Filtrarea efectelor Deciziei CCR nr. 358/2018 prin referendumul consultativ

Decizia Curții Constituționale a României nr. 358/30 mai 2018, atât sub aspectul conținutului, cât mai ales din punct de vedere al ecourilor consemnate în spațiul public, ne pune în fața unei situații inedite: ce se poate face atunci când CCR prescrie o conduită (de tipul „obligației de a face”) pe care nu o poți contesta și care, în plus, este general obligatorie? Ce-ar fi de făcut atunci când această conduită e disputată nu doar în societate, ci și în chiar cuprinsul deciziei CCR prin existența unor opinii separate (de respingere a soluției) la opinia majoritară și, respectiv, concurente (de asumare a soluției, dar cu alte considerente) în interiorul opiniei majoritare? Ce forță morală poate avea o dispoziție dacă ea nu este asumată în societate și nici măcar în completul constituțional care a pronunțat-o? Legalitatea pretinde, de bună seamă, aplicarea mecanică a unui act jurisdicțional definitiv. Numai că legalitatea singură, fără forța morală a actului și încrederea pe care aceasta o produce în țesătura societății, poate naște monștri, așa cum ne învață istoria. Autoritățile publice nu vor fi cu adevărat legitime dacă nu-și vor consolida credibilitatea prin captarea încrederii cetățenilor. Fără a fi credibile în sine, chiar dacă au legitimitate formală, deciziilor CCR le va lipsi forța morală care poate forma mentalități democratice.

Înainte de a propune un răspuns la întrebarea anterioară, trebuie arătate premisele acestei decizii exotice în jurisprudența instanței de contencios constituțional. Nu voi face o analiză juridică a raționamentului care susține dispoziția prin care CCR constată conflictul juridic de natură constituțională între Ministrul Justiției și Președintele României și-l obligă pe acesta din urmă să semneze decretul de revocare a Laurei Codruța Kovesi din funcția de procuror-șef al DNA. În spațiul public au apărut deja câteva indicații cu privire la caracterul problematic al Deciziei 358. Bunăoară, jurnalistul Dan Tăpălagă a demonstrat existența unor contradicții între diferite paragrafe ale deciziei[i]. Profesorul Marieta Avram a arătat că prezentarea soluției drept „definitivă și general obligatorie” încalcă art. 36 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale potrivit căruia deciziile pronunțate în soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională sunt doar definitive (nu și general obligatorii!)[ii]. Desigur, această „gravă și evidentă eroare” nu este de natură să atenueze problema de fond a deciziei, astfel cum a fost enunțată în paragraful anterior, căci absența obligativității generale înseamnă că decizia nu se aplică decât părților aflate în conflict. Faptul că decizia obligă una din părți la o anumită conduită fără a exista posibilitatea solicitării de rejudecare a dosarului într-o cale de atac rămâne o problemă majoră. Cercetătorul Vlad Perju a enumerat cinci aspecte problematice ale deciziei, în orizontul propriei jurisprudențe și al științei dreptului[iii]. Liviu Avram a demonstrat nepotrivirea dintre aprecierea judecătorilor constituționali potrivit căreia președintele nu a contestat legalitatea propunerii de revocare a L. C. Kovesi și conținutul adresei prin care președintele României justifică refuzul de revocare plecând de la considerente de legalitate[iv], la fel ca și avizul negativ pronunțat de Consiliul Superior al Magistraturii.

