Comisiile de taiat hartii si necesitatea "(re)inventarii rotii". Despre politicile privind mai buna reglementare in Romania
O măsură luată de noul guvern care se bucură de un real succes este constituirea grupurilor de lucru așa numite de ”tăiat hârtii”. Acestea au rolul de a analiza și elabora propuneri de reducere a birocrației din relația între autoritățile publice și cetățeni, respectiv companii private dar și a celei din relația între diferite autorități. Activitatea comisiei se bazează și pe recomandările sau propunerile venite din partea cetățenilor prin intermediul unei platforme web.
Această inițiativă este legată de o temă veche, inclusă la nivel declarativ în majoritatea planurilor de guvernare și asociată cu politicile privind mai buna reglementare: debirocratizarea.
Problema birocrației și eforturile de rezolvare a ei nu sunt o noutate în România. Guvernele anterioare au inițiat și adoptat încă din 2008, la recomandarea Comisiei Europene, nu mai puțin de două strategii (2007-2013 ȘI 2014-2020) care vizează reducerea sarcinilor administrative pentru companiile private, dar și măsuri de îmbunătățire a calității reglementărilor, respectiv de reducere a birocrației pentru cetățeni. Aceste inițiative, asociate cu un set de politici privind mai buna reglementare, nu au avut însă succesul scontat, o dovadă fiind receptivitatea spectaculoasă a cetățenilor la măsuri de tipul celor amintite[1].
Acest articol are două obiective:
În primul rând, vom arăta că în România, pentru a fi sustenabilă, debirocratizarea relației între cetățeni sau companiile private și autoritățile publice trebuie să facă parte dintr-o inițiativă mai amplă care presupune o schimbare fundamentală a relației între cetățean/mediul de afaceri și autoritățile publice și, mai ales, a modului în care sunt formulate, inițiate și implementate politicile publice, respectiv reglementările. În acest sens vom utiliza comparația cu procesul de inițiere și implementare a unui set de politici asemănătoare în Olanda care vizează în special mediul de afaceri. Comparația este utilă pentru a releva faptul că, spre deosebire de România, în Olanda politicile privind mai buna reglementare sunt strâns conectate, chiar dependente, de un set-up instituțional care permite funcționalitatea unei abordări orientate către rezultate, mai degrabă decât una legalistă, orientată către resursele alocate, inclusiv utilizarea reglementării ca instrument de politici publice.
În al doilea rând, vom prezenta o propunere de etapizare a eforturilor de reformă în România pornind de la premisa necesității unui set-up instituțional adecvat genului de reforme în care se înscriu și cele care vizează mai buna reglementare. Aceste etape se referă la asigurarea unui nivel ridicat de transparență, abordarea orientată către rezultate, implementarea politicilor privind mai buna reglementare, responsabilizarea funcționarilor publici și monitorizarea și evaluarea.
1. Ce sunt politicile privind mai buna reglementare?
În sens larg, prin reglementări se înțeleg[2] toate acele prevederi oficiale cu caracter normativ care se regăsesc în orice formă de lege, regulament, norme metodologice, norme interne de funcționare sau alte documente care conțin reguli de derulare a unor activități deșfășurate în cadru unor organizații publice sau private, de cetățeni sau companii. Reglementările pot fi inițiate și adoptate de instituțiile abilitate de tipul Guvernului sau Parlamentului dar pot fi regăsite și în organizații profesionale sau nonguvernamentale.
De multe ori reglementările creează birocrație. Printre avantajele birocrației se numără, în lectură weberiană, și asigurarea unui cadru predictibil, uniform și nediscriminatoriu de derulare a unor activități în organizații din sectorul public sau privat. Dezavantajele sunt cele care conferă un sens peiorativ acestui termen, fiind asociate cu creșterea costurilor pentru îndeplinirea unor obiective.
În vederea obținerii unui echilibru funcțional între avantajele și dezavantajele reglementărilor este foarte importantă identificarea clară a impactului acestora asupra cetățenilor, respectiv companiilor private. Politicile privind mai buna reglementare se referă așadar la soluțiile prin care aceste două aspecte definitorii sunt luate concomitent în considerare pentru asigurarea acestui echilibru.
Inițial dezvoltate la nivelul unor state membre (Marea Britanie, Olanda etc.), aceste politici au fost preluate de Comisia Europeană și au fost incluse printre recomandările formulate pentru toate statele membre. În continuare sunt prezentate aceste politici, așa cum au fost ele preluate de administrația românească.
2. Politicile privind mai buna reglementare în România
În România politicile privind mai buna reglementare au debutat în perioada imediat post-aderare (2007-2008) ca răspuns la recomandările Comisiei Europene. În paralel, dar nu conectate logic cu aceste inițiative, au fost derulate și alte măsuri de îmbunătățire a formulării politicilor publice la nivel central[3].
În România, politicile privind mai buna reglementare au fost formulate la nivel tehnic sub forma unei strategii inițiate în 2007 care acoperea perioada 2008-2013. În 2014, strategia a fost prelungită pentru perioada 2014-2020.
2.a. Strategia 2008-2014 [4]
În perioada imediat post-aderare tema mai bunei reglementări a fost preluată formal de administrația românească prin elaborarea unei strategii care avea ca principal obiectiv reducerea sarcinilor administrative cu un procent la fel de ambițios ca cel stabilit la nivelul legislației europene: 25%. Costurile administrative sunt acele costuri suportate de agenții privați pentru activitatea curentă în care sunt incluse și sarcinile generate de respectarea reglementărilor impuse de stat pentru derularea activităților.
Strategia 2008-2014 a cuprins 6 piloni de intervenție, fiind elaborată de un grup de lucru format din reprezentanți ai următoarelor instituții: Consiliul Legislativ, Comisia Naţională de Prognoză, Departamentul pentru Afaceri Europene, Ministerul Internelor şi Reformei Administrative, Ministerul Pentru IMM, Comerţ, Turism şi Profesii Liberale și Secretariatul General al Guvernului. Cei 6 piloni de intervenție ai strategiei au fost:
- Îmbunătăţirea evaluării ex-ante a impactului reglementărilor şi a activităţii de consultare;
- Reducerea sarcinilor administrative pentru mediul de afaceri;
- Facilitarea interacţiunii dintre sectorul economic şi administraţia publică centrală;
- Îmbunătăţirea procesului de reglementare la nivelul agenţiilor şi autorităţilor de reglementare şi control;
- Simplificarea legislaţiei naţionale;
- Aplicarea efectivă a legislaţiei comunitare.
Primul pilon se referă la introducerea evaluărilor de impact ex-ante pentru reglementări (Regulatory Impact assessment – RIA). În România această inițiativă s-a suprapus cu cea care viza fundamentarea propunerilor de politici publice prin analize similare[5]. Obligativitatea analizelor de impact pentru reglementări se regăsea în legislația privind elaborarea propunerilor de acte normative[6] – Legea 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative – dar fără specificații cu privire la nivelul de detaliere sau a metodelor care ar trebui aplicate. Propunerile de politici publice, reglementate ca instrumente de luare a deciziilor cu detalii cu privire la modul de realizare a analizelor de impact, au fost sporadic utilizate din cauza abordării legaliste în administrație, a mai multor confuzii generate de suprapunerile existente în legislație, dar mai ales din cauza lipsei cererii de astfel de propuneri din partea decidenților politici.
Activitățile corespunzătoare pilonilor 2 și 5 vizau o reducere efectivă a volumului de reglementări. Primul constă în aplicarea unor măsurători specifice a sarcinilor administrative care decurg din reglementări pentru sectorul privat, în timp ce pilonul 5 are ca scop simplificarea legislației prin măsuri de comasare, codificare și simplificare a legislației, inclusiv cea generatoare de birocrație.
În anii care s-au scurs de la inițierea acestei strategii, în afară de pilonul 6 care se referea la aplicarea legislației europene, cele mai multe acțiuni derulate au vizat măsurarea sarcinilor pentru reglementările care vizează mediul de afaceri (pilonul 2). Până în acest moment acțiunile de reducere efectivă a sarcinilor administrative pentru mediul privat nu au fost implementate, chiar dacă s-au derulat activitățile de măsurare a acestora.
Unul dintre cele mai importante motive invocate în diversele rapoarte elaborate la nivelul centrului guvernului și care se regăsesc și în preambulul strategiei din 2014 este legat de inexistența unei cereri din partea decidenților politici în ceea ce privește politicile privind mai buna reglementare. De exemplu, elaborarea de analize de impact sau alte studii de fundamentare a inițiativelor guvernamentale, fie ele sub forma unor propuneri legislative sau propuneri de politici publice reprezintă un aspect care este deseori considerat superflu în procesul decizional, din cauza nivelului ridicat al resurselor și timpului necesare pentru realizarea lor, dar și a modului în care afectează eficiența activităților din cadrul autorităților publice inițiatoare.
