Cât de aproape și totodată departe este Ucraina de aderarea la UE. Un profesor atrage atenția asupra factorilor care sunt ignorați în acest proces

În timp ce Kievul insistă asupra unui drum accelerat către integrarea europeană, tot mai multe voci avertizează asupra nerealismului acestui obiectiv. „Statele membre nu sunt pregătite să accepte o țară aflată în război și, prin urmare, să fie responsabile pentru suveranitatea sa teritorială în baza principiului solidarității UE. Una este ajutorul financiar și militar, altceva trimiterea de soldați”, recunoaște profesorul Roman Petrov, specializat în dreptul UE, la Universitatea „Kyiv-Mohyla Academy”, intervievat de jurnalista Andrea Braschayko (Torino), în cadrul proiectului transfrontalier „EU Neighbours East”. 

• Profesorul atrage atenția și asupra altor factori care adesea sunt trecuți cu vederea: relații încordate între SUA și UE, care ar afecta inevitabil și Ucraina, un aliat al ambelor părți, sau viitorul incert al NATO care ar putea împinge multe state UE către o apărare comună – în acest scenariu Ucraina ar deveni un partener extrem de dorit. 
• Un alt factor, adesea subestimat, este necesitatea reformei interne a UE, în sensul limitării „regulii unanimității”, mai spune profesorul Roman Petrov. 

La 28 februarie 2022, la patru zile după invazia rusă pe scară largă, Ucraina a depus cererea de aderare la UE. De la Kiev, președintele Volodimir Zelenski a cerut admiterea imediată printr-o „procedură specială” (deși o astfel de procedură nu există în regulile de aderare ale UE), iar în câteva ore liderii a opt state membre au cerut accelerarea procesului. 

Președinta Comisiei Europene, Ursula von der Leyen, a susținut ideea că Ucraina „aparține familiei europene”, încheind o traiectorie începută cel puțin în 2013, când decizia de atunci a președintelui Viktor Ianukovici de a nu semna Acordul de Asociere cu UE a declanșat protestele Euromaidan. În timpul reprimării acestora de către forțele guvernamentale, zeci de demonstranți au fost uciși la Kiev: o parte a societății ucrainene plătea literalmente cu viața pentru ideea de „Europa” ca destin politic și moral, nu doar ca direcție socioeconomică.

Perioada când „Ucraina avea aceleași șanse de a adera la UE ca Noua Zeelandă”

Dincolo de cooperarea în cadrul Politicii Europene de Vecinătate, integrarea europeană a fost mult timp prezentată la Kiev ca o promisiune de modernizare și o ieșire din stagnarea post-sovietică, invocată frecvent de partidele pro-europene în campaniile electorale. 

Pentru multe capitale europene, însă, ambițiile Ucrainei – intensificate după Revoluția Portocalie din 2004 – trebuiau gestionate cu atenție și reprezentau un risc geopolitic și instituțional delicat, mai ales la începutul anilor 2000, când relațiile cu Rusia erau considerate esențiale de mai multe state membre. 

Celebrul comentariu din 2002 al președintelui de atunci al Comisiei Europene, Romano Prodi, potrivit căruia Ucraina avea „aceleași șanse de a adera la UE ca Noua Zeelandă”, rezuma perfect scepticismul acelei epoci.

Anul 2014 a marcat un prim punct de cotitură: Acordul de Asociere UE–Ucraina a fost semnat în două etape (martie și iunie 2014) și a intrat pe deplin în vigoare abia la 1 septembrie 2017, din cauza unei opoziții publice neașteptate în Olanda. 

Acesta includea o Zonă de Liber Schimb Aprofundată și Cuprinzătoare (DCFTA), aliniind o mare parte din legislația și standardele ucrainene la cele ale UE. În același deceniu a apărut și un alt simbol concret, așteptat de milioane de ucraineni: din iunie 2017, cetățenii ucraineni cu pașapoarte biometrice au putut călători fără viză pentru șederi scurte (90 de zile în orice perioadă de 180 de zile) în spațiul Schengen, cu excepțiile obișnuite ale UE.

Totuși, până în 2022, aderarea a rămas mai degrabă un orizont decât un calendar. În evaluarea sa din 2022, Comisia a legat progresele de reforme structurale privind statul de drept, corupția și influența oligarhică, recunoscând avansuri, dar indicând și fragilități sistemice. 

În fundal se afla așa-numita „oboseală față de extindere”, care a urmat extinderii „Big Bang” din 2004 și a fost accentuată de criza economică și anii de austeritate de după 2008; ultima aderare rămâne Croația, în 2013. Abia după invazia Rusiei perspectivele Ucrainei au devenit mai concrete: extinderea este, în ultimă instanță, în primul rând o decizie politică.

