Daniel Dăianu: ​Deficitul bugetar și investițiile publice: o lămurire necesară

Sunt comentarii privind relația intre investițiile publice și deficitul bugetar ce întrețin o neclaritate: se spune că dacă aceste investiții sunt în preajma deficitului bugetar, sănătatea finanțelor publice nu ar fi primejduită.

Este o teza curioasă, mai ales având în vedere dimensiunea deficitului bugetar al României. Acest deficit s-a situat în ultimii doi ani la cca 6% din PIB, în condițiile în care cheltuielile de capital au fost tăiate sever față de cât fuseseră programate pentru a reduce varianta sa cash. Mai jos sunt argumente de ce această interpretare a relației intre deficit și investiții publice este incorectă.

O egalitate inselatoare

Intre jumatate si 60% din investitiile publice, ce au avut o medie de peste 5% din PIB in ultimii ani, au fost finantate de fonduri europene. Resursele europene apar in buget pe ambele sale laturi, venituri si cheltuieli, deci nu au impact major pe deficit. Este drept ca partea de cofinantare si costul unor imprumuturi (din PNRR) afecteaza deficitul, dar dimensiunea acestor influente este mult inferioara aportului la bugetul public al fondurilor europene. Banii europeni sustin activitatea economica, cresc PIB-ul potential, ajuta balanta de plati, au facilitat Romaniei sa treaca mai usor prin ani extrem de dificili.

Un exercitiu ipotetic arata de ce interpretarea mentionata mai sus este inselatoare. Daca banii europeni nu ar exista si am face abstractie de partea de cofinantare si costul imprumuturilor din PNRR deficitul ar ramane la aceeasi marime, dar cu relatia amintita intr-o alta lumina –fiindca deficitul ar fi considerabil mai mare decat investitiile publice ce s-ar rezuma la cheltuieli de capital (care sunt finantate din resurse proprii si imprumuturi).

Sa ne gandim, de pilda, ca in 2023 investitiile publice au fost de 5,9% din PIB, din care cele finantate din bani europeni au fost peste 3,6% din PIB. In acelasi an, deficitul in metodologie europeana/ESA a fost de cca 6% din PIB.

Aceasta constatare necesita un addendum: lipsa banilor europeni ar slabi mult economia si ar reduce venituri fiscale, ceea ce ar mari deficitul bugetar (sau ar reduce, chiar anula “beneficiul” din disparitia necesarului de co-finantare). Este drept ca au fost cazuri cand bani europeni nu au fost atrasi pentru a se economisi partea de cofinantare in cheltuielile publice astfel incat deficitul sa fie mai mic, dar aceasta situatie stranie nu este laudabila pentru programarea bugetara.

Situatia descrisa arata ca deficitul bugetar al Romaniei nu are origine in principal in investitii publice propriuzise; o mare parte este legata de alte cheltuieli. Chiar daca judecam cheltuieli pentru educatie si sanatate drept investitii in capital uman, este evidenta vulnerabilitatea bugetului public cauzata de marimea deficitului bugetar. Aceasta realitate trebuie sa fie inteleasa fiind nevoie de un remediu structural (nu conjunctural) de consolidare fiscala/bugetara.

Intr-o situatie cat de cat optima, investitiile publice (ce includ resurse europene) ar trebui sa fie considerabil peste deficitul bugetar avand in vedere banii europeni de care Romania dispune.

Deficitul bugetar si politica monetara

Mai este un aspect privind deficitul bugetar demn de notat. Resursele europene ajuta finantarea contului curent (deficitul de cont curent in 2023 este estimat la sub 7% din PIB, cu finantare prin datorii de cca 40%), balanta de plati. Nu discutam acum ca acesti bani cresc puternic lichiditatea din piata si pot ingreuna gestionarea de catre BNR a situatiei pe piata monetara.

Un deficit bugetar mare exercita presiune asupra politicii monetare dat fiind ca atractivitatea obligatiunilor romanesti depinde de stabilitatea leului –care sa faca randamentele pentru finantatori atractive. Un deficit mare, o consolidare fiscala incerta, cresc aversiunea fata de risc si pot induce iesiri de bani din Romania, pot creste randamentele cerute de finantatori (costul finantarii si refinantarii). Aceasta s-ar vedea atat pe piata interna cat si pe cea externa. Si din acest motiv BNR pledeaza pentru consolidare fiscala. Este de subliniat ca Romania nu face parte din zona euro, deci exista un risc valutar.

