Ordonanța de urgență privind alegerile anticipate – un precedent periculos

Ordonanța de urgență privind modificarea și completarea unor acte normative în materia alegerilor pentru Senat și Camera Deputaților, precum și unele măsuri pentru buna organizare și desfășurare a alegerilor parlamentare anticipate, adoptată în 4 februarie și publicată în nr.118/14 februarie 2020 al Monitorului Oficial nu constituie o premieră, ca modificare a legislației electorale prin OUG, în preajma alegerilor.

Precedente

În 2016, cu trei luni înaintea alegerilor parlamentare, Guvernul Cioloș a emis OUG nr.47/5 sept. 2016 prin care modifica legea alegerilor parlamentare și pe cea a referendumului. Principalele prevederi vizau: condițiile de organizare a unor noi secții de votare în străinătate; posibilitatea ca în străinătate să poată vota și cetățenii care nu s-au înscris în Registrul electoral, dar care fac dovada reședinței în străinătate; prelungirea termenului de înscriere în Registrul electoral pentru votul prin corespondență.

În 2018, cu trei săptămâni înaintea referendumului pentru revizuirea Constituției, Guvernul Dăncilă a emis OUG nr.86/18 sept. 2018. Principalele prevederi au avut drept obiect eliminarea referirilor la legi abrogate între timp si punerea în acord cu instituțiile electorale înființate după apariția Legii referendumului: Registrul electoral, Corpul experților electorali etc. Un articol controversat a stabilit că, în mod excepțional, referendumul avea să se desfășoare pe durata a două zile. La fel de controversat a fost articolul prin care se stabilea că se vor aplica în mod corespunzător toate reglementările Legii alegerilor parlamentare, cu excepția utilizării Sistemul informatic de monitorizare a prezenței la vot (SIMPV).

Tot cu mai puțin de trei săptămâni înaintea scrutinului (alegeri pentru Parlamentul European și referendum consultativ) a fost adoptată OUG nr.29/8 mai 2019. Au fost modificate ambele legi, în special în sensul punerii de acord cu situația desfășurării simultane a celor două scrutine.

În cazul alegerilor prezidențiale din 2019, guvernul a adoptat, cu două luni înaintea scrutinului, OUG nr.64/12 sept.2019. Principalele modificării ale legii primare au fost legate votul în străinătate: introducerea votului prin corespondență, prelungirea la 3 zile a votării și posibilitatea înființării unor noi secții. Au mai fost aduse unele precizări privind atribuțiile Serviciului de Telecomunicații Speciale (pe fondul discuțiilor niciodată finalizate din Comisia parlamentară de anchetă pentru investigarea eventualelor nereguli și fraude semnalate în spațiul public cu ocazia derulării procesului electoral la alegerile din 26 mai 2019.

Practic, a fost instituționalizat un model de acțiune în domeniul legislației electorale: înaintea fiecărui scrutin, guvernul intervine printr-o ordonanță de urgență menită să corecteze diverse imperfecțiuni din legea electorală care urmează să fie aplicată.

Care sunt limitele modificării legilor electorale prin ordonanțe de urgență?

O parte din ele decurg din două alineate ale Articolului 115, referitor la delegarea legislativă.

„(4) Guvernul poate adopta ordonanțe de urgență numai în situații extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligația de a motiva urgența în cuprinsul acestora.” Aici, esențială mi se pare sintagma nu poate fi amânată. Nici o modificare legislativă care poate fi amânată nu ar trebui promovată prin ordonanță de urgență.

De obicei, urgența modificării legilor electorale este motivată prin iminența alegerilor. Dar, de regulă, iminența alegerilor survine unei perioade de non-iminență. Cu alte cuvinte, nu a intervenit niciun element nou, neașteptat, cu o lună înaintea alegerilor. Părțile din legea primară a căror corectare nu suferă amânare nu s-au schimbat în ultima lună, ele erau la fel de „necesar a fi modificate” și în urmă șase luni, un an, doi ani, când ar fi putut fi modificate prin depunerea în parlament a unei inițiative legislative de modificare a legii. (Eventual, s-ar fi putut cere dezbaterea în procedura de urgență.)