Trei aspecte fundamentale

În schimb, mă voi opri asupra a trei aspecte fundamentale. În primul rând, decizia care înseamnă deopotrivă raționament (considerente) și soluție (dispozitiv) nu e asumată de nicio majoritate legală în cadrul completului constituțional. Soluția care a îmbrăcat caracterul definitiv este susținută de două tipuri de raționamente. Primul raționament aparține unui grup de 4 judecători constituționali, în timp ce al doilea raționament este îmbrățișat de către 2 judecători constituționali, în cadrul opiniei concurente. Restul de 3 judecători și-au exprimat dezacordul față de soluție, fiecare cu propriul raționament. Așadar, strict cantitativ vorbind, există 9 judecători în completul de contencios constituționali, iar față de problema de drept ridicată de ministrul justiției există 5 tipuri de raționamente (3 asumate în opiniile separate, 1 asumat în opinia concurentă și 1 asumat în opinia majoritară) și 2 soluții (de admitere în opinia majoritară și opinia concurentă și de respingere în opiniile separate). Liviu Avram s-a întrebat: poate fi definitivă și general obligatorie o decizie în care soluția este susținută de raționamentul comun a doar 4 judecători?[v] Aș prefera să extind întrebarea: cât de mult contează raționamentul în susținerea unei soluții și prezentarea acesteia drept definitivă (neatacabilă) și general obligatorie (aplicabilă în mod uniform tuturor cetățenilor și autorităților publice din România)? Pentru a avea un indiciu al modului în care ar trebui să răspundem, trebuie să distingem între forța morală și forța instituțională a unui act jurisdicțional. Din punct de vedere al forței morale, actele jurisdicționale pe care le pronunță autoritatea judecătorească diferă categoric față de cele pronunțate de Curtea Constituțională. Dat fiind că specific autorității judecătorești este să prescrie conduite (obligațiile de a face, de a nu face, de a da) ori să dispună asupra drepturilor individuale, circuitul contestării unei măsuri este foarte bine pus la punct. Analizând abstract un act normativ, în proiect sau în vigoare, sub aspectul conformității acestuia cu dispozițiile constituționale, CCR nu are prevăzut un circuit al contestării, iar deciziile definitive se aplică tuturor. Totuși, CCR se poate pronunța și în ce privește conduita atunci când e chemată să analizeze nu constituționalitatea unui act normativ, ci să soluționeze un conflict juridic de natură constituțională. N-a făcut-o des. Ba mai mult, n-a făcut-o niciodată în forma Deciziei nr. 358/2018 care prescrie o conduită, așa cum aflăm de la Augustin Zegrean, fost președinte al CCR[vi]. Fie că este vorba despre analiza abstractă de constituționalitate care implică doar texte, fie de soluționarea concretă a unui conflict juridic de natură constituțională care implică autorități publice (deci și persoane), apreciez că raționamentul este cel puțin la fel de important ca și soluția. În cazul autorității judecătorești, soluția se aplică independent de raționament din simplul motiv că aceasta a parcurs un circuit al căilor de atac și privește doar părțile aflate în conflict. În cazul CCR, inseparabilitatea raționamentului de soluție își află justificarea în cerința evitării abuzului de putere, în prevenirea efectelor negative ale unei puteri care este oricum neobișnuită în ansamblul constituțional. Iată de ce o soluție care este îmbrățișată de minim 5 judecători dar care nu se sprijină pe raționamentul comun a tot atâția poate fi la modul serios pusă la îndoială, dincolo de analiza propriu zisă a raționamentului.

