Verificarea îndeplinirii condiției interesului în litigii vizând legalitatea hotărârii de aprobare a unui Plan Urbanistic Zonal (PUZ)
Legea nr. 554/2004, la art. 1 alin. 1, stabilește că actele administrative, fiind acte emise în regim de putere publică, pot fi atacate de ”Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim”.Într-un limbaj științific, s-a spus că, în cadrul litigiilor de contencios administrativ,are calitate procesuală activă oricepersoană particulară care justifică un interes în anularea actului.
În acest context, având în vedere:
- pe de-o parte, Decizia nr. 12/2021, pronunțată într-un recurs în interesul legii (RIL), prin care Înalta Curte de Casație și Justiție (ICCJ) a stabilit că hotărârile de aprobare a PUZ-urilor reprezintă acte normative, iar
- pe de altă parte, Decizia nr. 10/2015, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care ICCJ a stabilit că hotărârile prin care se anulează acte normative produc efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluționare pe rolul instanțelor judecătoreşti,
prezentul articol încearcă să stabilească dacă și în ce condiții există, din punct de vedere procedural, interes în verificarea legalității hotărârii de aprobare a unui PUG prin raportare la diferitele stadii în care s-ar putea afla verificarea legalității autorizației de construire, adică a actului administrativ individual emis în baza respectivului act normativ.
În mod evident, nu este suficient ca o persoană ”să se considere” vătămată printr-un act administrativ, ci este necesar ca instanța să analizeze din punct de vedere obiectiv dacă această reprezentare a persoanei asupra vătămării proprii este sau nu una corectă din punct de vedere procedural.
Iar pentru a se realiza o astfel de analiză, este necesar să se răspundă la o întrebare extrem de simplă: care este folosul practic personal și concret pe care l-ar obține reclamantul în cazul în care ar obține anularea actului administrativ atacat?
Faptul că este vorba despre necesitatea de a se identifica folosul practic personal și concret rezultă nu numai din prevederile generale ale art. 33 C. pr. civ., ci și din prevederile exprese ale art. 8 alin. 11 din Legea nr. 554/2004, prin care legiuitorul a considerat în mod expres ca fiind inadmisibile așa-numitele ”acțiuni populare”, întrucât a stabilit că: ”Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.”
Potrivit Legii nr. 350/2001, PUZ este un instrument de planificare urbană, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, prin corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general. Prin PUZ se stabilesc reglementări cu privire la regimul de construire, funcţiunea zonei, înălţimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor faţă de aliniament şi distanţele faţă de limitele laterale şi posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise.
Pe cale de consecință, apreciem că vătămarea care poate fi adusă printr-un PUZ unui drept subiectiv sau a unui interes legitim al unui particular nu este una directă, ci constă în crearea unei stări de pericol prin posibilitatea emiterii unor autorizații de construire care să fie în concordanță cu regulile derogatorii stabilite prin PUZ-ul pe care particularul îl consideră nelegal.
Așa cum am arătat încă de la început, având în vedere și aceste caracteristici ale PUZ, prin Decizia nr. 12/2021 (RIL), ICCJ a tranșat definitiv problema caracterului normativ, individual sau mixt a hotărârii de aprobare a unui PUZ, stabilind că aceasta are caracter normativ chiar și în situația în care, în fapt, reglementează regimul juridic al unei singure parcele de teren, aflată în proprietatea unei singure persoane.
Din caracterul normativ al hotărârii de aprobare a PUZ, decurg mai multe consecințe juridice, dintre care pentru verificarea condiției interesului, cel mai mult ne interesează aceea care rezultă din prevederile art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004: „Hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.”
Desigur, trebuie să avem în vedere și modul în care Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept din cadrul ICCJ a interpretat aceste prevederi legale prin Decizia nr. 10/2015, stabilind că: „Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ PRODUCE EFECTE ŞI ÎN PRIVINŢA ACTELOR ADMINISTRATIVE INDIVIDUALE EMISE ÎN TEMEIUL ACESTUIA care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.”
Observăm că, pe bună dreptate, instanța supremă nu a interpretat în sensul că toate actele administrative individuale emise în baza unui act normativ cu privire la care s-a constatat nulitatea, a căror legalitate este contestată în cauze aflate în curs, se anulează automat. Instanța operează cu noțiunea de ”produce efecte”, în sensul că instanța sesizată cu anularea actului individual va verifica dacă a fost legal sesizată cu motivul de nulitate derivat din anularea actului normativ, iar în caz afirmativ nu va considera că hotărârea judecătorească de anulare produce efecte numai pentru viitor, astfel încât va admite acțiunea. Dacă, însă, instanța nu a fost sesizată cu un astfel de motiv de nelegalitate, aceasta nu va putea să aplice hotărârea judecătorească de anulare a actului normativ, pentru că un astfel de comportament ar înfrânge principiul disponibilității consacrat de art. 9 C. pr. civ.
Prin urmare, din perspectiva analizării îndeplinirii condiției interesului, trebuie să identificăm următoarele situații care ar putea apărea în practică:
i. Hotărârea de aprobare a PUZ este emisă și este atacată de o persoană particulară înainte de emiterea unei autorizații de construire în baza sa – în această ipoteză, s-ar pune problema actualității interesului direct, pentru că dacă nu s-a emis, încă o autorizație de construire, vătămarea persoanei este una eventuală; numai în cazul în care s-ar emite o astfel de autorizație de construire s-ar materializa starea de pericol creată prin PUZ; totuși, dacă avem în vedere teza finală a art. 33 C. pr. civ., s-ar putea argumenta în sensul că o cerere de anulare a PUZ are, în această situație, tocmai rolul de a preîntâmpina producerea unei pagube iminente prin emiterea autorizației de construire, astfel încât ar fi îndeplinită condiția interesului; apreciem, însă, că în cazul în care în timpul soluționării litigiului se emite autorizația de construire care l-ar putea vătăma pe reclamant și acesta nu o atacă în termen sau nu invocă prin cererea de chemare în judecată sau până la primul termen, ca motiv distinct de nulitate, nelegalitatea PUZ, o astfel de acțiune tinde să rămână ca fiind lipsită de interes, întrucât acesta trebuie să existe nu numai la momentul formulării cererii de chemare în judecată, ci pe tot parcursul procesului;
ii. Hotărârea de aprobare a PUZ este emisă și este atacată de o persoană particulară după emiterea unei autorizații de construire în baza sa, însă înainte de a fi atacată respectiva autorizație; în acest caz, condiția existenței interesului la data introducerii cererii este îndeplinită, rămânând de observat dacă aceasta subzistă pe parcursul procesului, în funcție de atacarea sau nu în termen a autorizației de construire și a invocării sau nu a nelegalității PUZ ca motiv de nulitate;
iii. Hotărârea de aprobare a PUZ este emisă și este atacată de o persoană particulară după emiterea unei autorizații de construire în baza sa și după ce a fost atacată respectiva autorizație; în această ipoteză, condiția interesului există numai în ipoteza în care se verifică faptul că reclamantul a invocat ca motiv de nelegalitate, prin cererea de chemare în judecată sau cel târziu până la primul termen, nulitatea PUZ, care urmează a fi verificată în litigiul distinct având ca obiect anularea actului normativ de aprobare.
Concluzionând, apreciem că în litigiile având ca obiect anularea hotărârilor de aprobare a PUZ, analiza interesului nu poate fi făcută decât prin raportare la folosul practic pe care persoana particulară îl poate obține ca urmare a anulării PUZ. Iar acest folos practic nu poate fi altul decât cel al anulării autorizației de construire și, prin urmare, împiedicarea edificării unui imobil a cărui existență l-ar putea prejudicia pe reclamant.
Or, procedura de soluționare a acțiunii vizând anularea unei autorizații de construire, act administrativ cu caracter individual, distinct, se supune în întregime regulilor stabilite de Codul de procedură civilă. Art. 204 C. pr. civ. stabilește sub sancțiunea decăderii că momentul maxim la care reclamantul poate să își modifice cererea este data la care are loc primul termen la care acesta este legal citat. În virtutea principiului disponibilității (art. 9 alin. 2 – ”Obiectul și limitele procesului sunt stabilite prin cererile și apărările părților”),instanța nu se poate pronunța asupra nelegalității autorizației de construire decât strict prin raportare la motivele de nelegalitate invocate de reclamant în termenul procedural prescris de lege. Dacă nelegalitatea autorizației de construire nu a fost invocată ca o consecință a nelegalității PUZ, fie în cadrul aceluiași proces, fie într-un proces distinct, o eventuală anulare a PUZ nu ar produce niciun folos practic pentru reclamant, întrucât titularul autorizației de construire nu edifică imobilul în baza PUZ, ci în baza autorizației de construire.
Un articol semnat de Dan-Rareș RĂDUCANU, Senior Partner (rraducanu@stoica-asociatii.ro), STOICA & Asociații.