Cum poate Occidentul să ajute Ucraina. Trei strategii pentru o victorie și o revenire a Ucrainei. O analiză de Andreas Umland

Rezumat

Având în vedere semnificația geopolitică a războiului ruso-ucrainean și aderarea îndepărtată a Ucrainei la UE și NATO, abordările, strategiile și politicile occidentale actuale ar trebui intensificate, modificate și reînnoite. În timp ce unele programe existente pot fi consolidate și adaptate, sunt necesare și instrumente complet noi. Acestea ar trebui să fie însoțite de o explicație mai bună a rațiunii pentru asistența occidentală pe termen lung acordată Ucrainei. Această asistență este (a) legată de interesele naționale ale statelor occidentale și nu doar de solidaritatea internațională, (b) de câștigarea nu doar a războiului, ci și a păcii de după și (c) de reînnoirea Ucrainei, mai degrabă decât de reconstrucția ei. Domeniile prioritare de sprijin sunt apărarea, securitatea, transporturile, comunicațiile și infrastructura energetică a Ucrainei. Reconstrucția ar trebui să fie strâns legată de aderarea treptată a Ucrainei la UE, precum și de continuarea descentralizării. Pot fi promovate contacte mai directe între comunitățile, organizațiile și întreprinderile ucrainene și cele occidentale prin simplificarea normelor de ședere pentru cetățenii UE și alți cetățeni din statele prietene, prin asigurări de risc politic pentru investitorii străini și partenerii comerciali ai Ucrainei și prin măsuri similare. O condiție prealabilă esențială pentru asistența occidentală este ca Kievul să-și consolideze statul de drept și lupta împotriva corupției. Chiar și după războiul actual, înarmarea statului ucrainean de pe linia frontului va rămâne inevitabilă – înainte ca țara să adere la NATO și dincolo de aceasta.

(Un proiect al Centrului de studii est-europene din Stockholm al Institutului suedez pentru afaceri internaționale. Publicat pentru prima dată în limba germană de IDM- Institutul pentru Regiunea Dunării și Europa Centrală)

Introducere

În ultimele luni, au fost publicate numeroase rapoarte și comentarii care abordează aspecte ale rezistenței ucrainene față de Rusia și perspectivele de reconstrucție și integrare europeană a Ucrainei (a se vedea mai jos). Aceste documente au identificat diverse modalități și instrumente prin care Occidentul poate sprijini Ucraina în apărarea și renașterea sa. Acest raport sintetizează unele dintre aceste propuneri și clasifică instrumentele de sprijinire a Ucrainei, atât militare, cât și civile, în funcție de necesitatea de a le accelera, de a le adapta sau de a introduce altele noi. Astfel de schimbări, ajustări și inovații se aplică, în grade diferite, diferitelor tipuri de asistență occidentală pentru Ucraina, și anume cele pentru asistență militară și de urgență, asistență macrofinanciară, umanitară și tehnică, modernizare, precum și integrare europeană a țării. Câteva dintre propunerile de mai jos se pot aplica și Moldovei și Georgiei, care se află în conflicte înghețate cu Rusia și care ar putea avea o soartă similară cu cea a Ucrainei în viitor.

Prezentul raport se concentrează pe o serie de provocări cheie, multe dintre acestea fiind discutate în publicații anterioare. O serie de alte subiecte relevante, cum ar fi viitoarele reparații ale Moscovei, comportamentul actual al Chinei, Triunghiul de la Lublin sau formatul Quadriga, precum și rolul specific al unor state naționale selectate ca susținători ai Ucrainei, sunt omise din motive de spațiu. A doua parte analizează unele provocări specifice în ceea ce privește punerea în aplicare a diferitelor măsuri de intensificare, modificare și inovare. Raportul se încheie cu șase recomandări politice și o referire la dimensiunea strategică pe termen lung a continuării înarmării Ucrainei.

Trei strategii de sprijin: Intensificare, modificare, inovare

Strategia 1: Intensificarea

Cea mai simplă abordare pentru a oferi un sprijin rapid Ucrainei este de a utiliza mai rapid și mai temeinic tratatele, programele și formatele existente care, în forma lor actuală, sunt susceptibile de a spori rezistența țării. Acest lucru înseamnă accelerarea sau extinderea, printre altele, a:

– Cooperarea NATO cu Ucraina prin intermediul Programului de oportunități sporite (EOP), al Comisiei NATO-Ucraina (NUC), al Pachetului de asistență cuprinzător (CAP), al Platformei pentru combaterea războiului hibrid, al Grupului de lucru comun pentru cooperare tehnică în domeniul apărării etc.