Al doilea aspect fundamental pe care îl prezintă Decizia 358/2018 este statutul juridic incert al unui judecător constituțional. Judecătorul Bogdan Mateescu, membru CSM, a semnalat faptul că unul dintre judecătorii constituționali se află în ilegalitate deoarece și-a depășit mandatul constituțional de 9 ani. Mai concret, Petre Lăzăroiu a fost numit în funcția de judecător constituțional în 2008 și reinvestit în 2010. Însăși CCR a statuat prin decizia nr. 136/20 martie 2018 că este neconstituțională prelungirea mandatului dincolo de limita de 9 ani prevăzută de art. 142(2) Constituție, indiferent de motiv. Astfel, mandatul lui Petre Lăzăroiu a intrat în ilegalitate de îndată ce Decizia nr. 136/2018 a CCR a fost publicată în Monitorul Oficial (nr. 383 din 4 mai 2018). Or, compunerea ilegală a completului atrage nulitatea absolută a actelor juridiscționale pronunțate, inclusiv Decizia 358. Dacă ne-am fi aflat în interiorul autorității judecătorești, există proceduri pentru soluționarea acestei stări de ilegalitate. Dar în cazul Curții Constituționale a României nu există o procedură similară, totul depinzând de președintele CCR care poate sau nu poate să constate vacanța funcției de judecător constituțional. Însă nimeni nu poate răspunde la problema nulității actelor pronunțate de un complet ilegal constituit. Lăsăm la o parte precizarea că Petre Lăzăroiu face parte din grupul majoritar de 6 judecători constituționali care a pronunțat soluția Deciziei nr. 358/2018 și din grupul minoritar de 4 judecători care au pronunțat această soluție cu un raționament comun.

În al treilea rând, obligându-l pe șeful statului să dea curs propunerii de revocare a L. C. Kovesi din funcția de procuror-șef al DNA, CCR produce o modificare substanțială în cadrul magistraturii în sensul că ministrul justiției este de facto decident în revocarea procurorilor cu funcții de conducere. Printr-o singură decizie, CCR răstoarnă actuala paradigmă – construită pe cale parlamentară începând cu 1997 și desăvârșită cu reforma judiciară din 2004-2005 – potrivit căreia independența procurorilor față de factorul politic presupune întărirea rolului CSM și îndepărtarea față de ministrul justiției ca entitate eminamente politică. Altfel spus, CCR răstoarnă din condei ieșirea treptată a procurorului de sub decizia ministrului elaborată la nivel legislativ timp de 7 ani și practicată alți 13 ani. Este corect că Decizia 358 interpretează „autoritatea ministrului justiției” (art. 132 alin. 1) drept putere a ministrului de a decide asupra carierei procurorului prin decizia cu privire la numirea și, îndeosebi, revocarea din funcție? Există o întreagă tradiție juridică și politică ce avertizează că autoritatea nu trebuie confundată cu puterea. Nu este deloc clar felul în care se armonizează interpretarea art. 132(1) pe care o impune CCR prin Decizia 358 cu, pe de o parte, art. 134 referitor la atribuțiile CSM, iar pe de altă parte, cu definirea Ministerului Public în cadrul autorității judecătorești (art. 131-132), laolaltă cu Instanțele judecătorești (art. 124-130). Fapt este că o paradigmă cu implicații atât de mari pentru societate nu poate fi răsturnată printr-o simplă decizie, fie ea venită de la o instituție care formal se află deasupra tuturor autorităților publice. Cu atât mai mult cu cât propunerea ministrului de justiție fusese avizată negativ de CSM, garantul independenței magistraților. Înțelesul procedurii legale în care ministrul propune, CSM avizează, iar Președintele României decide, poate fi stabilit prin intenția legiuitorului și prin felul în care a fost practicat în ultimii 13-14 ani. Cu totul alta ar fi fost situația în care CSM ar fi avizat pozitiv propunerea ministrului justiției, iar CCR ar fi hotărât cu unanimitate de voturi constatarea unui conflict juridic de natură constituțională. Dar chiar și în această ipoteză prescrierea unei conduite în sarcina șefului statului, autoritatea care în raport cu ministrul justiției, CSM și chiar CCR se bucură de cea mai mare legitimitate democratică fiind autoritate publică unipersonală aleasă prin vot liber și universal de către cetățenii României ar putea părea excesivă.

