Organizarea administrativ-teritorială – cauză a discrepanțelor de dezvoltare la nivel local și regional?

Care este contextul?

M-am decis să scriu acest articol după o serie de evenimente sau știri care și-au făcut loc pe agenda publică în ultimul timp. Unele mai recente, altele mai vechi, însă toate au legătură cu modul în care sunt gestionate treburile locale de către administrație, în special cea locală din mediul rural.

A apărut studiul Băncii Mondiale intitulat Regândirea regiunilor mai puțin dezvoltate” (Rethinking Lagging Regions), referitor la diferențele de dezvoltare între regiuni și măsurile posibile pentru reducerea disparităților. În acest studiu este inclusă, bineînțeles, și România, iar situația de la noi e așa cum o cam știam cei mai mulți: regiunile din vestul țării mai aproape de media UE, în timp ce restul, din est și sud, la mare depărtare ca dezvoltare economică și socială.

De asemenea, a mai apărut un raport[1] realizat de Raiffeisen Bank pe baza datelor statistice disponibile la Institutul Național de Statistică. EUROSTAT si alte organisme de profil, in care apar multe semne de întrebare legate de sustenabilitatea finanțelor publice în construcția actuală, cu cheltuieli ridicate la capitolul personal bugetar – creșterea numărului de angajați concomitent cu nivelul salariilor și scăzute la cel al investițiilor, cel mai mic nivel din ultimii 13 ani ca procent din Produsul Intern Brut.

Mai putem adăuga evenimente sau știri mai vechi, cum ar fi:

• Declarațiile președintelui PSD și al Camerei Deputaților, care chema la ordine miniștrii care se opun descentralizării. În opinia acestuia, procesul de descentralizare nu mai poate aștepta. Nu am mai sezisat de atunci nici un fel de demers ulterior sau acțiuni concrete.
• Reducerea sumelor pentru investiții ca pondere în bugetele locale cu aproximativ 20-30%, după estimările unor primari, ca urmare a scăderii impozitului pe venit de la 16% la 10%și, în consecință, a cotelor defalcate din acesta și aflate la dispoziția consiliilor locale și județene.. Primarii municipiilor cele mai dezvoltate, în frunte cu primarul Bucureștiului, au fost primii care au semnalat problema: Emil Boc la Cluj, Ilie Bolojan de la Oradea și-au manifestat nemulțumirea față de noile politici financiare (vezi aici) .
• Apariția în presă, la finalul anului trecut, a declarațiilor primarului comunei Dimăcheni din județul Botoșani, declarație urmată de ale multor altora, care declara că, în lipsa unor alocări de fonduri de la bugetul central, va fi nevoit “să închidă primăria”. Aceasta pentru că, mulțumită adoptării Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, salariul mediu ajunsese la Primăria comunei Dimăcheni la suma de 6.000 de lei. Ca să mențină acest nivel de salarizare, Primarul a fost nevoit să apeleze la sumele alocate forării unor puțuri de mare adâncime, 3 la număr, singurele investiții planificate din bugetul local pentru anul 2017. (vezi aici).  Exemplele s-au înmulțit pe urmă, cu un număr tot mai mare de primari avertizând că, pană la finalul anului 2017, nu vor mai avea sumele necesare plății salariilor. Ca răspuns, Guvernul a ridicat din umeri, sub presiunea menținerii deficitului bugetar sub 3 % în conformitate cu angajamentele asumate de România în fața Uniunii Europene.

Toate aceste evenimente și declarații au loc în contextul în care ultimii ani au marcat deja o serie de dezbateri legate de oportunitatea/necesitatea creării și implementării unui nou model de organizare administrativ-teritorială în România.

Care cred eu că sunt cauzele și efectele situației actuale?

Pe lângă evoluția oscilantă a economiei, cu perioade de creștere și scădere, care afectează bugetul național și bugetele locale, situația actuală are la bază si cauze structurale, legate în principal de modul de organizare administrativ-teritorială a României.

În momentul de față există nu mai puțin de 2.861 de comune, 217 orașe și 103 municipii (datele Institutului Național de Statistică), organizate pe baza unei legi care datează din 1968, cu mici modificări. Față de 1990, numărul de comune a crescut cu 6 %, al orașelor cu 6 % și al municipiilor cu 84 %. Aceasta în timp ce populația a scăzut cu aproximativ 14 % din 1990 până în 2015, după datele INS. Motive politice și lipsa sau ignorarea unor analize serioase la nivel guvernamental au determinat un proces de înmulțire a numărului de sate declarate comune (cum e cazul comunei Dimăcheni în anul 2003), orașe și municipii.