Cum funcționează aderarea la UE: criteriile de la Copenhaga și acquis-ul UE

Aderarea nu este o „recompensă” politică discreționară; cadrul său este stabilit de tratate. Articolul 49 din Tratatul privind Uniunea Europeană permite oricărui stat european care respectă valorile Uniunii să aplice, după care începe un proces lung, ghidat de evaluările Comisiei și de deciziile unanime ale statelor membre. 

Busola de fond este reprezentată de „criteriile de la Copenhaga”, definite în 1993: instituții democratice stabile și statul de drept, inclusiv respectarea drepturilor omului și a minorităților; o economie de piață funcțională; și capacitatea de a-și asuma obligațiile de membru, adică adoptarea acquis-ului UE (moștenirea politică și juridică a integrării europene) și capacitatea de a face față concurenței pe piața internă.

Din punct de vedere tehnic, alinierea privește cele 33 de capitole ale acquis-ului UE. Conform metodologiei actuale, acestea sunt grupate în șase clustere – Fundamente; Piața internă; Competitivitate și creștere incluzivă; Agenda verde și conectivitate durabilă; Resurse, agricultură și coeziune; și Relații externe, cu o regulă politică esențială: „Fundamentele” sunt deschise primele și închise ultimele, deoarece determină ritmul și credibilitatea întregului proces.

Când, la 17 iunie 2022, Comisia Europeană a recomandat acordarea statutului de candidat Ucrainei, a enumerat și șapte priorități imediate: reforma Curții Constituționale; continuarea reformei justiției; măsuri anticorupție, inclusiv guvernanța SAPO și NABU; reguli împotriva spălării banilor; implementarea legii „anti-oligarh” în conformitate cu Comisia de la Veneția; alinierea legislației privind mass-media audiovizuală; și revizuirea legilor privind minoritățile naționale. În Raportul privind Ucraina din 2024, Comisia a descris succesiunea care a dus la deschiderea oficială a negocierilor în iunie 2024, notând că pașii rămași au fost finalizați și că reformele au fost considerate satisfăcătoare, permițând adoptarea cadrului de negociere.

Problema, însă, este că acquis-ul necesită ani de screening, deschidere și închidere a clusterelor și, mai ales, decizii unanime la fiecare etapă, de la progres până la ratificarea finală. Aici intervin veto-urile naționale. 

În ultimele luni, cea mai sistematică opoziție a venit din partea Ungariei lui Viktor Orbán, în timp ce Slovacia lui Robert Fico, un alt guvern apropiat de pozițiile Kremlinului – și-a condiționat sprijinul de o „interpretare strictă” a condițiilor de aderare. Ambele țări, alături de partide de extremă dreapta și populiste din mare parte a UE, avertizează și asupra costurilor presupus nesustenabile ale impactului Ucrainei asupra bugetului UE.

Potrivit lui Roman Petrov, titular al catedrei Jean Monnet în dreptul UE la Universitatea Națională Kyiv-Mohyla Academy, acest lucru a creat un paradox: clusterele nu sunt „oficial” deschise, dar munca tehnică continuă informal prin așa-numitul format Lviv, în timp ce Kievul așteaptă unanimitatea politică pentru a transforma acești pași în etape formale de negociere.

Acea unanimitate, însă, ar putea să nu vină prea curând, în ciuda unui plan în zece puncte prezentat de comisara pentru extindere Marta Kos și viceprim-ministrul ucrainean Taras Kachka pentru a accelera reformele și a debloca clusterele. 

„Deocamdată avem probleme cu câteva țări cu o poziție clar anti-ucraineană: în primul rând Ungaria și Slovacia. Aceste guverne se pot schimba în viitor, desigur (n.r.- alegerile din Ungaria sunt programate pentru aprilie anul acesta, iar partidul lui Orbán are în sondaje aproape zece puncte în urma opoziției),” spune Petrov. 

„Dar valul anti-Ucraina al guvernelor populiste de dreapta ar putea crește, inclusiv în Europa de Vest. Țările cele mai expuse riscului sunt Franța și Germania.”

Dificultățile unei aderări „accelerate”

În ultimele luni, mulți analiști și politicieni au cerut o extindere mai rapidă și mai simplificată, nu doar pentru Kiev, ci și pentru alți candidați aflați într-un stadiu avansat: Muntenegru, Moldova și Albania – țări mult mai mici și mai puțin relevante geopolitic decât Ucraina. Aceste speranțe au fost relansate de șefa politicii externe a UE, Kaja Kallas, care în noiembrie a spus că sunt posible noi aderări până în 2030.