2.b. Strategia 2014-2020 [7]
Preluând mare parte din principiile strategiei anterioare, noua strategie are o abordare mai strictă din punct de vedere al măsurării rezultatelor. Se păstrează pilonul referitor la simplificarea fondului activ al legislației, o problemă veche a cărei rezolvare nu s-a bucurat de suficientă atenție și susținere din partea diverselor guverne. Asanarea, comasarea și simplificarea legislației sunt în continuare obiective nerealizate, fapt care justifică și măsurile intempestive dar pe deplin justificate de tipul celor inițiate recent de noul Guvern prin înființarea comisiei de ”tăiat hârtii”.
Calitatea fluxului reglementărilor reprezintă următorul pilon al acestei noi strategii. Conform acestei direcții de acțiune, practica fundamentării extinse (fullRegulatory Impact Assessment – full RIA) a inițiativelor de propuneri de acte normative reprezintă în continuare un obiectiv de atins. Noua strategie propune și o serie de obiective măsurabile în ceea ce privește nivelul reglementărilor pentru mediul de afaceri. Aceste obiective sunt legate de valori ale indicatorilor utilizați pentru stabilirea poziției României în clasamentul mondial, conform rapoartelor periodice ale Băncii Mondiale – Doing Business. Spre deosebire de strategia anterioară, măsurarea succesului unor politici privind mai buna reglementare este propusă prin înregistrarea unei îmbunătățiri a poziției României în aceste clasamente, respectiv a valorii indicatorilor care o compun.
Un alt element de noutate este legat de metodele propuse pentru reducerea sarcinilor administrative. De exemplu, metoda ”burden hunting”[8], amintită în cadrul strategiei, se constituie ca o alternativă la metoda măsurării costurilor administrative (Standard Cost Model)[9] care, după cum s-a constatat din experiența altor state, nu a generat totdeauna rezultatele așteptate[10]. Acestă metodă constă în observarea participativă a modului în care companiile private derulează activități în vederea respectării reglementărilor impuse, respectiv a costurilor aferente.
Cele două strategii, deși asumate prin adoptarea într-o formă sau alta la nivelul Ședinței de Guvern nu au cunoscut în mod real suportul politic necesar unui astfel de demers. În cazul ambelor inițiative nu a existat o raportare directă la evoluții pozitive ale unor indicatori de percepție la nivelul cetățenilor, respectiv mediului de afaceri. Acesta din urmă reclamă în continuare birocrația stufoasă și lipsa de transparență sau instabilitatea procesului de formulare a reglementărilor. Pe fondul acestor nemulțumiri, inițiativa constituirii comisiei de ”tăiat hârtii” este un demers binevenit mai ales datorită metodei inedite pentru administrația publică din România de a primi propuneri din partea cetățenilor sau companiilor prin intermediu unei platforme web.
3. Politicile privind mai buna reglementare în Olanda
Reformele privind mai bună reglementare au debutat în anii 80’ în Olanda și au avut ca principal scop creșterea performanțelor economice ale țării, prin îmbunătățirea flexibilității pieței naționale și a procesului de conectare a acesteia la Piața Comună. Acest deziderat a fost preluat de-a lungul anilor în unanimitate de actorii politici și, în felul acesta, s-a bucurat de o evoluție constantă, independentă de ciclurile electorale, ce a condus la o schimbare de paradigmă la nivelul actului de guvernare, anume orientarea acestuia eminamente spre cultura economică dar și spre creșterea libertății de afaceri. Cuplarea politicilor publice la realitatea, dar și prognoza economică a fost privită din start ca și factor determinant al procesului de îmbunătățire a cadrului de reglementare. Aceste premize, coroborate cu o permanentă preocupare pentru servirea și promovarea interesului public, au configurat viziunea olandeză în domeniu, adoptată și dezvoltată de-a lungul anilor printr-un consens politic[11] și promovată la nivelul administratiei centrale, dar și locale. Necesitatea obținerii de rezultate imediate, clare și tangibile a reprezentat o caracteristică comună a tuturor politicilor de îmbunătațire a cadrului de reglementare.
Trebuie subliniat faptul că Olanda, așa cum a fost menționat mai sus, depune eforturi constante în vederea promovării la nivelul Uniunii Europene a propriei viziuni referitoare îmbunătățirea cadrului de reglementare, dar și a instrumentelor pe care le folosește în acest sens.
Reformele privind îmbunătățirea cadrului de reglementare au presupus încă de la început simplificarea cadrului legislativ conform principiului “doar ce este strict necesar” pentru atingerea obiectivelor de politici publice și au privit într-o prima fază îmbunătațirea mediului de afaceri, prin promovarea unui cadru legislativ simplu și predictibil pentru întreprinderi.
Asadar, o primă temă abordată a fost reducerea sarcinilor administrative pentru mediul de afaceri, prin reducerea spre minim a costurilor generate de legile existente, dar și viitoare. Aici au fost incluse atât actele normative naționale, dar și cele care transpun sau aplică direct actele normative comunitare. În acest context, trebuie amintit faptul că Olanda prin Metoda Costurilor Standard (MCS) a redus între 2003 și 2011 25% din sarcinile administrate suportate de întreprinderi. Concomitent, o atenție deosebită a fost acordată și activităților de reglementare și control, cu accent pe reducerea numărului de raportări și inspecții la minimul necesar pentru întreprinderile mici si mijlocii[12]. În prezent, accentul este pus pe reducerea sarcinilor administrative pentru cetățeni, o serie de proiecte pilot fiind implementate la nivelul administrațiilor locale[13].
În vederea asigurării unei abordări integrate[14] de evaluare a costurilor administrative, în anul 2000 a fost înființat ACTAL, Consiliul Consultativ pentru Reducerea Sarcinilor Administrative, un organism independent care oferă consultanță guvernului, Parlamentului, dar și autorităților locale cu privire la modul în care să reducă la minimum sarcinile de reglementare pentru firme, cetățeni și lucrători în sănătate, educație, siguranță și politicile de protectie socială[15]. ACTAL evaluează, printre altele, fundamentările extinse și studiile de impact ex-ante și ex-post ale actelor normative, dar și ale politicilor publice, așa cum au fost elaborat de ministerele de resort. În cadrul acestor evaluări sunt analizate obligațiile de informare și costurile administrative estimative calculate conform MCS. Trebuie subliniat că evaluarea impactului este percepută ca și conditie sine-qua-non a procesului de îmbunătățire a calitătii reglementarii. Principiul de bază urmărit este “doar ce este strict necesar” pentru atingerea obiectivelor politice, așadar se urmărește introducerea unui număr minim de informații de informare.
Tot în scopul celor menționate anterior, , încă din 1995 Olanda a introdus ca și obligatoriu: Testul Efectului Asupra Mediului de Afaceri[16], astfel că orice act normativ este analizat din perspectiva impactului asupra mediului de afaceri, funcționarii pieței, dar și a dezvoltării socio-economice. Toate aceste măsuri privind mediul de afaceri sunt elaborate prin consultarea eficientă (reală) a părților interesate, dar și prin informarea acestora cu privire la rezultatele implementării. Acest dialog este susținut în principal prin platforme online și hub-uri.
O altă caracteristică aparte a procesului de reglemetare în Olanda este dată de existența formelor alternative de reglementare[17], precum co-reglementarea, instrumente economice operate direct de piață, dar nu numai, prin care anumite ramuri ale industriei au dreptul să-și reglementeze anumite aspecte legate de servicii. Astfel de forme se referă la coduri de conduită, ghiduri, instrumente de conformare voluntară.
4. Concluzii
Din scurta prezentare comparativă de mai sus a politicilor privind mai buna reglementare în România și Olanda pot fi formulate următoarele constatări:
Există o diferență substanțială între abordarea legalistă (România) și cea specifică politicilor publice (Olanda). În timp ce în cazul primeia, sistemul legalist centralizat propune o abordare a politicilor de sus în jos, în cazul celei de-a doua, abordarea specifică politicilor publice (orientarea către rezultate etc.) permite o cuantificare a efectelor politicilor privind mai buna reglementare prin verificarea eficienței lor exact acolo unde ar trebui sa producă rezultate – în cazul Olandei, preponderent în mediul de afaceri. Sensul reformei în cele două sisteme este diferit, chiar dacă în cazul României se revendică la nivel declarativ de la aceleași principii de creștere a eficienței administrației, respectiv de îmbunătățire a reglementărilor.
INTERVIURILE HotNews.ro