Privire comparativă asupra iniţiativei cetăţeneşti în practica românească şi europeană

În considerarea şi a campaniei în curs „Fără penali în funcţii publice” şi a dificultăţilor care deja se observă în derularea acesteia, vă propun un succint studiu comparativ între reglementarea iniţiativei legislative cetăţeneşti în legislaţia naţională românească şi cea a iniţiativei civice europene, în vederea eventualei includeri a acestei teme, mai exact a modernizării respectivelor proceduri la nivelul secolului XXI, în viitoarele programe de guvernare ale partidelor politice, în perspectiva alegerilor din anii electorali 2019 şi, mai ales, 2020.

Înainte de a trece la prezentarea exhaustivă a subiectului, vă supunem atenţiei următoarele câteva idei:

1. Iniţiativa civică există în dreptul public român de la 8 decembrie 1991, când a fost adoptată Constituţia în baza căreia, cu amendamentele primite în 2003, funcţionăm şi acum. De-abia însă cu adoptarea Legii nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei civice de către cetăţeni s-a pus la punct şi o reglementare a felului în care această iniţiativă se poate exercita. La nivelul Uniunii Europene, iniţiativa civică a fost introdusă prin Tratatul de la Lisabona din 2007, intrat în vigoare în 2009 şi a devenit exercitabilă după adoptarea  Regulamentul (UE) nr. 211/2011 al Parlamentului European şi al Consiliului din 16.02.2011 privind iniţiativa cetăţenească.
2. Legislaţia românească impune organizatorilor unei iniţiative civice o procedură greoaie şi birocratică, cu numeroşi paşi cu potenţialul de a scurta în practică intervalele de timp teoretic prevăzute în lege, care nu permite decât colectarea semnăturilor în format fizic, fără nicio preocupare pentru protecţia datelor cu caracter personal ale organizatorilor şi semnatarilor deopotrivă. Prin comparaţie, legislaţia europeană prevede o procedură mult mai elastică, cu o durată mai mare şi cu pretenţii demografice mai mici, cu posibilitatea colectării semnăturilor atât offline, cât şi online (ba chiar prin două modalităţi electronice distincte) şi cu obligaţii concrete privind protecţia datelor cu caracter personal. Diferenţa între cele două proceduri se reflectă şi în rata cu totul diferită de succes, cu trei iniţiative reuşite în întreg intervalul 1999-2017 în procedura românească şi cu patru iniţiative încununate de succes între anii 2012 şi 2017 în procedura europeană.
3. Singurul punct în care iniţiativa civică în reglementarea românească e superioară celei din reglementarea europeană, este că iniţiativa civică reuşită potrivit legii române declanşează procedura de legiferare parlamentară, în timp ce în cazul iniţiativei cetăţeneşti europene Comisia Europeană are dreptul de a decide motivat să nu întreprindă nicio acţiune. Totuşi, este de observat că şi în procedura românească Camerele Parlamentului nu sunt ţinute să nu respingă propunarea de lege, dimpotrivă, iar procedura europeană conţine un detaliu destul de interesant: posibilitatea unei dezbateri publice asupra iniţiativei civice sub auspiciile Parlamentului European şi cu participarea diferitelor părţi interesate.

Aşadar, introducerea iniţiativei cetăţeneşti a reprezentat una din marile inovaţii ale Constituţiei României din 1991, amendată în 2003, comparativ cu textele constituţionale anterioare, inclusiv cele democratice şi moderne din anii 1866 şi 1923. Astfel, art. 74 alin. (1) şi (2) dispun că (1) Iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. (2) Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. De asemenea, din art. 150 putem afla că (1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de Preşedintele României la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. (2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