Contururile stării de excepție

Inexistența unor proceduri explicite față de cele trei probleme esențiale discutate anterior nu trebuie să aștearnă tăcerea. Atât problemele interne ale Deciziei 358, cât și aspectele care țin de creionarea majorității și de existența unui mandat ilegal în completul constituțional au aptitudinea să traseze contururile firave, dar vizibile, pentru o stare excepțională și să oblige la o relectură sistematică a Constituției. De aici va rezulta că asupra stării de excepție va decide doar suveranul, adică poporul român. Instrumentul prin care cetățenii români, ca titulari ai suveranității naționale, decid asupra stării de excepție este referendumul consultativ, prevăzut la art. 90 ca prerogativă a Președintelui României. Demersurile prealabile au fost deja efectuate. Astfel, pe 24 ianuarie 2017, Klaus Iohannis a declanșat procedura pentru organizarea unui referendum pe o temă de interes național (justiția și asigurarea integrității funcției publice) și s-a adresat Parlamentului. Pe 13 februarie, Parlamentul a votat în unanimitate avizul pentru organizarea referendumului. Urmează ca președintele să stabilească întrebarea/întrebările și data organizării referendumului. Deși avea dreptul să decidă unilateral tema de interes național, anunțând tema anticorupției și integrității funcției publice, președintele a preluat această temă din protestele pașnice masive de la începutul anului trecut. Interpretat în ansamblul constituțional, vom desprinde patru concluzii despre art. 90. Întâi de toate, acesta dă conținut real art. 80 referitor la rolul președintelui de mediator (între puterile statului, între stat și societate) și de garant al unității țării. Apoi, raportat la dispozițiile art. 2 privind suveranitatea, referendumul consultativ se poate exercita în relație cu actele și faptele oricărei autorități publice enumerate în constituție. Deși posibil, niciun șef de stat rezonabil nu va cere titularilor suveranității să se pronunțe cu privire la o hotărâre judecătorească, căci riscul derapajului populist este ceva de care trebuie să se țină cont în convocarea referendumului prevăzut de art. 90. Dar în situații excepționale, președintele poate cere poporului să se pronunțe asupra schimbării de paradigmă oficializate prin Decizia nr. 358/2018. De asemenea, referendumul consultativ intră perfect în logica separației și echilibrului puterilor (art. 1 alin. 4), mai ales în cazul acelor autorități care se sustrag total (CCR) sau parțial (Parlamentul) acestui principiu. În sfârșit, convocarea referendumului consultativ despre statutul procurorilor de magistrați potrivit constituției și, mai nou, de subiecți ai ministrului justiției potrivit Deciziei 358 va da satisfacție art. 131(1) referitor la rolul procurorilor constituiți în parchete de reprezentanți ai „intereselor generale ale societății” și de apărători ai „ordinii de drept și ai drepturilor și libertăților cetățenilor”. Este de neînțeles felul în care Decizia 358 a consolidat decizional autoritatea ministrului ca factor politic asupra procurorilor, în totală contradicție cu statutul constituțional de magistrați al procurorilor ceea ce pretinde diminuarea autorității ministrului. Atunci când o decizie a Curții Constituționale contravine însăși Constituției României, nu e legitimă convocarea titularilor suveranității să se exprime în condițiile art. 90? Ca un motiv suplimentar, n-ar fi întru totul lipsit de utilitate să luăm în considerare și natura juridico-politică a Deciziei 358. În lista atribuțiilor CCR, soluționarea conflictelor juridice de natură constituțională (art. 146 lit. e) este cea mai încărcată de conotații politice care depășește sfera strict juridică. Acest lucru este deplorat până și de fostul președinte CCR, Ioan Vida. În mod surprinzător, la doar o zi după ce ministrul justiției a declanșat procedura de revocare a procurorului-șef DNA, fostul judecător constituțional a declarat pe 23 februarie că președintele României este obligat să dea curs propunerii ministrului. Ioan Vida a părut să încurajeze construirea unui dosar de conflict constituțional în ipoteza în care președintele României nu ar subscrie la propunerea ministrului justiției, deși în doctrină a sugerat că CCR ar fi bine să evite atragerea în acest tip de conflicte: „Marea problemă pe care o ridică acest tip de decizii are în vedere faptul că ele nu sunt exclusiv juridice. Laturii lor juridice i se adaugă o importantă încărcătură politică. […] exercitarea atribuțiilor care vizează această materie trebuie efectuată la nivelul celor mai mari exigențe privitoare la independența și statutul moral al judecătorilor” (Curtea Constituțională a României: justiția politicului sau politica justiției, Monitorul Oficial, 2011, p. 101). Se aplică această exigență judecătorului al cărui mandat e pus în discuție sau acelor judecători constituționali care au avut timp îndelungat certe angajamente politice? Dincolo de credibilitatea membrilor completului constituțional care reprezintă un alt subiect de discuție, adaosul politic pe care Decizia 358 îl conține în mod inevitabil legitimează pronunțarea titularilor suveranității naționale prin referendum. În orizontul art. 90, diferența dintre sfera juridică și cea politică constă în aceea că prima cuprinde soluții la probleme tehnice, în timp ce sfera politică formulează probleme de interes național și propune soluții. Solemnizarea rolului jucat de președinte în procedura revocării procurorilor cu funcții de conducere reprezintă o chestiune politică, iar CCR nu e legitim să decidă singură în această privință.

Asupra stării de excepție decid cetățenii prin referendumul consultativ

Răspunzând întrebării care deschide acest eseu, arăt că referendumul consultativ, din cele patru motive arătate mai sus, poate fi analizat și ca o cale extraordinară de atac la o decizie a CCR. Exercitarea acestei căi nenumite de atac apare pe deplin justificată în condițiile acestei situații excepționale arătate până aici, atât sub aspectul conținutului Deciziei 358, cât și din punct de vedere al efectelor pe care le produce în stat și în societate. Până la urmă, așa cum Curtea Constituțională este „garantul supremației Constituției” (art. 142 alin. 1), tot astfel președintele României „veghează la respectarea Constituției și la buna funcționare a autorităților publice” (art. 80 alin. 2). Dacă CCR își îndeplinește rolul prin decizii (art. 147), cel mai eficient instrument pe care președintele României îl deține pentru îndeplinirea propriului rol este convocarea referendumului consultativ (art. 90). Actualul președinte al României a primit cel mai mare număr de voturi dintre toate autoritățile publice alese (circa 6 milioane) pentru a exercita un mandat în care procurorii sunt independenți de factorul politic, iar nu dependenți așa cum afirmă expresis verbis Decizia CCR nr. 358. Dat fiind că mandatul generic primit de la cetățeni contravine efectelor pe termen lung ale deciziei CCR, șeful statului are obligația morală să concretizeze intenția referendară anunțată încă de anul trecut. Indiferent de situație, președintele României se bucură de toată îndreptățirea morală și legală să ceară poporului să se exprime, căci deasupra Curții Constituționale sunt chiar titularii suveranității. Și, totuși, statul de drept cere ca Decizia nr. 358/2018 să fie respectată. Esențiale în filtrarea efectelor general obligatorii ale Deciziei 358 printr-un referendum consultativ cu respectarea formală a dispozitivului aceleiași decizii sunt întrebarea/întrebările care vor face obiectul referendumului. Ar fi greu acceptabil, deși nu imposibil, ca poporul să fie întrebat dacă Decizia 358 trebuie sau nu respectată de către președintele României. Unele întrebări au fost deja sugerate în spațiul public (vezi postările lui Moise Guran pe blogul propriu din 31 mai și 3 iunie) și chiar președintele însuși a lăsat impresia, în conferința de presă din 12 iunie, că are pe agenda proprie patru posibile întrebări. Nu trebuie uitat că e imposibil să dai curs conduitei prescrise în dispozitivul Deciziei 358 și să revoci pe L. C. Kovesi și, în același timp, să spui că alți procurori-șefi nu vor putea fi revocați în aceeași procedură fără să te contrazici.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro