteriile de competenta sa fie mai clar definite pentru fiecare pozitie; faptul ca procesul de selectie ar trebui sa fie pe deplin transparent si comisiile parlamentare responsabile cu selectia vor publica metodologia, criteriile de departajare a candidatilor si, pentru fiecare candidat in parte, motivul pentru care a fost ales sau respins, la sfarsitul procesului.

De asemenea, candidatii pentru conducerea executiva a ANRE ar trebui sa prezinte, de asemenea, un plan de management, pentru a vedea, de exemplu, modul in care intentioneaza sa reconstruiasca fiecare candidat capacitatile pierdute ale ANRE dupa ce multi angajati calificati au plecat atunci cand salariile au scazut cu 70%

• Nerespectarea acestei reguli transforma ANRE intr-o institutie mai rea ca inainte ca legea sa fi fost aprobata

Selectia competitiva este esentiala pentru a face ca reglementatorul sa fie independent atat de politicieni cat si de sectorul reglementat. Nerespectarea acestei reguli transforma ANRE intr-o institutie mai rea ca inainte ca legea sa fi fost aprobata. Acum, comitetul de reglementare ar avea o capacitate limitata de a intelege si analiza critic propunerile venite din industria reglementata pentru a asigura ca interesele altor stakeholderi (de pilda, consumatori sau contribuabili) sunt respectate. In cazul in care membrii comitetului de reglementare nu sunt pe deplin competenti, ci numiti numai pe loialitati politice, aceasta este o reteta pentru zvonuri dezastruoase care ar distruge pur si simplu putina credibilitate cu care a mai ramas ANRE – si credibilitatea este foarte importanta pentru capacitatea ANRE de a-si impune reglementarile in sector.

Intr-adevar, multi ar suspecta sau chiar s-ar putea auzi acuzatii publice cum ca reglementarile vin in realitate „din alta parte” sau „din buzunarele adanci ale investitorilor straini carora le-am vandut ultimele noastre bijuterii ale coroanei”, reglementari care ar urma sa fie pur si simplu aprobate fara opozitie.

• Desigur, asta s-ar intampla in schimbul spagilor de la acesti „rechini”, care apoi sunt repartizate in continuare in mod echitabil intre partide proportional cu reprezentarea in comitetul de reglementare, pentru a finanta campania electorala, de exemplu. Chiar fara sa fie adevarate, astfel de acuzatii calomnioase s-ar lipi de reputatia reglementatorului o lunga perioada de timp – si capacitatea ANRE de a-si impune reglementarile in sector fara credibilitate devine misiune imposibila.

De fapt, pentru a evita aceasta capcana, nu exista nici un motiv sa nu aplicam aceleasi principii ca la marea operatiune de headhunting inceputa in acest an cu FMI si Ordonanta de Urgenta 109/2011 pentru selectia competitiva de manageri si consilii de administratie ale companiilor de stat.

• La urma urmei, in intreprinderile de stat problema a fost aceeasi – managerii si membrii consiliului au fost numiti pe loialitatile de partid in loc de criterii minime de competenta si fara concurenta. Si orice da semne ca incepe sa functioneze bine in intreprinderile de stat (chiar cu intarzieri) ar fi avut succes si la reglementatori ca ANRE. Lucrul esential este sa fie selectati headhunteri excelenti, cu reputatie solida, si care nu ar vrea sa se implice intr-un proces de selectie dinainte aranjat. Apoi, trebuie pregatiti termenii de referinta pentru membrii comitetului de reglementare (daca trebuie, se poate intreba cum fac alte autoritati de reglementare sau chiar noul infiintatul ACER).

Headhunterii ar plasa apoi anunturile, inclusiv in ziare internationale, cum ar fi The Economist si selecteaza o lista scurta de candidati, din care Parlamentul, ca organism catre care raporteaza acum ANRE, i-ar selecta pe baza unui interviu. Intregul proces trebuie sa fie foarte public, lucru foarte usor de altminteri: se publica criteriile de selectie si de departajare, oricine e interest sa vada inetrviul poate sa participe, iar apoi se publica rezultatele tuturor interviurilor, pentru candidatii acceptati si respinsi. Membrii executivi (presedinte, vicepresedinti) trebuie sa aiba, de asemenea, un plan de management; dar reglementatorii, in general, trebuie sa demonstreze mai intai ca au competente avansate si experienta in CV, dar si un numar de publicatii privind sectorul si reglementare.