Pentru Ucraina, astfel de scenarii au reapărut în timpul negocierilor de pace lente și opace dintre Kiev și Moscova, mediate de Statele Unite ale lui Donald Trump. În special, unii au avansat ideea ca Ucraina să adere chiar din 2027, ca parte a garanțiilor de securitate căutate de președintele Zelenski, sub forma unui aranjament de tip „membership-lite”: adică tehnic să fie în interiorul UE, dar fără drepturi depline, inclusiv dreptul de veto. Într-un articol recent, corespondenta-șefă pentru UE a Politico, Zoya Sheftalovich, a schițat cinci pași pentru a face fezabilă o aderare în 2027.

„Nu cred că aceasta este o perspectivă realistă”, spune Petrov. „Mai întâi trebuie să definim termenii. Dacă vorbim despre aderare deplină, așa cum a fost întotdeauna, aceste termene nu sunt fezabile. Până în 2027 Ucraina nu va reuși; negocierile nici măcar nu au început, deoarece sunt blocate de Budapesta și Bratislava. Dacă ne referim la alte formate, trebuie să ne amintim că nu există așa ceva ca ‘aderare parțială’ fără drepturi de vot. Cred că acestea sunt narațiuni populiste fără niciun fundament real. Ori vorbim despre aderare deplină, ori despre nimic altceva, pentru că alte formate pur și simplu nu există. Reformele tratatelor, parțial pentru că sistemul actual este depășit și încă bazat pe unanimitate, sunt necesare, dar este și nerealist să ne așteptăm la ele prea curând.”

Președintele Zelenski a spus diplomatic că Ucraina va încerca cel puțin să fie pregătită tehnic până în 2027, deși cancelarul german Friedrich Merz a exclus deja orice fel de aderare „ușoară” pentru orice stat candidat, inclusiv Ucraina. Iar poziția Germaniei cântărește în continuare greu în echilibrul european.

„Ne confruntăm cu o tensiune crescândă între timpul necesar pentru a aplica o abordare credibilă, bazată pe merite, și presiunea tot mai mare din partea actorilor externi asupra candidaților noștri, presiune menită să crească costul politic al avansării pe calea lor europeană,” a declarat Kos la Tallinn, la începutul lunii februarie. 

„Modelul nostru de extindere necesită timp, stabilitate și reforme graduale. Dar mediul geopolitic de astăzi este instabil și adesea coercitiv,” a adăugat ea, avertizând că orice noi modele luate în considerare trebuie să pornească de la aceeași bază: „aderarea deplină vine doar după reforme complete.” Kos avertizase deja împotriva admiterii unor noi „cai troieni” în Uniune, pentru a evita repetarea scenariului ungar.

La ce poate spera realist Kievul?

„Atât timp cât războiul continuă, aderarea nu este posibilă. Am scris pe larg despre acest lucru,” spune Petrov. „Nu este posibilă din mai multe motive: securitate, economie și drept. Iar statele membre însele nu sunt pregătite pentru asta – să accepte o țară aflată în război și, prin urmare, să fie responsabile pentru suveranitatea sa teritorială în baza principiului solidarității UE. Ajutorul financiar și militar este una; trimiterea de contingente și soldați este alta. Așadar, aderarea nu este posibilă cât timp războiul continuă, chiar dacă unii menționează modelul Cipru. Dar Republica Cipru a aderat la Uniune când luptele erau înghețate de decenii, cu un plan de pace în vigoare și frontiere clare.”

Totuși, aceasta rămâne o chestiune de dezbatere, nu o poziție definitivă a UE. Deși persistă obstacole politice, juridice și de securitate serioase, aderarea în timpul războiului este din ce în ce mai des prezentată la Bruxelles ca o provocare fără precedent, mai degrabă decât o imposibilitate absolută. 

În ultimul an, pregătirile pentru aderarea Ucrainei au avansat pe mai multe paliere. Așa-numitul „format Lviv” a permis celorlalte 26 de state membre, împreună cu Comisia, să accelereze procesul: Ucraina a primit repere detaliate și criterii tehnice care, în mod normal, sunt furnizate doar în timpul negocierilor formale. Munca se desfășoară acum la nivel granular, Comisia detaliind deja reperele intermediare și finale în domenii de la reforma justiției la achizițiile publice. În același timp, în timpul recentei sale vizite la Kiev, care a marcat a patra aniversare a invaziei pe scară largă, președinta Comisiei, Ursula von der Leyen, a adoptat un ton prudent, refuzând să susțină ambiția Kievului de a adera la UE până în 2027 și subliniind că aderarea nu poate fi legată de termene fixe, chiar dacă Ucraina continuă să ceară un calendar clar.