Faptul ca Olivier Blanchard, fost economist sef al FMI, indeamna state din UE sa nu sa grabeasca cu reducerea deficitelor date fiind cresterea economica anemica si nevoia de a mari cheltuieli de aparare nu este de ignorat. Dar el are in vedere zona euro (unde nu exista risc valutar) si tari care au deficite sub cel din Romania. Tara noastra are crestere economica notabila si beneficiaza de resurse europene considerabile. In plus corectia trebuie facuta in ani de crestere economica si cand infuzia de bani europeni este masiva.

Se observa si in impactul asupra politicii monetare cat de atent trebuie sa fie examinata relatia intre deficitul bugetar si investitiile publice, fondurile europene. O interpretare adecvata pune in relatie deficitul bugetar cu investitiile publice din resurse proprii sau imprumutate; pentru 2023 ar fi cca.6% deficit bugetar fata de cca. 2% din PIB cheltuieli de capital. Se observa ce distanta este intre cele doua procente. Un deficit de aceasta marime trebuie sa fie corectat, fie si in mod gradual.

Agentiile de rating apreciaza in ratingul suveran volumul resurselor europene disponibile, al rezervelor BNR, cresterea economica, datoria publica, indatorarea externa totala a tarii, dar au in vedere nu in cele din urma corectii bugetare care sa asigure sustenabilitate bugetara.

O corectie necesara in anii ce vin

Sa ajungi la un 2% din PIB deficit bugetar potrivit noului cadru de guvernanta fiscala din UE (ce reclama si un spatiu fiscal in raport cu traditionalul 3% din PIB) nu este un capriciu al institutiilor europene, al unor economisti, ci este un deziderat de bun simt pentru constructiile bugetare, intr-o lume cu mult neprevazut, provocari enorme. Este o teza gresita, ce inca se aude la noi, ca un deficit de 3% din PIB impiedica dezvoltarea, ar echivala cu austeritate. Se omite ca BNR nu emite moneda de rezerva si ca Romania are deficite prea mari, inclusiv externe. Romania are o piata financiara interna foarte subtire, ce nu ajuta finantarea deficitului –bancile au expunere limitata si nici nu poti miza excesiv pe fondurile de pensii ca finantatori. Iar a te finanta numai pe piata externa este foarte periculos.

Dezvoltarea o stimulezi prin productie de bunuri publice in volum corespunzator, ceea ce reclama venituri bugetare substantial mai mari (este jenant sa vezi veniturile fiscale ale Romaniei, de 26- 27% din PIB fata de cele ale vecinilor –intre 31-35% din PIB, fata de media europeana de cca 41% din PIB), prin politici ce incurajeaza investitii in productie cu valoare adaugata inalta, prin absorbtie masiva de fonduri europene, reforme, etc. Iar PNRR ca si cadrul financiar multianual joaca un rol cheie in aceasta ecuatie.

Recomandari privind cresterea veniturilor fiscale din ultimul studiu al OCDE privind Romania sunt de luat in seama, asa cum sunt si recomandari din analize ale altor institutii de specialitate. Trebuie sa reusim sa crestem veniturile fiscale in mod semnificativ, intrucat o corectie numai pe partea de cheltuieli este o fantezie.

In masura in care la nivelul UE se vor dezvolta instrumente de sustinere a industriilor de aparare din bani europeni se va putea vorbi de o finantare si din asemenea resurse a cheltuielilor de aparare (deci a bugetelor publice).

Consiliul Fiscal vede deficitul la peste 6% din PIB in 2024 presupunand ca nu se va recurge din nou la reducere fortata de cheltuieli de capital.

Guvernul trebuie sa reziste la presiuni ce ar mari cheltuielile permanente ale bugetului, chiar daca 2024 este an electoral. In 2025 se va simti impactul deplin al corectiei pensiilor (1,5-1,6% din PIB), ceea ce va face mai dificila intrarea pe o traiectorie de corectie a deficitului bugetar spre 3% din PIB. Si mai avem si reforma salarizarii, costuri ale schimbarilor climatice, tranzitiei energetice, legate de situatia geopolitica si securitate militara.

N. Red: Daniel Dăianu este academician, fost ministru de Finanțe și membru în CA al BNR, în prezent fiind președintele Consiliului Fiscal