• Independenta financiara a reglementatorului vs. irosirea iresponsabila a resurselor

Tot comitetul trebuie sa explice, in raportul anual al autoritatii de reglementare, cat de bine si-a facut treaba reglementatorul prin comparatie cu ceea ce trebuia sa faca in acel an. A crescut ANRE posibilitatea de alegere pentru consumatori? A sprijinit reducerea emisiilor de CO2? Sau a fost imbunatatita securitatea aprovizionarii printr-o reglementare care a eliminat una din piedicile in calea investitiilor in generatie? Astfel de obiective generale trebuie sa se regaseasca in reglementarile aprobate de ANRE si pentru care reglementatorul este responsabil pentru stakeholderi. Dar pentru a face acest lucru, membrii comitetului trebuie sa aiba cunostinte avansate pentru a putea face evaluari de impact sofisticate si trebuie sa vada imaginea de ansamblu.

Unul din subiectele fierbinti in ultimii 3 ani a fost independenta financiara a reglementatorului vs. irosirea iresponsabila a resurselor daca autoritatea de reglementare si oamenii de acolo nu pot fi responsabilizate in mod corespunzator pentru decizii.

Recastigarea independentei financiare poate duce la probleme suplimentare, in cazul in care nu este insotita de o responsabilizare pe masura. In trecut, nivelul bun de salarii in ANRE a facut ca politicienii sa fie tentati sa-si numeasca oameni in pozitii cheie in ANRE exclusiv pe baza de afiliere politica, lucru care a degenerat in scandaluri publice, si a fost urmata de o masura radicala de subordonare a ANRE Guvernului pentru a tine lucrurile cat de cat „sub control „.

Exact acesta e motivul pentru care independenta financiara trebuie sa fie insita de o forma de control inteligent, flexibil, al bugetului: ANRE trebuie sa publice nu doar bugetul si executie, ci si audituri independente; iar salariile oamenilor cheie, cum ar fi membrii comitetului de reglementare ar trebui aprobate de institutia careia ANRE ii raporteaza Parlamentul, care ar trebui sa verifice, de asemenea, modul in care ANRE stabileste taxele de licenta, in asa fel incat autoritatea de reglementare sa nu abuzeze de libertatea deplina in chestiunile financiare proprii. In cele din urma, adevarata independenta a autoritatii de reglementare va fi testata cand comitetului de reglementare va trebui sa analizeze critic propunerile de la altii: politicieni, industria reglementata, alti stakeholderi, dar si din partea grupurilor de interese la care membrii sunt vrand-nevrand expusi.

• Cum pot membrii comitetului de reglementare sa conteste o propunere, daca ei insisi nu sunt mai competenti in chestiunie decat oricine altcineva?

Un membru al comisiei trebuie sa inteleaga nu numai reglementarea propusa, ci si:

– Care sunt principalele riscuri privind propunerea cu pricina, tinand cont de interesele individuale ale sustinatorilor propunerii;

– Membrii comitetului de reglementare trebuie sa se gandeasca, de asemenea, care sunt alternativele pentru orice propunere.

De exemplu, nu e nimic gresit, ba chiar dimporiva, ca societatile de distributie propun modificari ale metodologiei de tarifare pentru urmatoarea perioada de reglementare, 2013-2017, sau ca un producator de energie electrica propune o modificare a regulilor pietei. Cu toate acestea, reglementatorii trebuie sa inteleaga ca initiatorii au interese proprii, in multe cazuri cat se poate de legitime, care ar putea intra in conflict cu interesele altor stakeholderi, la fel de legitime.

• De exemplu, distribuitorul isi doreste ca tariful sa creasca pe cat se poate mai mult, lucru contrar intereselor consumatorilor care tsi doresc preturi accesibile; precum si producatorul de energie electrica isi doreste si el sa se asigure ca sunt eliminati posibilii concurenti noi. Politicienii, la randul lor, fac presiuni si mai brutale: pot ameninta direct ca ii inlocuiesc pe reglementatori pentru ca acestia nu respecta agenda politica a majoritatii parlamentare, lucru care e firesc sa se se intample daca reglementatorii nu au fost selectati in urma unui proces atat de transparent si apreciat de catre public incat inlocuirea celor selectati in acest mod sa provoace indignarea publicului. Pe scurt, membrii comitetului de reglementare trebuie sa inteleaga care dintre elementele unei propuneri sunt prea favorabile sustinatorului, si sa fie capabili sa conteste fiecare parametru cu argumente, stiind foarte bine alternativele cele mai bune pentru reglementarea unei anumite chestiuni.

• Procesul prin care Parlamentul a decis sa numeasca membrii comitetului de reglementare al ANRE n-a corespuns nici unui model de buna practica.

Doua CV-uri ale unor candidati cu reputatie si competente tehnice au fost respinse fara justificare, nu a existat nici o discutie publica cu privire la candidaturi, procesul de selectie a fost complet non-transparent, unicul criteriu fiind de fapt sprijinul politic si nu s-a permis nicio candidatura in afara celor venite de la grupurile parlamentare. Acest lucru este, desigur, exact ceea ce se intampla in Romania cu alte institutii, cum ar fi televiziunea publica, Institutul Cultural Roman sau reglementatorul asigurarilor.

Totusi, in acest caz, Comisia Europeana este deosebit de sensibila. CE a fost prompt informat si ia in calcul sanctiuni pentru Romania din cauza ca procesul a fost o incalcare flagranta a principiilor convenite in prealabil, ca sa nu mai vorbim de faptul ca CE este pur si simplu la capatul nervilor dupa ce Romania si-a depasit cu un an si jumatate termenul de transpunere pana cand a reusit sa pregateasca un proiect legislativ cat de cat rezonabil. Raspunsul CE va fi de la scrisori oficiale in care Comisia isi exprima dezaprobarea fata de procesul de selectie, mergand pana la declansarea unei noi proceduri de infringement care ar putea fi lansata chiar in doua saptamani. Principala ingrijorare este faptul ca, in cazul in care comitetul de reglementare nu este alcatuit din persoane cu competente dincolo de orice dubiu, si prevaleaza loialitatea de partid sau de grup, reglementatorul nu va fi capabil sa functioneze ca un arbitru obiectiv, independent de toate interesele stakeholderilor. In aceasta privinta, urmatoarea intrebare logica e la ce ne mai trebuie o autoritate de reglementare daca nu suntem in stare s-o facem sa functioneze cum trebuie.

Din nou, cazul special al Romaniei ar putea fi o sursa de inspiratie pentru institutiile UE. Sigur – acum reglementatorul european in domeniul energiei nu poate sa preia functiile reglementatorilor nationale, din cauza ca statele membre s-au opus acestei posibilitati cand au avut loc negocierile privind al Treilea Pachet. Si poate ca e nevoie de modificarea tratatelor UE pentru a permite ACER sa devina un organism supranational ca BCE inainte sa poata fi desfiintati reglementatorii nationali, desi UE a constatat ca, in unele state membre, tocmai autoritatile de reglementare au fost piedica in calea dezvoltarii pietei interne a UE de energie. Dar cine stie? Poate e cazul sa admitem ca suntem complet incapabili sa infiintam o autoritate de reglementare functionala si s-o lasam sa functioneze decent, daca e sa ne uitam la experienta de pana acum. Daca exista putine sanse ca reglementatorul in domeniul energiei sa fie vreodata capabil sa arbitreze rezonabil intre interesele legitime ale stakeholderilor, daca comitetul de reglementare se pricepe prea putin la energie si va fi supus unor presiuni in crestere, poate ca e nevoie de supraveghere mai stransa a UE.

• Dar daca, pe termen mediu, se pot rezolva toate complicatiile birocratice si juridice de la nivel UE, n-ar fi bine ca UE pur si simplu sa decida desfiintarea ANRE si preluarea toturor atributiilor de reglementare in domeniul energiei la ACER?

Poate acest lucru ar trebui luat in calcul si in alte tari, daca intrarea in vigoare a Pachetului Trei tot nu rezolva problemele cu autoritatile nationale de reglementare pentru care Pachetul Trei fusese facut. Ca si atunci cand oficialii UE au declarat ca se gandesc sa infiinteze un procuror general al UE, o inventie noua tot ca raspuns la ce face Romania, putem sa fim din nou

deschizatori de drumuri, impingand ACER sa preia (in cativa ani si dupa ce se fac toate modificarile legislative la nivelul UE) unele roluri pe care nu si le-ar fi imaginat cand a fost infiintata, pentru a raspunde la toate surprizele pe care numai micile tari neastamparate ca Romania le poate face.