Kaja Kallas a declarat, de asemenea, că guvernele UE nu sunt pregătite să ofere Ucrainei o dată pentru aderare, în ciuda solicitării lui Zelenski. „Sentimentul meu este că statele membre nu sunt pregătite să ofere o dată concretă,” a spus ea la un panel al Conferinței de Securitate de la München. „Mai este mult de lucru.”

Potrivit lui Petrov, dintre clusterele aflate în prezent în discuție, cel mai aliniat la standardele UE este cel privind relațiile externe, care acoperă politica comercială și politica externă, de securitate și apărare. Aici, alinierea este în principal politică și diplomatică, bazată pe coordonarea dintre ministerul de externe și Bruxelles: „este în mare parte treaba ministerului de externe, armonizarea politicii noastre externe cu cea a UE”.

Situația este diferită în celelalte capitole. În clusterul „Piața internă”, reformele legislative sunt fezabile din punct de vedere tehnic, dar pot întâmpina „rezistență din partea anumitor sectoare economice, în special agricultura și industria alimentară”, tradițional protejate de stat. 

Principalul blocaj rămâne clusterul „Fundamente”, care acoperă statul de drept și corupția, unde vor fi necesare reforme continue și rezultate tangibile: „corupția continuă, scandalurile nu dispar, iar aceste domenii vor fi mereu sub supravegherea UE”. 

Scandalul de vara trecută care a implicat organismele anticorupție NABU și SAPO, pe care parlamentul votase să le plaseze sub control guvernamental, înainte ca Zelenski să revină asupra deciziei după proteste masive – a arătat cât de fragil poate fi progresul.

Multe reforme, adaugă Petrov, sunt, de asemenea, dificil de implementat în timp de război, în special în domenii precum conectivitatea și tranziția verde, care „necesită nu doar legi, ci și investiții și capacitate administrativă”.

El indică și doi factori politici adesea trecuți cu vederea. Primul privește evoluția relațiilor SUA–UE: orice divergență strategică între Washington și Bruxelles ar afecta inevitabil Kievul, care este aliat cu ambele. 

În acest context, viitorul NATO este, de asemenea, incert. Dacă alianța s-ar slăbi sau transforma, multe state membre ale UE ar putea împinge pentru o apărare europeană comună, iar în acel scenariu Ucraina – cu experiența sa militară și greutatea strategică – ar deveni un partener extrem de dorit.

Al doilea factor, adesea subestimat, este necesitatea reformei interne a UE. Arhitectura instituțională actuală, bazată pe Tratatul de la Lisabona, este considerată pe scară largă nepotrivită pentru o extindere la scară largă. Aderarea simultană a Ucrainei, Moldovei și țărilor din Balcanii de Vest ar necesita schimbări profunde, de la limitarea unanimității în anumite domenii până la consolidarea politicilor comune, în special a apărării. Dar astfel de negocieri ar fi complexe și politic dureroase între cele douăzeci și șapte de state membre. 

În final, Petrov este de acord că „extinderea este, în primul rând, un proces politic”. Fără unanimitate între statele membre, chiar și progresele semnificative în reforme pot să nu fie suficiente: „acestea sunt regulile”. Fiecare parlament național va trebui să ratifice aderarea, ridicând întrebări dificile: „cine va controla procesele în parlamentele naționale? Și ce guverne vor fi la putere când vor avea loc voturile?”

Chiar și o țară puternic pro-ucraineană precum Olanda a trecut printr-un referendum controversat în 2016 privind acordul de asociere UE–Ucraina, care s-a încheiat cu victoria euroscepticilor, și încă menține o poziție prudentă. Ce s-ar întâmpla dacă o astfel de situație s-ar repeta, așa cum a propus Orbán în Ungaria, sau în alte țări? Acești factori depind puțin de Kiev și în mare măsură de politica internă din întreaga Uniune.

Pentru Ucraina, singura opțiune este să continue drumul sinuos al reformelor, cu eforturi și realizări concrete, în ciuda dificultăților războiului, și să spere că va ieși soarele și deasupra Bruxelles-ului și a celorlalte capitale ale statelor membre.

Acest articol a fost realizat în cadrul unei colaborări jurnalistice europene transfrontaliere, în cadrul programului EU NEIGHBOURS EAST.