Suntem pregătiți pentru aprobarea tacită a cererilor pentru emiterea autorizațiilor de construire?
Pe rolul Senatului (în calitate de primă cameră sesizată) se află o propunere legislativă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care a primit de curând (pe 20 noiembrie 2018) avizul favorabil al Consiliului Legislativ. Proiectul de lege propune mai multe modificări în vederea reducerii termenelor și documentelor necesare emiterii certificatelor de urbanism și autorizațiilor de construire, precum și o noutate semnificativă în acest domeniu: aprobarea tacită a cererii pentru eliberarea unui certificat de urbanism sau pentru eliberarea unei autorizații de construire în cazul lipsei unui răspuns în termenul legal.
Fiind vorba la acest moment de o simplă propunere legislativă, ne propunem să tratăm în prezentul articol exclusiv ideea unei aprobării tacite în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii și să împărtășim din experiența altor state europene în această materie.
Astfel, potrivit formei actuale a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, certificatul de urbanism este actul de informare prin care autorităţile fac cunoscute solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic şi tehnic al unui anumit teren, stabilesc cerinţele urbanistice și lista cuprinzând avizele/acordurile necesare în vederea autorizării. Acesta se eliberează în termen de cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii pe baza extrasului de carte funciară și planului cadastral (în propunerea legislativă menționată, termenul se reduce la 5 zile).
Tot potrivit legii în forma în vigoare, autorizația de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii (în propunerea legislativă menționată, termenul se reduce la 15 zile), respectiv certificatul de urbanism, titlul asupra terenului, extrasul de carte funciară, planul cadastral, documentația tehnică, avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, dovada achitării taxelor aferente.
De lege lata, lipsa unui răspuns din partea autorității la cererea de emitere a unui act administrativ (cum este autorizația de construire) poate fi contestată în contencios administrativ conform Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, procedură în urma căreia autoritatea poate fi obligată la emiterea respectivului act administrativ.
Cum ar fi, atunci, dacă în lipsa unui răspuns în termenul legal, cererea pentru emiterea unei autorizații de construire s-ar considera ca fiind aprobată tacit, iar solicitantul ar putea începe lucrările de construire (astfel cum se propune prin proiectul de lege menționat)?
În primul rând, cu titlu prealabil, considerăm că soluția aprobării tacite poate avea în vedere doar autorizația de construire, iar nu și certificatul de urbanism, care este doar un act de informare. Așadar, nu se poate discuta despre o aprobare tacită a cererii de emitere a unui certificat de urbanism.
În al doilea rând, considerăm că soluția aprobării tacite a cererii de emitere a autorizației de construire, în cazul în care este adoptată, trebuie să fie atent reglementată și să fie circumstanțiată în funcție de tipul lucrărilor de construire, a locului în care acestea se execută și a funcționalității construcției astfel edificate.
Astfel, spre exemplu, în Franța, unde este reglementată o asemenea soluție a aprobării tacite a cererii pentru emiterea unei autorizații de construire, dacă organele prevăzute de lege nu dau niciun răspuns în termenul legal de 1 lună, de principiu, acest lucru echivalează cu o aprobare tacită.
În orice caz, lipsa unui răspuns din partea autorităţilor nu echivalează cu o aprobare tacită în anumite cazuri, cum ar fi (i) când lucrarea necesită autorizaţia Ministerului Apărării sau vizează rezervaţii naturale, (ii) când proiectul vizează o clădire ce reprezintă monument istoric, (iii) când proiectul vizează o demolare ce necesită o autorizaţie specială, (iv) când obţinerea permisului presupune obţinerea unei derogări de la documentele de urbanism etc.
Revenind în România, considerăm că o asemenea soluție de aprobare tacită a cererii pentru emiterea autorizației de construire, deși utilă la nivel teoretic, nu este oportună la acest moment în evoluția noastră legislativă.
Astfel, conform art. 7 alin. (23) din Legea nr. 50/1991, autorităţile fac publică emiterea autorizaţiei de construire sau, după caz, a actului de respingere a cererii pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi pun la dispoziţia publicului informaţii în legătură cu aceasta.
Această publicitate oferă posibilitatea persoanelor interesate să afle despre existența lucrărilor de construire și să le conteste în măsura în care justifică un interes, posibilitate de care ar fi private în cazul aprobării tacite.
Apoi, conform art. 7 alin.(3) din Legea nr. 554/2004, este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ adresat altui subiect de drept în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia.
În absența unei autorizații de construire, nu se poate aplica termenul de cel mult 6 luni, iar securitatea circuitului civil este afectată. Astfel, legalitatea lucrărilor de construire poate fi mult mai ușor contestată, ceea ce poate afecta drepturile proprietarului construcției (care poate fi altul decât cel care a construit).
În egală măsură, în absența unui act administrativ (cum este autorizația de construire), persoanele vătămate ar fi obligate să conteste eventualele ilegalități în procedura de autorizare acceptată tacit pe temeiul dreptului comun, plătind o taxă judiciară de timbru la valoarea pretențiilor, față de 50 – 300 de lei, taxa din contencios administrativ, ceea ce ar fi discriminatoriu.
Conform art. 37 alin.(1) din Legea nr. 7/1996, dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizaţiei de construire, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, precum şi a celorlalte dispoziţii legale în materie şi a unei documentaţii cadastrale.
În absența unei autorizații de construire și, deci, a unui certificat de atestare corespunzător, presupunând că s-ar modifica legislația în sensul înscrierii dreptului de proprietate al construcțiilor în baza declarației proprietarului că a fost aprobată tacit cererea sa de emitere a unei autorizații de construire sau în alt mod similar, s-ar putea ajunge la înscrierea în cartea funciară a unor construcții pentru care nu există o confirmare că edificarea s-a efectuat conform documentației tehnice și în baza tuturor avizelor și acordurilor necesare. Odată înscrisă în cartea funciară, construcția poate fi înstrăinată, caz în care riscurile ar trece asupra noului proprietar.
În al treilea rând, la 13 martie 2018, în continuarea efortului de unificare și modernizare a legislației din materia urbanismului, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice a lansat în dezbatere publică un proiect de Hotărâre a Guvernului pentru aprobarea tezelor prealabile ale proiectului Codului amenajării teritoriului, urbanismului si construcțiilor.
Considerăm că orice reformă substanțială în acest domeniu ar trebui gândită în contextul proiectului Codului amenajării teritoriului, urbanismului si construcțiilor și că soluția aprobării tacite a cererii pentru emiterea autorizației de construire ar trebui integrată în acest nou Cod, alături de mecanisme robuste, previzibile și ușor accesibile de corectare a eventualelor derapaje de la regulile de urbanism.
În concluzie, am putea fi pregătiți pentru adoptarea unei soluții legislative de aprobare tacită a cererilor pentru emiterea autorizațiilor de construire în cazul lipsei unui răspuns din partea autorității, în măsura în care o astfel de soluție ar fi reglementată atent și circumstanțiat, în contextul noului Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor.
Un articol semnat de Laura Elena Radu, Senior Partner și Marius Chelaru, Managing Associate