Noul Cod al amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor
În aprilie 2023, a fost înregistrat la Senatul României, pentru dezbatere, Proiectul de lege privind Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor (în continuare „Codul urbanismului” sau „Codul”), sub nr. L195/2023. Consiliul Legislativ, Consiliul Economic și Social, precum și trei comisii de specialitate au emis deja avize favorabile. Codul urbanismuluiurmează să reglementeze, potrivit expunerii de motive, legislația în materie de amenajare teritorială, urbanism, autorizarea executării lucrărilor de construcții, calitatea în construcții și alte obiecte de reglementare conexe.
Deși este încă în stadiul de proiect de lege și poate suferi modificări ca urmare a dezbaterilor din cele două camere ale Parlamentului și din comisiile de specialitate, prin prezentul articol (care se dorește a fi primul dintr-o suită de alte analize juridice) dorim să evidențiem principalele modificări utile pe care le aduce Codul urbanismului, dar și să anticipăm deficiențele care se pot ivi în practică în urma unor eventuale erori de legiferare, mai ales având în vedere că legislația în materie este destul de stufoasă și are un pronunțat caracter tehnic.
În primul rând, potrivit Codului urbanismului, documentațiile de urbanism se împart în două categorii. Prima categorie este formată dincele de planificare: Planul urbanistic general al zonei metropolitane (PUGZM), care are caracter opțional, Planul urbanistic general (PUG), care are caracter obligatoriu pentru toate unitățile administrativ teritoriale urbane sau rurale, cu excepția UAT-urilor care au ales planificarea prin PUGZM, precum și Planul urbanistic zonal (PUZ). A doua categorie este reprezentată de cele de proiectare, respectiv Planul urbanistic de detaliu (PUD). De asemenea, proiectul de lege stinge definitiv disputa privind natura juridică a acestor acte, stabilind că toate documentațiile de urbanism enumerate anterior sunt acte administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc regulile aplicabile la nivelul unităților administrativ-teritoriale și a părților din acestea până la nivelul parcelelor cadastrale, aflate în proprietate publică și privată.
Nerespectarea dispozițiilor imperative ale Codului cu privire la procedura de elaborare, modificare/actualizare și aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și a documentaților de urbanism, inclusiv lipsa avizelor și acordurilor impuse prin lege sau nerespectarea prevederilor acestora urmează a fi sancționată cu nulitatea documentației de amenajare a teritoriului și a documentației de urbanism. Documentațiile de urbanism inițiate și aprobate care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire vor fi nule de drept.
În al doilea rând, potrivit Codului, actele administrative cu caracter normativ aprobate sau emise de către autoritățile publice în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și autorizării construcțiilor nu mai pot fi atacate pentru aspecte de oportunitate, cinumai pentru motive de nelegalitate. Astfel, se pune capăt altei dezbateri cu privire la admisibilitatea unei acțiuni pe considerente strict de oportunitate, reclamanții fiind obligați să indice în concret normele juridice pe care actul atacat le încalcă. Prin derogare de la prevederile art. 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, dreptul de ataca actele administrative normative menționate mai sus nu va fi imprescriptibil, ci se va prescrie în termen de 5 ani de la data publicării actului. Această modificare consolidează siguranța raporturilor juridice și încrederea destinatarilor normei în actele administrației publice. Anularea actelor administrative cu caracter normativ nu va afecta valabilitatea actelor administrative cu caracter individual emise anterior rămânerii definitive a hotărârii de anulare, cu excepția actelor administrative cu caracter individual emise în baza actelor administrative cu caracter normativ anulate, care la data publicării hotărârii judecătorești de anulare sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare.
Codul urbanismului preconizează și că, în situația anulării în tot de către instanța de contencios administrativ a PUG sau PUGZM, poate fi reaprobat PUG sau PUZM care a fost valabil anterior celui anulat pentru teritoriul în cauză, fără a relua procedura de avizare, cu condiția inițierii demersurilor pentru elaborarea unui nou PUG sau PUGZM. Perioada de valabilitate a PUG sau PUZM astfel reaprobat va fi de maximum 24 de luni fără posibilitatea unei noi reaprobări. În situația în care nu este reaprobat planul urbanistic anterior celui anulat, nu au fost inițiate demersurile de elaborare a unui nou PUG sau a fost depășită perioada de valabilitate de maximum 24 de luni, se vor putea autoriza lucrări de construire/desființare numai în baza unui plan urbanistic zonal aprobat. În situația anulării unui PUZ sau PUD, devin aplicabile direct prevederile PUG în vigoare sau prevederile PUZ pentru zona construită protejată în vigoare, soluția consacrată legislativ fiind cea aplicată anterior în practică, de exemplu, în cazul PUZ-urilor aferente sectoarelor din Municipiul București.
De asemenea, în cazul construcțiilor realizate în baza unei autorizații de construire anulate de către instanța de judecată, instanța va putea dispune, la cererea titularului autorizației de construire anulate, menținerea construcțiilor realizate în cazul în care aceasta au fost realizată în conformitate cu dispozițiile legale și reglementările urbanistice aplicabile și dacă răspund cerințelor fundamentale de calitate în construcții. În vederea menținerii construcțiilor, instanța de judecată va dispune din oficiu sau la cererea părții interesate efectuarea unei expertize tehnice de specialitate în scopul stabilirii respectării dispozițiilor legale și reglementările urbanistice aplicabile. Este o soluție legislativă corectă, care îl protejează pe destinatarul autorizației de construire care a respectat toți pașii necesari pentru legala emitere a acesteia, nerespectarea normelor în materie de urbanism și construcții fiind pe deplin imputabilă emitenților autorizației. Rezultă că, în noua paradigmă, persoanele care justifică un interes legitim trebuie să atace autorizația de construire la scurt timp după emitere, iar nu să aștepte finalizarea construcției pentru a obține anularea autorizației și ulterior demolarea. În acest mod, investitorul evită o pagubă provocată exclusiv de pasivitatea celui care cere anularea autorizației de construire.
În altă ordine de idei, facem câteva precizări referitor la zonele verzi. Astfel, se prevede în Codul urbanismului că, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, sub sancțiunea nulității absolute a actului administrativ sau juridic, este interzisă schimbarea destinației terenurilor prevăzute ca spații verzi în documentațiile de urbanism, indiferent de regimul juridic al acestora, cu excepția corecției erorilor materiale din documentațiile anterioare. Sperăm că în practica administrativă și judiciară, vor fi avute în vedere și dispozițiile art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, care prevăd că terenurile aflate în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice și înscrise în cartea funciară ca fiind în categoria curți-construcții nu pot fi inventariate sau declarate ca spații verzi, în sensul legii, decât după îndeplinirea procedurii de expropriere conform legislației în domeniu.
Credem că este imperioasă reglementarea clară a raportului dintre zonificarea unui teren și mențiunile existente în cartea funciară, astfel încât cea din urmă să aibă întâietate. Soluția este firească și se impune pentru deplina siguranță a circuitului civil, respectarea regimului legal de carte funciară stabilit prin Codul civil, dar și prevenirea abuzurilor autorităților publice. Această din urmă ipoteză poate apărea în situația în care autoritatea publică încadrează în zona spațiilor verzi un teren înscris în cartea funciară în categoria curți-construcții, dar fără să îl inventarieze ca atare pentru o perioadă lungă de timp (deoarece inventarierea/declararea ar presupune demararea procedurii exproprierii cu toate garanțiile oferite de lege), fapt ce ar echivala cu o expropriere de facto având în vedere că terenul este neconstruibil ca urmare a încadrării ca spațiu verde.
Procedurile privitoare la elaborarea, avizarea și aprobarea documentațiilor de urbanism și a celor de amenajarea teritoriului, demarate anterior intrării în vigoare a Codului, rămân supuse dispozițiilor legale în vigoare la data inițierii acestora (adică data la care actul administrativ în baza căruia se demarează procedura este adus la cunoștința terților, în sensul Codului), cu excepția celor cu privire la avizarea integrată a documentațiilor. Certificatele de urbanism emise anterior intrării în vigoare a Codului își vor păstra valabilitatea, iar autorizațiile de construire/desființare vor fi emise de autoritățile administrației publice competente. În cazul în care competențele de emitere a autorizației de construire/desființare se modifică în condițiile stabilite de Cod, în intervalul scurs de la emiterea certificatului de urbanism până la solicitarea emiterii autorizației de construire/desființare, autoritatea publică ce primește competențele de emitere va putea emite autorizația de construire/desființare în baza certificatului de urbanism deja eliberat, aflat în valabilitate.
La data intrării în vigoare a Codului urbanismului vor fi abrogate, printre altele: Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, dispozițiile art. 1-9, art. 11-40 și ale art. 42-44 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, Ordinul viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale și administrației publice nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și de elaborare și actualizare a documentațiilor de urbanism, cu excepția Anexei nr. 4 la norme, precum și orice alte dispoziții contrare Codului urbanismului. Hotărârile de Guvern în vigoare, adoptate în temeiul actelor normative abrogate ca urmare a intrării în vigoare a Codului vor fi aplicabile până la intrarea în vigoare a noilor hotărâri de Guvern, care vor viza același obiect de reglementare și care vor fi adoptate în temeiul prevederilor Codului.
Rămâne de văzut care va fi politica legislativă pentru care va opta legiuitorul, prin raportare la amendamentele ce vor fi depuse. Nu putem decât să sperăm că parlamentarii vor ține cont de problemele de interpretare ivite în aplicarea numeroaselor legi ce vor fi unificate, precum și de practica instanțelor în materie, astfel încât varianta finală să corespundă nevoilor destinatarilor Codului amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor.
Un articol semnat de Alin-Gabriel Oprea, Associate și Ștefan-Nicolae Călin, Junior Lawyer – STOICA & Asociații