După cum se poate observa, din start condiţiile sunt destul de stricte. La o populaţie grosso modo de 17 milioane de cetăţeni cu drept de vot, adică care au vârsta minimă de 18 ani şi nu sunt puşi sub interdicţie, nici supuşi pedepsei penale complementare a interzicerii unor drepturi, iniţiativa civică legislativă are nevoie de susţinerea a cel puţin 0,59% din totalul acestui electorat naţional, condiţionat şi de o răspândire greografică care să asigure o reprezentare minimă a cel puţin un sfert din populaţia cu drept de vot aflată pe teritoriul ţării (adică în total 55.000 de semnatari, 0,32% din total). Pentru iniţiativa constituţională trebuie să se activeze, folosind aceleaşi cifre, 2,94% din totalul electoratului, iar condiţia geo-demografică minimă este de jumătate din teritoriul ţării, adică 420.000 de electori reprezentând aşadar cca 2,47% din total. Iar acestea sunt doar cifrele minimale. Aşa cum vom indica mai jos, şansele ca realizarea cifrelor minimale să fie nu doar necesară, ci şi suficientă sunt minime.

. Sediul materiei este reprezentat de Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei civice de către cetăţeni. Potrivit acesteia, primul pas în derularea unei astfel de proceduri este constituirea comitetului de iniţiativă, care nu poate avea mai puţin de 10 membri, cetăţeni români cu drept de vot. Nu pot deţine această calitate aleşii prin vot universal, membrii Guvernului şi persoanele numite în funcţie de primul-ministru sau care nu pot face parte din partide politice (de exemplu, magistraţii). Membrilor comitetului de iniţiativă, care îşi aleg dintre ei un preşedinte, le revin apoi toate răspunderile pentru îndeplinirea cu succes a procedurii. Constituirea comitetului de iniţiativă se face printr-o declaraţie autentificată de notarul public şi conţinând o serie de menţiuni obligatorii: datele personale ale membrilor comitetului de iniţiativă, scopul iniţiativei şi o declaraţie pe proprie răspundere privind compatibilitatea cu calitatea asumată. Desigur, pentru semnarea şi autentificarea declaraţiei este necesară prezenţa fizică la notar a tuturor celor minimum 10.

Cel de-al doilea pas procedural, după redactarea iniţiativei legislative în forma cerută de normele legale de tehnică legislativă şi însoţită de o expunere de motive semnată de toţi membrii comitetului de iniţiativă, este depunerea acesteia la Consiliul Legislativ în vederea avizării, care poate fi pozitivă, pozitivă cu observaţii sau negativă. Propunerea legislativă (inclusiv cea cu caracter de viitoare lege constituţională) se publică în Monitorul Oficial, Partea I, în cel mult 30 de zile de la emiterea avizului Consiliului Legislativ (care şi el ar trebui emis în 30 de zile de la sesizare), alături de amintitul aviz şi de componenţa comitetului de iniţiativă (în fapt, se publică chiar declaraţia notarială de înfiinţare a comitetului de iniţiativă). Pentru îndeplinirea etapei avizării şi a publicării, membrii comitetului de iniţiativă sunt obligaţi să împuternicească pe unul dintre ei, printr-un document semnat de către toţi, ce va fi folosit însoţit de declaraţia notarială constitutivă. De cele mai multe ori, împuternicitul este preşedintele comitetului de iniţiativă.

Deja putem observa că este un mecanism formalist şi greoi, care oferă o protecţie precară datelor personale ale membrilor comitetului de iniţiativă. Dar, până aici, nu sunt totuşi sarcini sisifice, precum cele care marchează etapa următoare. Este de altfel destul de evident că pentru colectarea şi îndosarierea unui număr atât de mare de semnături, în format fizic, astfel cum vom detalia mai jos, este necesar ca membrii comitetului de iniţiativă să coopteze şi să coordoneze o adevărată armată de voluntari, lucru cel puţin dificil unei grupări de simpli cetăţeni obişnuiţi şi anonimi. De aceea, practica, la care de asemenea ne vom referi mai jos, învederează că, de regulă, comitetul de iniţiativă are o funcţie mai mult formală, pentru că legea pretinde existenţa sa, iar campaniile sunt de fapt derulate de comunităţi şi platforme civice, sindicate, organizaţii ale minorităţilor naţionale, culte religioase, partide politice etc.

Cele 100.000, respectiv 500.000 de semnături trebuie colectate pe liste de susţinători întocmite pe hârtie, cu respectarea strică a organizării administrativ-teritoriale a ţării şi nu sunt valabile decât dacă conţin denumirea propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei şi identificarea Monitorului Oficial al României, Partea I, în care aceasta a fost publicată, judeţul şi localitatea în care îşi au domiciliul sau reşedinţa susţinătorii, numele, prenumele şi domiciliul susţinătorilor, menţionarea actului de identitate şi a codului numeric personal, semnăturile. Este deja foarte evident că avem de-a face cu cerinţe nu doar de secol XX, de când datează Legea nr. 189/1999, ci de veac XIX, anterioare internetului şi a posibilităţii semnăturilor online, inclusiv securizate prin semnături electronice sau parole unice, generate aleatoriu.

De asemenea, lipsa oricărei preocupări pentru protecţia datelor personale ale sute de mii de cetăţeni este absolut evidentă. Şi chiar dacă în 1999 acestui subiect nu i se dădea importanţa actuală, România are totuşi încă din anul 2001 o legislaţie în acest sens (Legea nr. 677/2001 pentru protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date). Nu putem aşadar să nu observăm că timp de mai bine de 15 ani niciun legiuitor nu s-a preocupat să pună în acord cele două legi, ceea ce ne ridică un semn de întrebare privind o anumită intenţionalitate: nu cumva s-a dorit ca lipsa de protecţie a datelor cu caracter personal ce rezultă din aplicarea Legii nr. 189/1999 să devină un impediment în îndeplinirea cu succes a procedurilor de iniţiativă legislativă cetăţenească, ştiut fiind că vor fi persoane cu drept de vot care, deşi rezonează cu scopul iniţiativei, vor fi reticente să îşi pună la dispoziţia unor necunoscuţi date precum adresele de domiciliu ori de reşedinţă şi CNP-ul? Intenţionat sau nu, practica ne arată că acest fenomen chiar se întâmplă.

Este de asemenea de observat că neîndeplinirea oricăreia dintre cerinţele mai sus amintite, de la respectarea strictă a organizării administrativ-teritoriale la inserarea datelor cu caracter personal, constituie condiţii sine qua non, a căror neîndeplinire sau îndeplinire defectuoasă, potrivit art. 4 alin. (3) din lege, atrage neluarea în considerare a semnăturii sau chiar a listei de susţinători.

De fapt, şi orice greşeală în îndeplinirea gesturilor procedurale enumerate în următoarele alineate ale art. 4 poate avea fix acelaşi efect: întocmirea listelor de susţinători strict pe sectoarele Bucureştilor şi pe localităţi, pe coli de hârtie format A4, detaşabile şi numeroate, imprimate pe o singură faţă, cu completarea detaliilor şi semnăturilor susţinătorilor de mână, iar apoi grupate în dosare pe localităţi, şnuruite şi semnate pe coperta a doua de către un membru al comitetului de iniţiativă sau de către un susţinător împuternicit de comitet; una din aceste persoane trebuie să semneze şi fiecare coală A4 în parte. Dosarele originale se păstrează la Curtea Constituţională, iar câte o copie a fiecăruia la Parlamentul României.

Teoretic, termenul pentru colectarea tuturor semnăturilor necesare este de 6 luni de la publicarea în Monitorul Oficial, Partea I, conform art. 2 alin. (5), care adaugă în teza sa finală că După împlinirea acestui termen, propunerea legislativă nu mai poate fi prezentată decât ca o nouă iniţiativă legislativă, în condiţiile prezentei legi. În opinia noastră, acest text este neconstituţional, deoarece prin coroborare cu art. 5 Atestarea listelor de susţinători duce la scăderea drastică a termenului de 6 luni şi, implicit, la frustrarea cetăţenilor de dreptul lor garantat prin art. 74 alin. (1) şi (2), respectiv art. 150 din Constituţia României.

De ce susţinem asta? Deoarece procedura atestării listelor este şi ea una greoaie şi complicată, de natură să dureze cel puţin termenul legal general de răspuns al autorităţilor publice de 30 de zile. De fapt alineatul (4) final al respectivului art. 5 impune un termen special de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea dosarului la primărie (care nu include aşadar în numărătoare zilele libere de week-end şi de sărbători legale), dar acesta nu este protejat şi printr-o sancţiune (cum ar putea fi atestarea tacită a listelor de susţinători). Or ştim dintr-o lungă practică cu autorităţile statului că, atunci când un termen nu este protejat printr-o sancţiune eficientă, acestea au tendinţa să întârzie peste termenul respectiv, uneori inacceptabil de mult.

Revenind la procedură, competenţa privind controlul listelor şi subsecventa lor atestare revine primarilor, direct sau prin funcţionarii împuterniciţi în acest sens, cu ajutorul organelor de poliţie dacă sunt aspecte pe care acestea ar trebui să le verifice.Toţi aceştia semnează la final pe ultima copertă a fiecărui dosar verificat şi atestat, evident şi cu aplicarea ştampilelor specifice. Trebuie reţinut şi faptul că, apropo de felul în care reglementarea în vigoare reduce de facto termenul de 6 luni, dosarele împrăştiate peste tot în ţară în vederea atestării, vor trebui centralizate în vederea înregistrării la Parlament, operaţiuni care nici ea nu se poate realiza peste noapte.

În cadrul fazei procedurale a atestării există însă şi posibilitatea contestării fiecărei semnături sau a orice altă prevedere cuprinsă în liste. Este o formulare problematică (ce înseamnă „altă prevedere”?), care devine şi mai problematică atunci când vedem că orice persoană interesată poate consulta dosarul şi poate contesta.Unde mai este minima protecţie a datelor cu caracter personal, în condiţiile în care nu e deloc clar dacă „persoană interesată” înseamnă doar pretinsul susţinător a cărui semnătură a fost contrafăcută sau numai aparţinătorul persoanei majore, dar puse sub interdicţie, şi în care „consultarea dosarului” oferă acces practic oricui nu doar la datele pe care pretinde să le verifice, ci şi la datele oricui se află pe aceeaşi filă A4?

Contestaţia se face în scris, se soluţionează de primar, dacă e cazul după solicitarea confirmării semnăturii de către susţinător, iar decizia primarului se poate contesta la judecătorie, care o va soluţiona cu citarea părţilor şi potrivit normelor care reglementează ordonanţa preşedenţială.

Este de reţinut de asemenea că, deoarece procedura atestării include multiple posibilităţi de eliminare a unor semnături, inclusiv a unor liste întregi, din total, orice comitet de iniţiativă pentru o astfel de iniţiativă civică legislativă trebuie să aibă în vedere colectarea a de fapt substanţial mai multe semnături decât minimul impus de Constituţie şi de lege, pentru a avea o marjă şi a nu cădea sub limită ca efect al neatestării de către primari a unora din listele de susţinători.

Mai trebuie remarcat aici că, aşa cum a rămas nemodificată legea, această circumscriere strictă în limitele organizării administrativ-teritoriale a României îi frustrează de dreptul constituţional de a susţine iniţiative legislative civice pe cetăţenii români din diaspora (chiar dacă aceştia adună semnături, legea nu precizează ce autoritate efectuează atestarea listelor de susţinători şi potrivit cărei proceduri). Dacă în anul 1999, la adoptarea legii, numărul lor era relativ redus, mulţi dintre exilaţii şi emigranţii din perioada regimului comunist fiind forţaţi să renunţe la cetăţenia română pentru a primi acceptul autorităţilor pentru a pleca din ţară, în prezent discutăm de 3-4 milioane de cetăţeni români, majoritatea cu drept de vot, aflaţi peste hotarele României, ca efect atât al emigraţiei economice, cât şi al redobândirii cetăţeniei române, cei mai mulţi locuind cu forme legale acolo unde se află.

Pentru înregistrarea la Parlament, se depun la registratura primei Camere sesizate, în funcţie de obiectul propunerii legislative, textul acesteia, expunerea de motive, avizul Consiliului Legislativ şi listele de susţinători atestate de primari, în original, însoţite de o cerere semnată de membrii comitetului de iniţiativă. Prin cerere, 5 dintre membrii comitetului sunt împuterniciţi nominal pentru a reprezenta comitetul în vederea promovării şi susţinerii iniţiativei după înregistrare, pe parcursul procesului legislativ. Dacă unele liste nu sunt încă atestate (sau respinse), preşedintele Camerei Parlamentului va solicita Guvernului urgentarea acestei proceduri (deşi nu este clar cum poate apoi Guvernul impune urgentarea primarilor), iar listele nou atestate vor putea fi depuse în completare în termen de maximum 7 zile de la atestare.

Camera Parlamentului va păstra copii de pe listele de susţinători şi originalele, dar numai ale listelor atestate, le va înainta Curţii Constituţionale a României, care are competenţa din oficiu sau pe baza sesizării preşedintelui Camerei Parlamentului la care s-a înregistrat iniţiativa, să verifice:

a) caracterul constituţional al propunerii legislative ce face obiectul iniţiativei;

b) îndeplinirea condiţiilor referitoare la publicarea acestei propuneri şi dacă listele de susţinători prezentate sunt atestate potrivit art. 5;

c) întrunirea numărului minim de susţinători pentru promovarea iniţiativei, prevăzut la art. 74 şi, după caz, la art. 150 din Constituţie, precum şi respectarea dispersiei teritoriale în judeţe şi în municipiul Bucureşti, prevăzută de aceleaşi articole.

Curtea Constituţională are un termen de 30 de zile în cazul iniţiativei legislative şi 60 de zile în cazul iniţiativei constituţionale pentru a se pronunţa pe baza unui raport întocmit de unul din judecătorii săi, desemnat drept raportor de preşedintele Curţii. Decizia sau, după caz, hotărârea se comunică preşedintelui Camerei care a sesizat CCR şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Ulterior, se declanşează procedura parlamentară de legiferare, ca pentru orice propuneri legislative, potrivit caracterului acestora de legi ordinare, organice sau constituţionale, respectiv dacă trebuie adoptate în procedură de urgenţă sau nu. Finalul Legii nr. 189/1999 mai cuprinde o serie de protecţii pentru membrii comitetului de iniţiativă, respectiv de infracţiuni şi contravenţii legate de derularea procedurilor descrise mai sus. Nu vom insista asupra acestor aspecte decât pentru a remarca că refuzul primarului de a atesta listele de susţinători are doar regimul juridic al unei contravenţii, deşi în opinia noastră avem de-a face cu un caz destul de clar de abuz în serviciu cu caracter penal, care lezează drepturile constituţionale a sute de mii de cetăţeni.

Mai adăugăm, fără să intrăm în amănunte, că în prezent în legislaţia românească există posibilitatea iniţiativei civice şi în plan local şi judeţean, putând avea ca obiect propuneri de hotărâri de consiliu local, respectiv de consiliu judeţean, însă cerinţele numerice şi temporale şi procedurile sunt, păstrând scara, comparabile cu cele din Legea nr. 189/1999, ceea ce face ca acest mod de exercitare a drepturilor cetăţeneşti să nu fie mai atractiv la nivel local şi judeţean, faţă de nivelul naţional.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro