Schengen: între speranță și drept

Deși “subiectul Schengen” a ținut capul de afiș în mass-media în ultima perioadă, am remarcat faptul că, în general, este relatat mai degrabă dintr-o perspectivă politică, fără o analiză aprofundată din perspectivă juridică. Or, așa cum a stabilit Curtea de Justiție a Uniunii Europene („Curtea”) într-o decizie recentă, existența unui element politic nu înseamnă eliminarea oricărui control jurisdicțional, așadar a aspectului juridic al situației. De altfel, este normal să fie așa: într-un stat de drept, politicul îmbracă, în mod normal, haine juridice, iar juridicul – înțeles aici ca ansamblu de acte normative – are la bază decizii finalmente politice.

În acest articol, ne propunem să oferim o perspectivă juridică asupra problemei. Nu avem pretenții de exhaustivitate – subiectul este atât de complex și controversat, încât ne îndoim că poate fi analizat din toate unghiurile, fie și în articole mult mai substanțiale decât cel de față -, mai ales că dorim să evităm o expunere prea tehnică a subiectului.

Povestea este cunoscută: acum un an, în decembrie 2022, Consiliul UE nu a adoptat, în lipsa unanimității, un proiect de decizie care, din punct de vedere juridic, ar fi condus la aplicarea integrală a acquis-ului Schengen în România. Din punct de vedere practic, acest lucru ar fi însemnat ridicarea controalelor la frontierele interne ale UE comune cu România.

În aceeași ședință însă, Consiliul a reușit să adopte decizia pentru aplicarea integrală a acquis-ului Schengen în Croația. Deși, încă din anul 2011, instituția europeană a constat că România îndeplinește toate standardele necesare pentru a intra în spațiul Schengen, în acest moment nu se știe dacă vor fi ridicate vreodată controalele la frontierele interne. În repetate rânduri, Comisia și Parlamentul UE au solicitat Consiliului să elimine controlul la frontierele interne pentru România și Bulgaria. Dacă, pentru o perioadă lungă de timp, pretextul menținerii controlului l-a constituit existența Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV), cu toate că dispozițiile din tratate nu legau în vreun fel cele două chestiuni (i.e., MCV și aderarea la spațiul Schengen), odată cu eliminarea formală a MCV în data de 15 septembrie 2023, singura logică care mai rămâne la îndemâna Austriei este cea a exercitării unei puteri arbitrare: „mă opun pentru că pot și pentru că vreau”. Prin votul dat în favoarea Croației, este evident că motivul invocat de Austria, în sensul că spațiul Schengen „nu funcționează” și că trebuie reformat înainte de a fi extins, este doar un pretext.

Însă logica în care Uniunea Europeană funcționează nu este cea a arbitrariului. Uniunea Europeană nu este doar o construcție economică și politică, ci o uniune creată și dezvoltată prin drept – o uniune întemeiată pe domnia legii (rule of law). Actul de aderare al României la Uniune stipulează că întregul acquis Schengen este obligatoriu pentru statul român încă de la aderare, însă ridicarea controalelor interne se poate realiza numai în baza unei decizii adoptate de Consiliu, cu unanimitate. Unanimitatea necesară în Consiliu – ce consacră caracterul politic al deciziei – este însă doar o parte a raționamentului juridic.

Din perspectivă juridică, spațiul Schengen este astăzi o formă de cooperare consolidată, adică un fel de „uniune” mai restrânsă, care funcționează în cadrul Uniunii, aplicând regulile, principiile și utilizând instituțiile UE. Această formulă permite dezvoltarea obiectivelor Uniunii, chiar și atunci când nu toate statele membre și-au dorit să participe la o integrare mai puternică într-un anumit domeniu. Conform Tratatelor UE, formele de cooperare consolidată trebuie să rămână deschise participării tuturor statelor membre. Prin Actul de Aderare, atât România, cât și Austria – la fel ca și toate celelalte state membre participante la Schengen – au convenit că România nu are doar dreptul, ci chiar obligația de a deveni parte integrală în mecanismul Schengen. Conform Tratatelor UE și a Actului de Aderare al României, problema nu este „dacă” România va adera la Schengen, ci „când” se va întâmpla acest lucru.

Or, decizia Consiliului de anul trecut transformă acest „când” într-un „dacă”, prin faptul că aderarea deplină ajunge să depindă de voința exprimată discreționar de orice stat membru participant. Se poate spune că orice stat membru ar fi putut să își exprime opoziția la momentul aderării României (și a inserării clauzei în Actul de Aderare), sau la momentul integrării acquis-ului Schengen în Tratatele UE; de vreme ce acest lucru nu s-a întâmplat, statele respective nu se mai bucură de o suveranitate absolută, neștirbită, de a decide oricum – chiar și discreționar, arbitrar ori discriminatoriu – în legătură cu extinderea spațiului Schengen. Trebuie subliniat că nu a existat vreo rezervă din partea Austriei, sau a oricărui alt stat membru participant la Schengen la acel moment, iar motivele care țin de politica internă a unui stat nu pot fi invocate, de principiu și fără niciun control jurisdicțional, pentru ca acel stat să nu-și îndeplinească obligațiile pe care și le-a asumat prin tratatele internaționale sau Tratatele UE la care este parte.

Este adevărat că actul de aderare al României nu impune un termen în care Consiliul trebuie să adopte decizia care ar conduce la ridicarea controalelor la frontierele interne. Însă lipsa unui termen nu înseamnă că această instituție a Uniunii poate să amâne oricât aplicarea integrală a acquis-ului Schengen, ci că decizia Consiliului trebuie să fie adoptată imediat ce au fost îndeplinite condițiile tehnice. Chiar Consiliul a avut această abordare în anul 2011, atunci când a constatat că sunt îndeplinite cerințele tehnice și decizia aferentă trebuia să fie luată nu mai târziu de finalul acelui an. 12 ani mai târziu, situația nu s-a modificat semnificativ.

În plus, decizia privind ridicarea controalelor la frontierele interne trebuie adoptată în cadrul instituțional al Uniunii. Cu alte cuvinte, Consiliul este instituția care are competența să adopte decizia, iar nu statele membre, în afara mecanismelor Uniunii. Această nuanță este importantă din punct de vedere juridic, deoarece Consiliul este instituția responsabilă pentru eșecul amânării perpetue a ridicării controalelor la frontierele interne cu România și Bulgaria.

Acest eșec are consecințe foarte importante pentru cetățenii Uniunii. Dacă atenția este concentrată numai asupra normei din Actul de Aderare care impune luarea deciziei cu unanimitate, riscul de a nu observa miezul problemei este foarte ridicat. Libertatea de a circula într-un spațiu fără frontiere la granițele interne nu este doar un obiectiv al Uniunii, ci un drept recunoscut prin Tratatele UE cetățenilor europeni, inclusiv românilor. Ar fi de prisos să enumerăm în acest context toate normele, surprinzător de numeroase, din Tratate care consacră în mod explicit acest drept, precum și obiectivul Uniunii de a crea un spațiu fără controale la frontierele interne. Numai cu titlu de exemplu, precizăm că art. 67 alin. (2) TFUE stabilește în mod neechivoc că Uniunea este obligată să asigure absența controalelor asupra persoanelor la frontierele interne.

Or, juridic vorbind, menținerea controalelor la frontierele interne nu reprezintă altceva decât o formă restrângere a libertății de circulație. În calitatea lor de cetățeni UE, cetățenii români se bucură de dreptul fundamental de a circula, fără a fi suspuși controlului la trecerea unor frontiere interne ale UE, atunci când sunt deja în spațiul Schengen. Controlul la granița României, ce reprezintă în același timp și frontiera internă a UE, nu conduce la dispariția acestui drept, ci este o formă de ingerință, de restricție, în exercitarea sa. Drepturile fundamentale permit restrângeri, însă nu în orice condiții. Și-ar pierde caracteristica esențială – aceea de a fi fundamentale – dacă ar putea fi oricând și oricum restrânse. Care este scopul legitim urmărit prin menținerea controalelor la frontierele interne? Este această măsură justificată? Este proporțională? Există o limită clară de timp care să se opună ca restricția să devină permanentă?

Nici Consiliul, nici Austria nu au putut să furnizeze răspunsuri coerente la aceste întrebări. În momentul actual, Uniunea a eșuat în a asigura respectarea drepturilor recunoscute prin tratate, fără a mai pune la socoteală că maniera în care a acționat Austria este într-o vădită contradicție cu principiul cooperării loiale și principiul încrederii reciproce, principii pe care statele membre sunt obligate să le respecte.

Când tratatele stabilesc foarte clar că ridicarea controalelor la frontierele interne este un obiectiv principal al Uniunii, obiective pe care statele membre și le-au asumat expres, iar Austria nu poate furniza o minimă justificare rezonabilă și obiectivă pentru modalitatea în care a acționat în situația României, este evident că problema nu are doar o dimensiune politică, ci o veritabilă natură juridică. Intenția clară la momentul încheierii Actului de Aderare a fost aceea ca România să devină pe deplin parte a mecanismului Schengen, în acord cu obiectivele stabilite în tratate. Ratificând aceste tratate, Austria însăși și-a limitat propria putere și nu se poate opune într-o manieră pur arbitrară ridicării controalelor la frontierele interne.

Toate aceste întrebări se află în acest moment pe masa Curții, căci împotriva luării de poziție a Consiliului de la reuniunea din decembrie 2022 au fost formulate mai multe acțiuni în justiție. În acest context, Curtea va decide dacă tot ce contează este unanimitatea în Consiliu și orice stat membru poate într-o manieră eminamente arbitrară să mențină o restricție a drepturilor fundamentale, sau, dacă în această cauză, este vorba despre mai mult decât atât. Argumentele și contraargumentele de natură juridică sunt mult mai numeroase decât cele expuse foarte succint mai sus și credem că ele vor fi cântărite cu mare atenție de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, într-o cauză ce se poate dovedi importantă inclusiv din perspectiva mai largă a funcționării instituțiilor Uniunii.

În esență, Curtea va trebui să decidă „când” speranța se transformă în drept, sau „dacă” dreptul era, de fapt, o simplă speranță.

Un articol semnat de Dragoș Bogdan, Managing Partner – dbogdan@stoica-asociatii.ro și Constantin Cosmin Pintilie, Senior Associate – cpintilie@stoica-asociatii.ro – STOICA & Asociații