Reținem că invocarea cu bună credință a situației extraordinare ar trebui să presupună imposibilitatea amânării. Cu alte cuvinte, ar trebui ca fără modificarea respectivă scrutinul să nu se poată desfășura, sau să implice afectarea gravă a drepturilor electorale ale cetățenilor. Altminteri, argumentul că o anumită modificare ar aduce o optimizare a procesului electoral nu ar trebui invocat; la urma urmei, se poate spune că orice amendare a unui act normativ este menită să aducă o îmbunătățire în domeniul respectiv.

Există un „artificiu” frecvent utilizat de guverne atunci când emit ordonanțe de urgență: la adăpostul unei situații excepționale reale sunt introduse modificări care nu sunt urgente. Spre exemplu, atunci când s-a emis OUG nr.86/2018, exista într-adevăr o situație de urgență care făcea imposibilă desfășurarea în bune condiții a referendumului: legea în vigoare intra în contradicție cu instituirea Registrului electoral si a Corpului experților electorali, făcea referire la legi abrogate etc. Dar nu era deloc urgent fie prelungită durata votării la două zile; mai fuseseră referendumuri care se desfășuraseră fără probleme într-o singură zi (chiar simultan cu alte alegeri). În mod normal, această modificare ar fi putut fi făcută prin procedură normală (mai ales că Legii referendumului îi fuseseră de curând aduse modificări, mai ales în partea legată de revizuirea Constituției, prin Legea nr.158/6 iulie 2018).

„(6) Ordonanţele de urgenţă […] nu pot afecta […] drepturile electorale.” Aici, verbul a afecta este de obicei interpretat în sensul de a altera. Pe de altă parte, drepturile electorale nu sunt doar cele ale alegătorilor, ci și cele ale candidaților. În măsura în care modificarea legii ar putea reduce șansele de a fi ales ale unor competitori ar trebui să deducem că avem de-a face cu afectarea unor drepturi electorale.

O altă serie de limitări derivă din Codul bunelor practici în materie electorală elaborat de Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția). Se poate discuta în ce măsură acest document este obligatoriu sau are doar caracter de recomandare. Curtea Constituțională a României a considerat, în mai multe decizii (51/2012, 682/2012, 334/2013), că aplicarea este obligatorie.

64. În practică, totuși, trebuie garantată nu atât stabilitatea principiilor fundamentale (este puțin probabilă contestarea lor în mod serios) cât stabilitatea unor reguli mai speciale ale dreptului electoral, în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componența comisiilor electorale și constituirea teritorială a circumscripțiilor. Aceste trei elemente sunt frecvent– corect sau incorect – considerate a fi factori decisivi la determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu doar manipulările în favoarea partidului la putere, ci însăși tentativele de manipulare.

65. Ar fi necesar a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin- ele pot fi întotdeauna îmbunătățite – ci modificarea lor frecventă sau cu puțin timp (cel puțin un an) înainte de alegeri. Chiar în absența unei intenții de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic.

Pe scurt, principiile fundamentale ale legii electorale nu ar trebui modificate cu mai puțin de un an înaintea scrutinului (sau, dacă sunt modificate prin lege, aceasta nu trebuie să producă efecte mai devreme de un an, așa cum a stabilit CCR în cazul modificării Legii Referendumului, în 2013).

Rămâne de stabilit care anume sunt regulile fundamentale care nu trebuie modificate intempestiv. Clarificările se găsesc tot într-un document al Comisiei de la Veneția – Declarația interpretativă asupra stabilității legii electorale.

4. În particular, următoarele sunt considerate reguli fundamentale:

• sistemul electoral propriu-zis, adică regulile legate de transformarea voturilor în mandate;
• regulile legate de membrii comisiilor electorale sau ai altor organisme care organizează scrutinul;
• delimitarea circumscripțiilor și regulile legate de distribuția mandatelor între circumscripții

Ce ar fi în neregulă cu ordonanța de urgență privind alegerile anticipate?