– Coordonarea livrărilor de armament în cadrul așa-numitului Grup consultativ de apărare a Ucrainei („Grupul Rammstein”) între 50 de țări care oferă sprijin militar Kievului,

– Punerea în aplicare a Acordului de asociere (AA) dintre UE și Ucraina, precum și a zonei de liber schimb aprofundat și cuprinzător (DCFTA), cooperarea în cadrul Comunității energetice a UE etc.,

– Includerea sprijinului bugetar și de reconstrucție pentru Kiev în planificarea financiară a UE și a țărilor membre până când Ucraina va redeveni autosuficientă din punct de vedere financiar,

– participarea Ucrainei la „Green Deal” al UE pentru a atinge nu numai obiective de mediu, ci și o eficiență energetică mai durabilă și o integrare europeană mai profundă, și

– Activitatea structurilor internaționale la care participă Ucraina, cum ar fi Organizația Națiunilor Unite și suborganizațiile acesteia, instituțiile financiare internaționale, Consiliul Europei, OSCE și altele.

De exemplu, Acordul de asociere dintre Ucraina și UE, chiar și fără modificări, este un instrument eficient de sprijinire și integrare a Ucrainei. Acordul de asociere depășește Acordurile europene ale statelor din Europa Centrală și de Est din anii 1990 și Acordurile de stabilizare și asociere semnate cu statele din Balcanii de Vest în perioada 2001-2015. În timp ce aceste din urmă acorduri au inclus încă de la început o perspectivă de aderare la UE, Acordul de asociere din 2014 al Ucrainei nu conținea un astfel de angajament. Statutul de țară candidată la UE a urmat abia în iunie 2022. Cu toate acestea, începând din 2014, acordurile de asociere ale Ucrainei, Georgiei și Moldovei au reprezentat deja instrumente de europenizare mai cuprinzătoare și mai eficiente decât vechile acorduri de asociere CEE/UE.

Ca atare, noile acorduri de asociere ale țărilor din Parteneriatul estic sunt capabile să integreze profund trio-ul de asociere în Spațiul Economic European și să pregătească cele trei țări pentru aderarea la Uniune. Prin urmare, UE, statele sale membre și Kievul ar trebui să accelereze pe cât posibil punerea în aplicare a Acordului de asociere, precum și a altor programe de cooperare și integrare deja existente. Cu toate acestea, simpla intensificare a cooperării existente ca o modalitate relativ simplă de a ajuta Ucraina nu va fi suficientă pentru a face față provocărilor și amenințărilor fundamental noi cu care se confruntă Europa de Est.

Strategia 2: Modificare

Această strategie înseamnă adaptarea, revizuirea sau reformularea algoritmilor, programelor sau politicilor existente, dar depășite, pentru a le face adecvate pentru Ucraina în circumstanțele radical schimbate de după 24 februarie 2022. Acest lucru ar putea însemna, printre altele, un:

– Extinderea actualului regim de sancțiuni occidentale astfel încât să afecteze o gamă mai largă de actori din sistemul privat și colectiv din Rusia, precum și o gamă mai largă de companii non-ruse care furnizează Moscovei tehnologii sau servicii legate de război și alte tehnologii sau servicii critice,

– Stabilirea unui proces de aderare treptată la UE pentru Trio-ul de asociere, adică includerea treptată a celor trei țări în diverse suborganizații, organisme de conducere, cadre de reglementare, acorduri sectoriale și programe speciale ale UE înainte ca Trio-ul să devină membru cu drepturi depline,

– completarea programului Parteneriatului estic al UE cu un pact de securitate care să ofere Trio-ului de asociere un sprijin occidental personalizat pentru fiecare dintre cele trei țări, pentru a contracara amenințările militare și hibride din partea Rusiei,

– instituționalizarea unui grup de lucru permanent pentru Ucraina în cadrul noii Comunități Politice Europene (CPE), care să lucreze în permanență pentru a aborda criza rusă ca fiind cea mai presantă problemă de securitate a Europei și

– relansarea unor versiuni adaptate ale unor programe occidentale bilaterale și multilaterale mai vechi de sprijinire a reformelor și de asistență tehnică pentru Ucraina în diverse domenii, cum ar fi securitatea, economia, guvernanța, descentralizarea, mass-media, societatea civilă, educația etc.