Fragmentarea excesivă existentă a determinat o incapacitate cronică și în creștere de auto-finanțare a majorității unităților administrativ-teritoriale, în special a celor din mediul rural. Cele mai multe dintre ele depind de alocările de la bugetul central și de cele de la consiliile județene. Un raport al Expert Forum din 2013 indica faptul ca aproximativ 25% dintre aceste comune și orașe nu pot să asigure susținerea financiară a aparatului propriu de lucru din resurse proprii și și din cotele defalcate dinimpozitul pe venit[2]. Mai mult, 24 % dintre acestea aveau cheltuieli de personal duble față de sursele de venit indicate mai sus. Cel mai probabil, situația s-a agravat o dată cu adoptarea legii de anul trecut care lasă la mâna consiliilor locale problema anvelopei salariale.

Politizarea alocării resurselor este o altă cauză majoră pentru actualele diferențe majore de dezvoltare între regiuni, județe, orașe și comune. Primăriile și consiliile județene cu conduceri care provin din partidul/partidele de guvernământ primind mai multe fonduri, iar cei de la partidele din opoziție evident mai puțini. Sunt numeroase studii care analizează problema clientelismului politic și alocării resurselor din fonduri guvernamentale cum sunt Programul Național de Dezvoltare Locală[3], Fondul de Mediu, Fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului etc..

Incapacitatea administrativă la nivel central și local. Mă refer atât la lipsa capacității administrative în general: resurse umane, materiale și mecanismul de funcționare aferent (management public, legislație și proceduri aferente de lucru), cât mai ales la incapacitatea cronică a administrației de a gestiona eficient resursele din fonduri nerambursabile, atât la nivel de management general – Ministerul Fondurilor Europene, cât și ca beneficiar direct de fonduri pentru dezvoltare.

Printre cele mai relevante exemple este cel al Companiei Naționale de Administrare a Infrastructurii Rutiere, care nu are capacitatea de a utiliza fondurile din Programul Operațional de Infrastructură Mare pentru a dezvolta rețeaua națională de autostrăzi, drumuri expres și drumuri naționale. Prin urmare, in momentul de față a reușit să absoarbă circa 980 de milioane de euro din 5,1 miliarde, cât este alocarea pentru 2014-2020. Suntem în 2018 și proiectele suficient de mature pentru a intra în implementare sunt extrem de puține. În exercițiul financiar 2007-2013 am returnat fonduri de circa 1 miliard de euro din Programul Operațional de Transport. Exemplele pot continua pentru Programul de Operațional de Mediu, cel de Competitivitate și altele.

Un exemplu relevant este cel al Programului Operațional Regional. Acesta este gestionat, în mare parte, centralizat, deși urmărește echilibrarea regională, deciziile privind liniile de finanțare lansate prioritar, calendarul de lansare si procedurile sunt stabilite la nivel central. Rolul consiliilor de dezvoltare regională din cele 8 regiuni este limitat.

Cum putem cuantifica simplu aceste discrepanțe de dezvoltare a unităților administrativ-teritoriale din țară? Păi, spre exemplu, Produsul Intern Brut per cap de locuitor a fost, în 2015, cu 41 % mai mare în regiunea Vest (nu am inclus București-Ilfov pentru ca pare din alt film la peste 85 de mii de lei/cap de locuitor) față de regiunea Nord-Est, cea mai săracă din țară. Există, de asemenea, decalaje majore și între unități administrative din același județ. Aceste discrepanțe se simt în calitatea (sau absența) unor servicii publice prestate iar, de la an la an, discrepanțele cresc.

Ce au făcut alții?

Poate ajută, in acest context, o comparație cu o țari din vecinătate sau cu țări mai dezvoltate, la al căror nivel de performanță aspirăm.

Albania, de exemplu, față de care ne raportăm adesea cu superioritate, care a reușit încă din 2014, să elaboreze, cu sprijin internațional, o nouă lege a administrației publice locale, inclusiv adoptarea unui nou model de organizare teritorială.

După anul 1992, când au fost adoptate legile privind organizarea administrativ-teritorială post-comunistă, teritoriul albanez a fost divizat în 65 de municipalități și 309 comune, ca prim nivel administrativ-teritorial și 12 consilii regionale (al doilea nivel al administrației locale). Analizele derulate în contextul inițiativei de reformă administrativ-teritorială a ajuns la concluzia că 48% din aceste unități, reprezentând 17% din populația țării, erau compuse din comunități cu mai puțin de 5.000 de locuitori[4].

După adoptarea noii legislații privind organizarea administrativ-teritorială din 2014, cu efect din 2015, teritoriul este divizat în 61 de municipalități noi (de la 373 municipalități și comune în reforma anterioară) și 12 regiuni. Practic, a avut loc o consolidare a administrației locale prin care au contopite 8-9 unități administrativ-teritoriale într-una nouă.