În primul rând, modul de adoptare a încălcat în mod grosolan principiul transparenței decizionale: nu numai că nu a existat o publicare a proiectului anterioară adoptării, dar niciuna dintre principalele prevederi (votul în orice secție de votare, mandatele alocate circumscripției pentru cetățenii din străinătate, modul de strângere a semnăturilor de susținere, obligativitatea ca cel care strânge semnături pentru susținerea unei candidaturi să fie împuternicit în scris de către conducerea partidului etc.) nu a făcut subiectul unor discuții publice sau a unei inițiative legislative a guvernului sau a partidului de guvernământ, nu a fost anunțată măcar ca intenție. Știu, transparența decizională a fost transformată de guverne succesive într-o sintagmă cu semnificație strict academică. Mai grav, se poate demonstra destul de ușor că aceste modificări creează un avantaj electoral partidului care formează guvernul.

La fel de obișnuiți suntem cu justificarea urgenței prin iminența alegerilor. Toate articolele de lege modificate aveau același conținut și în urmă cu trei ani. Dacă modificările ar fi obligatorii în sensul discutat mai sus, ele puteau fi făcute din timp, prin proceduri parlamentare normale.

Mai grav este că ordonanța în discuție conține cel puțin patru modificări care vizează prevederi fundamentale ale legii electorale, care nu ar fi trebuit modificate în anul precedent alegerilor. Le vom expune în ordinea în care apar în text, care nu este și cea a importanței.

1. Numărul membrilor birourilor electorale a fost mărit de la 13 la 15 pentru circumscripțiile județene și de la 9 la 10 pentru secțiile de votare. Condiția de a fi absolvent de învățământ superior pentru admiterea în Corpul experților electorali (care furnizează președinții și vicepreședinții secțiilor de votare) a fost înlocuită cu cea de a fi absolvit învățământul general obligatoriu.
2. Prevederea ca un alegător să poată vota în orice circumscripție, indiferent de domiciliul sau reședința proprie, transformă practic alegerile în circumscripții județene într-unele cu circumscripție unică, modificând modul de transformare a voturilor în mandate.
3. Prevederea ca, în cazul suprapunerii parțiale sau totale a perioadelor electorale ale alegerilor locale cu cele parlamentare anticipate, birourile electorale constituite pentru un scrutin preiau și atribuțiile pentru celălalt – modificare a regulilor ce privesc membrii birourilor electorale.
4. Majorarea numărului de parlamentari alocați circumscripției pentru cetățenii cu domiciliul sau reședința în afara țării – modificare a distribuției mandatelor între circumscripții.

Ce voiam să spun?

Nu discut aici dacă OUG nr.26/2020 a făcut ca legea electorală să fie mai democratică sau mai puțin democratică. Dar cred că, înainte de orice, într-un stat de drept legile trebuie făcute de către parlament, iar guvernul trebuie să le aplice. Ori, constatăm că legiferarea prin ordonanțe de urgență s-a transformat, din excepție, în regulă. Am arătat că, în ultimii cinci ani, nu a existat scrutin electoral ale cărui reguli să nu fi fost amendate de diferitele guverne.

E drept, se pare că nici parlamentul nu este din cale afară de deranjat de faptul că îi sunt știrbite prerogativele. Toate inițiativele legislative în domeniul electoral sunt parcate, „spre dezbatere”, la comisia de specialitate. Numai că cei 23 de membri ai Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru elaborarea, modificarea și completarea propunerilor legislative în materie electorală nu s-au întâlnit, după vacanța de vară, niciodată (conform site-ului Camerei Deputaților). Singurul „produs” al acestei comisii a fost modificarea legii alegerilor prezidențiale (prin Legea nr.148/2019), în iulie 2019. (Dar și această lege a fost „corectată”, două luni mai târziu, prin ordonanță de urgență.)

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro