Sume nedeclarate la frontieră. Confiscare. Neconformitate. Înlăturarea de la aplicare a normei interne

​La data de 12.07.2018, prin Ordonanța emisă în Cauza C – 707/17, Curtea de Justiție a Uniunii Europene (în continuare „CJUE” sau „instanța Uniunii”) s-a pronunțat din nou în legătură cu interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controalele de numerar care intră sau ies din Comunitate (în continuare „Regulamentul”), arătând că acesta se opune unei reglementări naționale care sancționează încălcarea obligației declarative prevăzută de art. 3 cu măsura confiscării sumei nedeclarate în beneficiul statului.

Problema de drept interesează și din perspectiva României, ca stat membru al Uniunii Europene, deoarece legislația națională cuprinde dispoziții prin care acest tip de confiscare, cu titlu de sancțiune contravențională complementară, intervine ori de câte ori persoanele fizice care trec frontiera nu declară sumele mai mari sau egale cu 10.000 euro deținute în numerar.

Astfel, conform art. 653 lit. i) din H.G. nr. 707/2006, constituie contravenție: „(n)eîndeplinirea de către persoanele fizice care trec frontiera a obligaţiei prevăzute la art. 3 din Regulament, de declarare în scris, la autoritatea vamală, a numerarului în valută şi/sau în moneda naţională care este egal sau depăşeşte limita stabilită prin regulament, aflat asupra lor, în mijloacele de transport ori în bagajele însoţite sau neînsoţite, precum şi în colete. Numerarul nedeclarat în scris care depăşeşte limita stabilită de regulament se confiscă”.

Dispozițiile art. 3 din Regulament: „(o)rice persoană fizică ce intră sau iese din Comunitate și transportă numerar în valoare de 10.000 euro sau mai mult declară această sumă autorităților competente din statul membru prin care intră sau iese din Comunitate, în conformitate cu prezentul regulament. Obligația de declarare nu este îndeplinită în cazul în care informațiile furnizate sunt incorecte sau incomplete”, iar în conformitate cu dispozițiile art. 4 alin. (2) din Regulament „(î)n cazul nerespectării obligației de declarare prevăzute la articolul 3, numerarul poate fi reținut prin decizie administrativă, în conformitate cu condițiile prevăzute în temeiul legislației interne” (subl. ns.).

Comparând cele două texte legale este clar că, în dreptul intern, confiscarea reglementată în teza ultimă a art. 653 lit. i) nu reprezintă o măsură provizorie, similară reținerii prin decizie administrativă, ci una prin care persoana care nu a îndeplinit obligația de declarare pierde definitiv proprietatea asupra bunurilor sale, soarta viitoare a acestui drept nedepinzând de dovada provenienței sau destinația numerarului.

Art. 9 din Regulament permite statelor membre să instituie sancțiuni pentru nerespectarea dispozițiilor sale care, însă, trebuie să fie „efective, proporționale și disuasive”, însă măsura confiscării prevăzută în legislația națională depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit de regulamentul citat, respectiv de asigurare a unui anumit nivel de control al mișcărilor de numerar în Uniune și de a colecta informații privind această circulație.

Statele membre nu pot impune sancțiuni cu încălcarea principiului proporționalității, acestea fiind obligate să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii Europene și a principiilor sale generale și, în consecință, cu respectarea principiului proporționalității.

În special, măsurile administrative sau represive permise de legislația națională nu trebuie să depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor urmărite în mod legitim de această legislație, astfel cum s-a statuat în Hotărârea CJUE, Cauza Ntionik și Pikoulas, C‑430/05, pct. 54.

Art. 4 alineatul (2) din Regulament prevede posibilitatea reținerii, prin decizie administrativă și în conformitate cu condițiile prevăzute în temeiul legislației interne, a numerarului care nu a făcut obiectul declarației prevăzute la art. 3 din acest Regulament, în special în scopul de a permite autorităților competente să efectueze controalele și verificările necesare referitoare la proveniența numerarului, utilizarea care se preconizează a fi făcută și destinația acestuia.

În alte cuvinte, o sancțiune care ar consta într‑o amendă într‑un cuantum inferior, combinată cu o măsură provizorie de reținere a numerarului nedeclarat, pentru verificări ulterioare, ar fi susceptibilă să atingă obiectivele urmărite prin Regulamentul menționat, fără să depășească limitele a ceea ce este necesar în acest scop.

Autoritățile administrative și instanțele naționale nu ar trebui însă să permită aplicarea unei măsuri definitive de confiscare a sumelor nedeclarate, separat de sancțiunea amenzii contravenționale, pentru simpla încălcare a unei obligații formale, de a preciza numerarul pe care o persoană îl are asupra sa la intrarea în sau la ieșirea din Uniunea Europeană.

Prin hotărârea adoptată în Cauza C 255/14 Chmielewski vs. Nemzeti privind interpretarea articolului 65 din TFUE și a articolul 9 din Regulament, CJUE a statuat: „Articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1889/2005 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2005 privind controlul numerarului la intrarea sau ieșirea din Comunitate trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, pentru a sancționa o încălcare a obligației de declarare prevăzute la articolul 3 din acest regulament, impune plata unei amenzi administrative al cărei cuantum echivalează cu 60% din suma în numerar nedeclarată, atunci când această sumă este mai mare de 50.000 de euro.” (subl. ns.).

Prin urmare, simpla nedeclarare a numerarului nu poate conduce de drept la aplicarea de către statele membre a măsurii confiscării în întregime, indiferent de cuantumul acestuia, a numerarului nedeclarat în fața organelor de control, legislația europeană neprevăzând o astfel de sancțiune care ar contraveni principiului proporționalității.

Faptul că în cauza citată este vorba de amendă ca și sancțiune contravențională principală și nu o sancțiune contravențională complementară de tipul confiscării din dreptul nostru național nu prezintă nicio relevanță din perspectiva argumentelor expuse anterior, întrucât ceea ce se analizează este conținutul sancțiunii și nu denumirea acesteia în diferite state membre.

Similar, prin Ordonanța la care am făcut trimitere în partea introductivă a articolului, CJUE a stabilit că și normele cuprinse în dreptul bulgar ce permit, pe lângă alte sancțiuni de natură penală, confiscarea sumelor ce nu au fost declarate conform dispozițiilor Legii schimbului valutar nr. 83/1999, încalcă principiul proporționalității, depășind ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de Regulament.

De precizat că, potrivit punctului 32 din Ordonanță, sancțiunile prevăzute în dreptul bulgar sunt aplicabile numai în cazul în care suma declarată nu este considerată „deosebit de importantă”, spre deosebire de legislația din România, în cadrul căreia se dispune că orice sumă nedeclarată, indiferent de cuantum se confiscă.

Un alt argument al neconformității acestei măsuri reiese din încălcarea dreptului de proprietate protejat de art. 17 alin. (2) din Carta Drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, aplicabil în cauză câtă vreme dispoziția de drept național reprezintă un instrument de punere în aplicare a unui Regulament UE.

În cauza Grifhorst vs. Franța, CEDO a reținut că suma nedeclarată poate fi reținută pentru o perioadă de maxim 6 luni, urmând ca măsura confiscării să fie dispusă de instanțele competente doar în situația în care există dovezi care să ateste că persoana respectivă a săvârșit și alte fapte ilicite. În opinia CEDO, un astfel de sistem permite menținerea unui echilibru adecvat între cerințele de interes general și protecția drepturilor fundamentale ale individului.

În cauza Ismayilov vs Rusia, CEDO a concluzionat că „nu a fost demonstrat într‑o manieră convingătoare și nici măcar nu a fost susținut de guvernul [rus] faptul că doar pedeapsa [închisorii] nu era suficientă pentru a atinge scopul disuasiv și punitiv urmărit, precum și pentru a preveni neîndeplinirea obligației de declarare. În aceste circumstanțe, impunerea unei măsuri de confiscare ca sancțiune suplimentară era […] disproporționată, prin aceea că impunea reclamantului o sarcină individuală excesivă”.

Așadar, principiul supremației dreptului european în raport de dreptul național impune înlăturarea de la aplicare a normei naționale neconforme, atât de către autoritățile administrative ce ar fi competente în materie contravențională, cât și de către instanțele sesizate cu anularea actelor emise cu încălcarea normelor de drept UE.

Regulamentul prevede ca sancțiune, în caz de nedeclarare a numerarului, reținerea administrativă în scopul verificării provenienței acestuia, pe când legea internă prevede ca sancțiune măsura definitivă a confiscării numerarului, indiferent de cuantumul și originea acestuia, cu încălcarea principiului proporționalității.

Jurisprudența CJUE, respectiv hotărârile date în interpretarea Regulamentului, statuează că dreptul Uniunii Europene se opune ca statele membre să adopte sancțiuni care încalcă principiul proporționalității, cum ar fi o amendă în cuantum de 60% din suma nedeclarată (Ungaria) sau confiscarea sumei nedeclarate (Bulgaria).

Un articol semnat de Manuela Gornoviceanu (Managing Associate al Țuca Zbârcea & Asociații) si Alexandru Gogoneață (Avocat al Țuca Zbârcea & Asociații)