O intensificare și o modificare hotărâtă a programelor și politicilor occidentale deja existente în legătură cu Ucraina pot contribui deja în mare măsură la soluționarea unora dintre nevoile actuale ale Kievului. Cu toate acestea, noile circumstanțe excepționale din Ucraina și consecințele acestora pentru întregul proiect european, precum și inerția instituțională și doctrinară a programelor existente, înseamnă că accelerarea și adaptarea acestora nu vor fi suficiente. Instrumente complet noi sunt inevitabile pentru a produce o schimbare calitativă rapidă în capacitatea Kievului de a câștiga atât războiul actual, cât și pacea ulterioară.

Strategia 3: Inovare

În cadrul acestei abordări, vor fi create noi formate de cooperare și integrare internațională pentru a răspunde provocărilor specifice ale luptei ucrainenilor împotriva războiului de agresiune rusesc, precum și în contextul reconstrucției țării lor. Printre altele, următoarele noi abordări au fost deja discutate în cadrul comunității de experți și în diverse formate internaționale:

– Un program colectiv multilateral de reconstrucție pentru Ucraina, care să amintească de Programul european de redresare postbelică al SUA („Planul Marshall”), la care ar trebui să participe o serie de agenții de ajutor relevante, inclusiv FMI, Banca Mondială, agențiile naționale de dezvoltare, fundațiile private etc., pe lângă UE și alte țări,

– O platformă comună de reconstrucție sau un centru de coordonare – așa cum a fost propus pentru prima dată într-un memoriu al CEPR și discutat ulterior într-un raport GMFUS – care să acționeze sub auspiciile G7 și ale Kievului ca mecanism de coordonare, verificare și compensare pentru actorii multilaterali, naționali și nestatali care doresc să își armonizeze sprijinul acordat Ucrainei sub o umbrelă comună,

– Un nou tip de garanție colectivă de securitate occidentală din partea unei coaliții de bunăvoință pentru Ucraina, care depășește cu mult asigurările ineficiente oferite anterior Ucrainei în cadrul ONU, al Tratatului de neproliferare nucleară (TNP), al OSCE etc,

– Asigurarea riscurilor politice împotriva daunelor cauzate de război pentru investițiile străine directe în Ucraina și comerțul internațional cu Ucraina, fie prin intermediul MIGA al Băncii Mondiale, fie prin intermediul BERD, BEI, OCDE sau al altor instituții existente sau ad-hoc,

– O inițiativă a UE privind tancurile pentru a furniza în comun Ucrainei tancuri Leopard 2 din diferite țări europene și pentru a asigura repararea și întreținerea acestora, după cum se arată într-un raport separat al biroului ECFR din Berlin pe această temă.

Aceasta este o listă incompletă de posibile inovații, care indică direcția în care ar putea merge inițiativele viitoare. Lansarea oricăruia dintre aceste proiecte neortodoxe și a altora similare – chiar mai mult decât în cazul intensificării sau modificării programelor mai vechi – va necesita o voință și o abilitate politică considerabile pentru a le duce la bun sfârșit.

Aspecte legate de punerea în aplicare și stabilirea priorităților

Asigurarea unei finanțări publice și private durabile

Două dintre cele mai complicate sarcini ale cooperării ucrainene cu guvernele străine în anii următori vor fi:

(a) asigurarea unui sprijin public suficient din partea Occidentului pentru a menține și extinde asistența militară, umanitară și de dezvoltare substanțială acordată Ucrainei; și

(b) Implicarea cât mai multor companii private și a altor organizații neguvernamentale în reconstrucția Ucrainei, în ciuda riscurilor ridicate de securitate.

Pentru a aborda prima provocare, comunicarea publică atât a guvernului ucrainean, cât și a celui occidental, cu privire la război ar trebui să precizeze mai clar obiectivele și beneficiile ajutorului acordat Kievului. Argumentele „idealiste” care prevalează în prezent în ceea ce privește solidaritatea, empatia și valorile europene sau/și umane generale (inclusiv autodeterminarea, libertatea, democrația etc.) sunt încă valabile și merită menționate. Cu toate acestea, ele trebuie să fie completate de argumente „realiste” cu privire la diverse interese individuale, naționale și transnaționale non-ucrainene, care se confruntă cu sprijinul constant al Occidentului pentru Kiev. Printre acestea se numără efectele pozitive ale ajutorului acordat Ucrainei asupra încrederii globale în dreptul internațional. Există multe argumente de securitate națională și internațională pentru a nu permite Rusiei să submineze ordinea politică și economică mondială.

Un efect deosebit de important al ajutorului occidental acordat Kievului este efectul stabilizator asupra regimului de prevenire a armelor de distrugere în masă. Din 2014, Moscova a zdruncinat cu fermitate logica și eficiența Tratatului de neproliferare nucleară (TNP). Timp de aproape nouă ani, Rusia, în calitate de stat oficial dotat cu arme nucleare, a atacat un stat oficial care nu este dotat cu arme nucleare în cadrul TNP și i-a terorizat populația civilă. În plus, țara victimă a deținut cândva un arsenal nuclear important, la care Kievul a renunțat în 1994 în schimbul unor garanții de securitate din partea celor cinci puteri nucleare oficiale ale TNP. Aceste și alte costuri de oportunitate ridicate, precum și diferitele alternative serioase care apar dacă Ucraina nu reușește, ar trebui să fie explicate mai des și mai detaliat.

Pentru a face față celei de-a doua provocări majore, guvernele Ucrainei și Occidentului trebuie să dezvolte un set de mecanisme care să protejeze investițiile străine și activitatea comercială de diversele efecte și incertitudini ale războiului. Acest lucru înseamnă, printre altele, furnizarea continuă de arme de apărare și, în special, de echipamente de apărare aeriană pentru Ucraina, un sprijin continuu pentru consolidarea agențiilor de securitate ucrainene și crearea unei asigurări împotriva riscurilor politice pentru investitorii și partenerii comerciali ai Ucrainei. În plus, alte măsuri pot contribui la atragerea organizațiilor comerciale și neguvernamentale străine pentru a se implica mai mult în Ucraina.

Infrastructura fizică și juridică pentru accesul în Ucraina al persoanelor și structurilor străine prietenoase trebuie îmbunătățită. De exemplu, infrastructura de transport dintre Ucraina și UE trebuie renovată și standardizată pentru a asigura – în absența transportului aerian – o circulație mai rapidă și mai ușoară a persoanelor și a mărfurilor de la vest la est și invers. Noua inițiativă UE-Ucraina privind benzile de solidaritate, printre alte instrumente, poate oferi soluții la astfel de provocări pentru comerțul transfrontalier. Un rol la fel de fundamental îl joacă și accesul la WWW și acoperirea internetului în întreaga țară. Investitorilor și altor organizații străine trebuie să li se asigure o aprovizionare stabilă cu comunicații, electricitate, apă și încălzire sau să li se ofere posibilitatea de a le asigura ei înșiși.

Dr. Andreas Umland a studiat științe politice și istoria la Berlin, Oxford, Stanford și Cambridge. Este profesor asociat la Departamentul de Științe Politice a Academiei Kyiv-Mohyla (NaUKMA) din 2010 și analist la Centrul de Studii pentru Europa de Est din Stockholm (SCEEUS) al Institutului Suedez de Relații Internaționale (UI) din 2021.

Contribuția Kievului la cooperare

Mediul juridic și de afaceri pentru străinii care doresc să investească sau să se mute în Ucraina trebuie să fie schimbat. Ucraina trebuie să îndeplinească mai bine standardele OCDE, inclusiv să avanseze în ceea ce privește indicele activității întreprinderilor. În Ucraina, statul de drept și serviciile guvernamentale rămân deficitare și predispuse la corupție; propunerile de soluționare a acestei probleme sunt numeroase. Un obstacol mai puțin cunoscut în calea activității întreprinderilor străine în Ucraina este reprezentat de monopolurile sau oligopolurile regionale sau sectoriale informale, care folosesc diverse mijloace pentru a-și proteja piețele de concurența străină.

Introducerea de către UE a unui mecanism de protecție pentru refugiații ucraineni care au migrat în Uniune începând cu martie 2022 ar trebui să fie însoțită de o lege ucraineană care să liberalizeze stabilirea străinilor în Ucraina. Normele simplificate ar trebui să le permită cetățenilor din UE și din alte țări prietene să obțină cu ușurință permise de ședere pe termen lung care să le permită să lucreze, să facă comerț, să cumpere bunuri imobiliare și să studieze în Ucraina. Marea diaspora ucraineană din străinătate solicită de trei decenii o lege ucraineană care să permită dubla cetățenie.

Astfel de măsuri ucrainene sunt în paralel cu diverse măsuri occidentale de intensificare, modificare și inovare pentru a ajuta Kievul. O strategie sinergică ar putea combina, de exemplu, punerea în aplicare accelerată de către Ucraina a Acordului de asociere, un proces de aderare treptată la UE în vederea integrării treptate a Trio-ului de asociere, o nouă platformă de sprijinire a reconstrucției Ucrainei, măsuri mai bune de combatere a corupției, noi mecanisme de asigurare pentru protejarea investitorilor și liberalizarea normelor de stabilire pentru societățile străine, ONG-uri și persoane fizice. UE și alți actori pro-ucraineni, în cooperare cu Kievul și cu comunitățile locale din Ucraina, pot folosi o combinație de instrumente străine și ucrainene vechi, adaptate și nou create, pentru a se asigura că rezistența ucraineană duce la restabilirea deplină a integrității teritoriale a țării și la reconstrucția către o renaștere cuprinzătoare a statului post-sovietic. Aceste inițiative și alte inițiative sprijinite din străinătate ar trebui să implice cât mai mulți reprezentanți ai guvernului ucrainean, ai mediului de afaceri și ai societății civile în toate etapele.

Corelarea coordonării donatorilor, a integrării UE și a descentralizării

În acest din urmă context, ar trebui să se creeze cât mai curând posibil o platformă de coordonare între agenții donatoare – poate că încă nedefinită pe deplin – ca urmare a recomandărilor recente ale G7 în acest sens. Diferite planuri de reconstrucție și sprijinul extern al acesteia au fost deja prezentate în diverse publicații (a se vedea mai jos), precum și în cadrul Conferinței de redresare a Ucrainei din 4-5 iulie 2022 și al Conferinței internaționale de experți privind redresarea, reconstrucția și modernizarea Ucrainei din 25 octombrie 2022 de la Berlin, și vor fi dezvoltate în continuare în cadrul viitoarei Conferințe de redresare a Ucrainei din 21-22 iunie 2023 de la Londra. Platforma de coordonare poate încorpora diverse inițiative de ajutor bilateral sau multilateral existente ale Ucrainei și ale Occidentului, se poate baza pe actualul mecanism de consultare al G7 de la Kiev și poate începe imediat să promoveze ajutorul extern și asistența pentru reconstrucție pentru Ucraina.

Un astfel de centru de coordonare a donatorilor ar trebui să aibă un birou permanent la Bruxelles, având în vedere dorința exprimată de Kiev de a adera la UE (și la NATO). Platforma de reconstrucție ar trebui să alinieze cât mai mult posibil fluxul de asistență financiară civilă cu obiectivul integrării europene a Ucrainei. În strânsă legătură cu guvernul ucrainean, biroul de la Kiev al Platformei poate încuraja și direcționa fluxul de ajutor în măsura în care alte țări și organizații donatoare potențiale, publice sau private, sunt dispuse să accepte un astfel de sprijin.

Nici Kievul, nici G7 și nici Bruxelles-ul nu vor putea controla pe deplin toate inițiativele de sprijin guvernamental și neguvernamental. Cu toate acestea, ei pot încerca să se asigure că toți actorii relevanți sunt informați cât mai mult posibil despre programele și experiențele celorlalți. Centrul de coordonare ar trebui să reunească și să facă publice cât mai multe astfel de activități. Obiectivele și beneficiile armonizării, monitorizării și documentării de către un centru de coordonare sunt numeroase. Acestea includ:

– Facilitarea interacțiunii directe între actorii străini și ucraineni,

– Prevenirea corupției prin comunicare inter-organizațională,

– Evitarea suprapunerilor de programe,

– Corelarea asistenței umanitare cu programele de dezvoltare socio-economică,

– promovarea parteneriatelor public-privat

– maximizarea sinergiilor între inițiativele din diferite surse de pe teren, sau chiar

– integrarea activităților donatorilor în punerea în aplicare a acordurilor de asociere, precum și în procesul de aderare la UE.

O sarcină de mediere deosebit de importantă pentru un astfel de centru de coordonare ar fi reconcilierea ambițiilor donatorilor străini publici și privați cu propriile planuri de reconstrucție ale Ucrainei. Găsirea unor interfețe adecvate între activitățile instituțiilor publice, ale organizațiilor neguvernamentale și ale sectorului privat va fi o sarcină crucială. Citeste continuarea pe Contributors.ro