Polonia, la a cărei model de dezvoltare aspiră România, a introdus în reforma din 1998, regiunea (sau voievodatul în nomenclatura oficială) ca nivel administrativ, iar după aderarea la Uniunea Europeană din 2004, a folosit această unitate administrativ-teritorială pentru a planifica și utiliza eficient fondurile nerambursabile. Astfel, multe dintre prioritățile de dezvoltare au fost stabilite de către cei care cunoșteau cel mai bine nevoile, iar fondurile europene au fost mult mai eficient folosite pentru a sprijini dezvoltarea locală. Rezultatul? La o populație dublă față de a României, de circa 40 de milioane de oameni, Polonia are de aproximativ 3 ori Produsul Intern Brut al României.

Grecia. Deși demarată cu câțiva ani înainte de debutul crizei grecești, reforma administrativ-teritorială (cunoscută sub numele de Reforma Kallikratis[5]) a fost accelerată de izbucnirea crizei și implementată începând cu anul 2011. În urma acesteia, numărul de municipalități a fost redus de la 1,034 la 325, fiind, de asemenea, eliminate 54 de așa-numite prefecturi și înlocuite cu 13 regiuni.

Danemarca. Deși înregistrează un nivel de dezvoltare ridicat, fiind pe locul 1 în topul Băncii Mondiale[6] în ceea ce privește eficacitatea guvernamentală pe anul 2016 în rândul țărilor din Uniunea Europeană (România este pe ultimul loc în UE în acest top), a implementat în 2007 o amplă reformă administrativ-teritorială. Din aceasta a rezultat reducerea numărului de municipalități de la 271 la 98, iar cele 15 ”județe”, după terminologia românească, au fost transformate în 5 regiuni mai extinse.

Ce am făcut noi în acest sens?

Spre deosebire de Albania și Polonia, clasa politică din România nu a reușit să ajungă nici măcar la stadiul unor dezbateri privind reforma administrativ-teritorială, cu atât mai puțin la vreo propunere concretă sau vreun set de soluții. Prin anul 2013, îmi aduc aminte că a existat chiar o procedură de achiziție publică demarată de Ministerul Dezvoltării pentru contractarea unor servicii de analiză pentru fundamentarea procesului de reorganizare administrativ-teritorială. Procedura a fost anulată după ce, destul de ciudat, toți ofertanții au fost descalificați.

La scurt timp, a ajuns în spațiul public un proiect de lege a descentralizării contestat și discutat intens de toată lumea. Nici acela nu a avut viață lungă. De aceea, România a rămas la organizarea teritorială și administrativă din 1968, cu excepția apariției, în 1998, a celor 8 regiuni de dezvoltare, însă fără personalitate juridica sau nivel administrativ.

Deși este evident că actuala organizare administrativ-teritorială nu mai prezintă nici un fel de eficiență administrativă ori financiară, modul de funcționare a administrației și a politicii românești a stopat orice fel de discuție reală. De ce? Majoritatea partidelor ”tradiționale” românești își fundamentează succesele electorale pe activitatea intensă a aleșilor locali în campaniile electorale. Aceștia, la rândul lor, beneficiază, în funcție de loialitate și dedicația față de liderii partidului din care fac parte, de ”stimulente” financiare importante de la nivel guvernamental și județean.

Cu toate acestea, toate documentele programatice și strategice legate de reforma administrației publice includ printre obiective extinderea descentralizării și creșterea autonomiei locale. În realitate, deși s-au făcut pași în sensul îndeplinirii acestui tip de obiective, rezultatele nu sunt foarte încurajatoare. Astfel, principalele surse de venituri pentru administrația locală au rămas cotele defalcate de TVA și redistribuirea sumelor din impozitul pe venit, precum și subvențiile primite de la bugetul de stat. Situația este similară și în cazul fondurilor europene. Centurile ocolitoare, de exemplu, de la Timișoara, Bacău, Suceava, Cluj și multe altele așteaptă decizii și finanțare de la Ministerul Transporturilor, deși aceste municipii și localitățile limitrofe sunt cele mai interesate de realizarea acestora. Sigur, unele municipii și comune aflate într-un context economic și poziționare geografică favorabil (cum sunt cele din Vestul țării sau București, Constanța) colectează sume considerabile din impozitele pe terenuri și clădiri, completând în felul acesta sumele venite de la nivel central pe care le folosesc pentru investiții. Și aici s-au făcut pași înapoi prin reducerea impozitului pe venit de la 16 la 10 %, așa cum am arătat mai sus.

Ce putem face?

La 50 de ani de la ultima reformă administrativ-teritorială (nu cred că se poate considera înființarea, în 2004, a celor 8 regiuni de dezvoltare o reformă), după aproape 29 de ani de la Revoluția din decembrie 1989 și 11 ani de la aderarea la Uniunea Europeană, cred că există suficiente argumente pentru trecerea de la declarații politice la etapa de analiză serioasă, dezbateri și acțiuni concrete. Demersul poate avea în centrul discuțiilor următoarele propuneri de reformă, multe dintre ele vehiculate deja de politicieni si experți deopotrivă:

Citeste intreg aticolul si comenteaza pe contributors.ro