UPDATE Comisia de la Veneția recomandă Guvernului să reducă drastic folosirea de ordonanțe de urgență în Justiție / Secția specială riscă să fie un obstacol în lupta împotriva corupției

Comisia de la Veneția cere Guvernului României să reducă drastic folosirea de ordonanțe de urgență în Justiție și reiterează recomandarea de a „reconsidera serios nevoia creării Secției speciale (pentru investigarea magistraților), arhitectura instituțională și principiile de funcționare”, potrivit raportului Comisiei, obținut de HotNews.ro.

Citește aici Raportul integral (limba engleză)

„Cel mai alarmant este că Guvernul continuă să facă modificări legislative prin ordonanțe de urgență. Această practică slăbește posibilitatea de verificare a Guvernului, este contrară principiului separației puterilor în stat și perturbă stabilitatea legislativă”, arată Comisia de la Veneția.

În ceea ce privește Secția de anchetare a magistraților, Comisia de la Veneția spune că motivele pentru care a fost creată Secția specială rămân neclare, arătând că procurorii acestei structuri au fost numiți în cadrul unui sistem de tranziție care a eliminat de facto secția de procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) din procesul de luare a deciziilor. Comisia mai arată că nu se știe în ce măsură procurorii secției și procurorul șef sunt sub controlul ierarhic complet al Procurorului General. De asemenea, experții europeni afirmă că secția specială riscă să fie un obstacol în lupta împotriva corupției și a crimei organizate.

„Comisia de la Veneția notează cu regret că cele mai problematice elemente ale reformelor din 2018, identificate în opiniile din octombrie 2018, fie rămân neschimbate fie au fost agravate”, se arată în raport.

În același document, Comisia arată că modalitatea de numire și revocare a procurorilor de rang înalt a rămas, în esență, neschimbată, ministrul Justiției având un rol decisiv în această procedură, fără a putea fi contrabalansat de președintele României sau de Consiliul Superior al Magistraturii. „Noile prevederi oferă posibilitatea înlăturării în mod arbitrar a actualilor procurori de rang înalt”, mai arată Comisia de la Veneția, care îndeamnă autoritățile române să nu aplice aceste noi prevederi în cazul procurorilor de rang înalt aflați în funcție la momentul adoptării amendamentelor.

Concluzii

Comisia de la Veneția observă, cu regret, că cele mai problematice elemente ale reformei în justiție din 2018, identificate în opinia Comisiei din octombrie 2018, fie au rămas neschimbate, fie s-au agravat. Cele mai importante aspecte ale reformei în derulare sunt următoarele:

• Cel mai îngrijorător: Guvernul continuă să facă modificări legislative prin ordonanțe de urgență. Deși Constituția indică în mod clar că aceasta trebuie să fie o măsură excepțională, legiferarea prin OUG a devenit o rutină. Regulile fundamentale ale funcționării instituțiilor cheie ale statului sunt schimbate prea rapid și prea des, fără planificare și consultații, ceea ce ridică întrebări legitime cu privire temeinicia rezultatelor și cu privire motivele reale din spatele acestor schimbări. Textele juridice rezultate nu sunt clare. Această practică slăbește posibilitatea unor verificări externe asupra Guvernului, este contrară principiului separării puterilor în stat și perturbă certitudinea juridică.Comisia de la Veneția solicită autorităților române să reducă drastic folosirea OUG-urilor. În ce privește modificările ulterioare la cele trei legi din domeniul justiției, acestea ar trebui efectuate printr-o procedură legislativă normală.
• Motivele pentru crearea Secției speciale pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Secția), cu o jurisdicție destul de vag definită, rămân neclare. Procurorii-șefi ai acestei Secții au fost numiți în baza unor prevederi tranzitorii, care au eliminat de facto Secția pentru procurori din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii (CSM) din procesul de decizie, ceea ce nu se potrivește cu arhitectura instituțională a CSM. Este neclar în ce măsură procurorii acestei Secții și procurorul-șef al acesteia se află sub controlul ierarhic complet al Procurorului General. Având în vedere că Secția nu ar putea să se ocupe efectiv de toate cazurile aflate în competența sa, aceasta riscă să fie un obstacol pentru lupta împotriva corupției și crimei organizate.
• Procedura de numire și revocare a procurorilor-șefi rămâne în esenţă aceeași, cu ministrul de Justiție jucând un rol decisiv în acest proces, fără a fi contrabalansat de Președintele României sau de CSM. Se recomandă elaborarea unei proceduri de numire care ar oferi Secției pentru procurori a CSM un rol cheie și activ în procesul de numire a candidaților la orice poziție de la vârful Parchetelor.
• Este posibilă înlăturarea procurorilor aflați în prezent în funcție pe baza unor noi criterii de eligibilitate, alese arbitrar. Comisia de la Veneția îndeamnă autoritățile române să nu aplice noile criterii de eligibilitate pentru procurorii care se aflau deja în funcții când respectivele amendamente au fost făcute.

Despre practica ordonanțelor de urgență

Comisia notează constituirea unei comisii parlamentare speciale care a adoptat în regim de urgență amendamentele la legile justiției. Diverșii interlocutori ai raportorilor au descris procesul ca fiind excesiv de rapid și lipsit de transparență și, deși Guvernul neagă aceste acuzații, „în general este rar (dacă nu niciodată) justificată folosirea unei proceduri extraordinare și accelerate în Parlament pentru schimbări instituționale fundamentale”.

Iar îngrijorările Comisiei au fost întărite de adoptarea a 5 ordonanțe de urgență de către Guvern între septembrie 2018 și martie 2019. „Comisia de la Veneția consideră că această manieră de amendare a legilor Justiției este foarte problematică”, deoarece lipsa unor deliberări adecvate este o problemă intrinsecă a procedurilor accelerate, în lipsa unor consultări cu opoziția, experții și societatea civilă.

Actul de legiferare prin ordonanțe de urgență este „o problemă în sine”, se arată în raport, care subliniază că Înalta Curte de Casație și Justiție nu a fost consultată înainte de adoptarea OUG 7 iar CSM a avut mai puțin de două zile la dispoziție să examineze proiectul înainte de adoptare. În aceste condiții, cele două instituții au trimis obiecțiunile după ce guvernul a adoptat ordonanța și, la mai puțin de o lună, Guvernul a aprobat OUG 12, pentru a remedia câteva dintre problemele flagrante.

„Aceste exemple nu sunt exhaustive și demonstrează că recursul la proceduri accelerate – de către Parlament și cu atât mai mult de către Guvern – afectează inevitabil calitatea procesului legislativ”, avertizează raportul, care subliniază că este dificil chiar și pentru experți să înțeleagă actuala stare de fapt, cu atât mai puțin pentru oamenii obișnuiți.

„Schimbările frecvente de reguli legate de instituții și numirile sau concedierile în posturile de conducere, uneori prin legi, alteori prin OUG, dau impresia că scopul acestor amendamente nu este o reformă sistematică a sistemului, ci adaptarea regulilor pentru candidați sau situații specifice”, notează raportul.

Comisia de la Veneția critică și faptul că legiferarea prin intermediul OUG nu permite Curții Constituționale exercitarea controlului preliminar de constituționalitate, în condițiile în care OUG intră în vigoare imediat după publicare.

„(…) folosirea excesivă ale puterilor legislative de către Guvern sub pretextul unor “urgențe” este fără îndoială în contradicție cu principiile democratice și cu separația puterilor, proclamate de Articolele 1 (3) și (4) din Constituția României”, arată Raportul, care reamintește că în 2014 a reliefat că emiterea a peste 100 de OUG în fiecare an implică riscuri pentru democrație și domnia legii în România.

Iar în 2018 Guvernul a emis 114 OUG în diferite domenii, lucru care demonstrează că noțiunea de „urgență” „este interpretată foarte generos”.

„În concluzie, folosirea curentă a ordonanțelor de urgență este contestabilă la mai multe nivele. Afectează calitatea legislației, perturbă securitatea juridică, slăbește controlul extern asupra guvernului și ignoră principiul separației puterilor. Comisia de la Veneția cere Guvernului român să reducă drastic folosirea de OUG în toate domeniile juridice. Articolul 115 din Constituție pare să fie interpretat în România într-o manieră prea extinsă astfel încât revizuirea sa ar putea fi avută în vedere pentru a defini mai exact situațiile în care Guvernul poate legifera prin emiterea de ordonanțe”.

În ceea ce privește viitorul reformelor judiciare, Comisia îndeamnă autoritățile române să adopte viitoare amendamente prin proceduri parlamentare normale, care să garanteze deliberările adecvate.

Numirea și revocarea procurorilor șefi

Comisia de la Veneția arată că, deși Constituția prevede, la articolul 134, că CSM „propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii”, reformele din 2018 lasă în mâinile ministrului Justiției numirea procurorilor șefi, în timp ce președintele și CSM nu mai joacă un rol semnificativ. „CSM are mai degrabă un rol pasiv”, formulând un aviz consultativ iar președintele poate refuza candidatul propus de ministru o singură dată, având însă obligația de a numi al doilea candidat chiar și în cazul unui aviz negativ din partea CSM. Rolul președintelui în procesul de revocare a procurorilor șefi a fost redus la verificarea legalității acestor decizii.

Comisia notează că, deși decizia de difuzare online a interviurilor ministrului Justiției pentru aceste funcții adaugă transparență procesului, nu înlătură caracterul intrinsec politic în procesul de nominalizare.

În condițiile în care articolul 54 (1) din legea 303 s-a schimbat constant, elementul său central a rămas intact: ministrul Justiției alege candidatul, iar rolul președintelui Republicii și cel al CSM sunt reduse la unul solemn (pentru președinte) sau la un aviz consultatul (pentru CSM, secția pentru procurori). În România, puterea ministrului Justiției nu este efectiv controlată nici de președinte, nici de CSM, arată Comisia de la Veneția, care subliniază că toate aceste argumente justifică calificarea reformelor drept un recul, majorând riscul de politizare a nominalizărilor.

În plus, „influența ministrului Justiției asupra ministerului Public a fost exacerbată într-o perioadă foarte scurtă de timp”, avertizează Comisia de la Veneția.

Comisia consideră că ar trebui revizuite noile reguli privind nominalizările, în ideea de a oferi rolul cheie Secției de Procurori din CSM, dar și prelungite semnificativ mandatele procurorilor șefi.

Comisia critică și introducerea unui prag de vechime de 15, prin OUG 12, în criteriile pentru alegerea procurorilor șefi. Acest lucru pune în pericol securitatea pozițiilor procurorilor în funcție iar faptul că pragul de vechime a fost majorat practic de la aproape zero la 15 ani arată că Guvernul nu a efectuat niciun studiu serios de impact sau fezabilitate. „Ori, ceea ce ar fi mai rău, implică faptul că acest prag a fost ales pentru a asigura eligibilitatea (sau ne-eligibilitatea) anumitor persoane. (…) Comisia de la Veneția îndeamnă autoritățile române să nu aplice noile criterii de eligibilitate la procurorii aflați deja în funcție în momentul în care amendamentele au fost făcute”.

Crearea Secției speciale pentru investigarea magistraților

Schema inițială de numire a procurorului șef al Secției și a adjunctului său implica selecția unui candidat de către o comisie formată din 3 judecători membri în Secția pentru Judecători a CSM și a unui procuror din Secția de Procurori, urmată de numirea în plenul CSM. Potrivit raportorilor, mulți membri CSM erau sceptici în ce privește chiar ideea de a crea o astfel de secție specială. Pentru a evita un posibil blocaj în numirea conducerii Secției, Guvernul a adoptat OUG 90, care a introdus un mecanism temporar de numire, pentru a putea face Secția operațională imediat.

În locul numirii de către Plen, Articolul 2 din OUG 90 funcțiile de procuror-șef și cel puțin o treime din funcțiile de execuție de procuror vor fi asigurate de candidați selectați de un juriu, numirea urmând a fi făcută de președintele CSM.

Comisia de la Veneția reamintește că CSM are două secții, de judecători și de procurori iar acest lucri implică cel puțin o anume simetrie în funcționarea lor.

Odată ce Secția pentru procurori a CSM a exprimat o opinie asupra unui candidat, este rezonabil ca ministrul Justiției să intervină și să aibă un cuvânt de spus.

Cu toate acestea, la nivelul luării deciziilor în CSM, este rezonabil să se aștepte ca funcțiile Secției de Procurori în privința procurorilor să corespundă cu cele ale Secției pentru Judecători în privința judecătorilor (cu excepția celor încredințate plenului).

Plenul CSM dispune deja de o puternică majoritate relativă a judecătorilor (nouă judecători și doar cinci procurori). Este neclar de ce această dominație a judecătorilor este în continuare întărită în contextul nominalizărilor la Secție, unde avizul Secției pentru procurori este înlocuit de cel al judecătorilor. Acest lucru nu poate fi explicat decât printr-o puternică neîncredere a guvernului în privința membrilor procurori din CSM și prin dorința de a le reduce rolul.

Acest lucru nu reprezintă însă un scop legitim: Guvernul nu ar trebui să poată influența balanța în rândul membrilor unui corp constituțional care are ca principal scop protejarea independenței judecătorilor și procurorilor față de executiv.

Guvernul și Parlamentul au decis să slăbească atribuțiile Secției pentru Procurori și să întărească influența ministrului Justiției, concomitent cu reducerea controalelor externe, precum puterea președintelui de a nu fi de acord cu propunerea ministrului Justiției. Drept urmare, procurorii și-au pierdut majoritatea influenței în ce privește numirea principalilor procurori din Secția specială.

Comisia de la Veneția nu este convinsă că acesta este răspunsul corect la pretinsele abuzuri comise de unii procurori în trecut.

Comisia de la Veneția reafirmă recomandarea anterioară de a reconsidera necesitatea înființării Secției. În orice caz, este a fortiori necorespunzătoare numirea la conducerea Secției a unor procurori care nu se bucură de încrederea colegilor lor din Secția pentru Procurori.

Se recomandă crearea unei scheme de numire care să acorde Secției pentru Procurori un rol cheie pro-activ în procesul de numire a candidaților la orice post de conducere în parchete, inclusiv în cadrul Secției.

Comisia se declară alarmată și de dreptul Secției speciale de a retrage apeluri.

„Direcția generală a acestor modificări este alarmantă. Este probabil ca Secția să primească (sau să fi primit deja) cazuri complexe și de profil înalt legate de corupție sau crimă organizată. Procurorii Secției vor putea să revizuiască deciziile luate de predecesorii lor în aceste cazuri. Nu este clar în ce măsură procurorii săi și procurorul șef sunt subiect al controlului ierarhic al Procurorului General. Ar putea întări convingerea unora că motivul real din spatele reformei instituționale este schimbarea cursului anchetelor penale în unele cazuri de nivel înalt”.