Pasapoartele biometrice, intre moderatie si pasiune

Inceputul acestui an a fost marcat de o disputa in primul rand la nivelul laicilor si clericilor ortodocsi dar nu numai, aflata in plina derulare, pe tema introducerii pasapoartelor biometrice. Totul a inceput de la o scrisoare deschisa din 14 ianuarie adresata de parintele Iustin Parvu de la Manastirea Petru Voda, publicata in presa centrala, urmata de aparitia mai multor opinii pro si contra.

Dezbaterea organizata pe 22 ianuarie de AZEC – Asociatia Editorilor si Ziaristilor Crestini – nu a facut altceva decat sa constate ca in interiorul Bisericii Ortodoxe exista voci radicale care se opun pasapoartelor biometrice, dupa cum exista pozitii din interiorul ierarhiei care condamna acest demers.

In afara Bisericii, situatia este oarecum identica: o grupare care dispune de puternice mijloace mediatice puternice si o alta care se opune celei dintai, in timp ce categoria celor care au (deocamdata) rezerve sa se exprime public pe aceasta tema nu este deloc de neglijat.

Legatura intre pasapoarte si teologie

Biserica Ortodoxa nu a luat imediat o pozitie in aceasta privinta iar ulterior, dupa ce controversa publica a luat amploare (inclusiv prin organizarea unui miting de protest in fata Patriarhiei), a anuntat ca va avea consultari cu Ministerul Administratiei si Internelor, urmand ca o pozitie oficiala sa fie formulata la Sfantul Sinod de la sfarsitul lunii februarie.

Cum este posibil ca o tema care implica aspecte tehnice destul de complicate sa genereze atata patima in dezbaterea publica, iata o intrebare care apare in mod firesc. Pentru a formula un punct de vedere in legatura cu aceasta tema, se cuvine a incepe cu o alta intrebare : care este relatia dintre pasapoartele biometrice – si in general documentele de identitate ale persoanei – si religie?

Cei care se opun acestui tip de pasapoarte au invocat o serie de motive, cat mai indepartate de adevarata miza a dezbaterii in plan religios. S-a spus ca aceste pasapoarte sunt usor de falsificat, ca sunt un semn al apropierii Apocalipsei, samd. In general, s-a omis un aspect care ar fi trebuit sa stea in centrul luarilor de pozitie ale celor care pretind a trata aceasta tema din perspectiva religioasa : exista o legatura stransa intre persoana, asa cum aceasta este vazuta de teologia rasariteana si protectia datelor personale.

Toate atributele persoanei trebuie protejate din partea imixtiunilor oricarei autoritati, deoarece fiecare persoana este unica. Orice interventie nejustificata a statului in gestionarea datelor personale lezeaza deopotriva un drept individual dar si o valoare pe care religia o ocroteste si o proclama ca fiind fundamentul sau. Problema care se pune este ce inseamna in acest context interventie justificata (orice stat trebuie sa aiba o evidenta a cetatenilor sai) si respectiv nejustificata. Altfel spus, care este limita de interventie a statului in gestiunea datelor personale, de unde incepe abuzul si care ar fi raspunsul teologic adiacent.

Actuala dezbatere, pentru a nu condamna la derizoriu o tema importanta, ar trebui pusa in acesti termeni. Este necesara o reflectie teologica asupra persoanei in contextul social actual, in care protectia datelor personale ar trebui sa fie raspunsul celor care cred in Dumnezeu la intrebarile celor care nu cred. Inainte de a da un raspuns pe tema pasapoartelor biometrice, BOR ar trebui sa continue efortul de a adapta teologia persoanei la timpurile noastre prin atentia acordata protectiei datelor personale, fara ca prin aceasta sa se modifice datele unei asemenea teologii, ci doar sa se produca o adecvare, necesara pentru a raspunde unor temeri generate de confuzii.

Cum BOR si-a perfectionat in ultima vreme mijloacele prin care doreste sa-si transmita mesajele catre proprii credinciosi si nu numai (post de radio, televiziune, cotidian) se naste firesc intrebarea de ce pana acum nu au fost prezentate puncte de vedere teologice pe marginea problemei pasapoartelor biometrice. Studiul profesorului de teologie de la Iasi, Mihai Valica, oricat de multe imperfectiuni ar avea, ar fi putut sa constituie un punct de pornire in mass-media bisericeasca si sa nu ramana la stadiul de puncte de vedere exprimate pe Internet. Timpul nu este insa pierdut.

In anul 2002 am avut ocazia sa aleg un subiect de cercetare pentru un proiect care urma sa aiba loc la un prestigios institut din strainatate. Singura constrangere era ca tema sa aiba in vedere Uniunea Europeana. La acea data nu exista un Tratat constitutional, tema bunei guvernari de abia incepea sa fie dezbatuta, la fel ca si cea a protectiei drepturilor omului in cadrul UE.

Dorind sa dezvolt un subiect legat de rolul religiei in spatiul public european, am ales protectia datelor personale, existand la acea data un cadru normativ care avea sa se dezvolte in anii urmatori (rezultatul este cartea “Dreptul la intimitate si protectia datelor personale. De la acquis-ul comunitar la legislatia romaneasca” aparuta in limba romana in anul 2004).

M-am bazat pe o intuitie, anume ca aceasta tema si nu cea a dialogului intre religii si Uniunea Europeana sau a dialogului interconfesional va deveni prim-planul in care religiile si institutiile se vor situa pe pozitii opuse. Privind retrospectiv, intuitia se dovedeste a fi fost intemeiata.

Pentru ca dezbaterea pe marginea pasapoartelor biometrice sa fie cat mai substantiala si sa fie capabila a oferi raspunsuri adecvate temerilor difuze ale celor care se opun pasapoartelor biometrice, este necesar a face cateva precizari de ordin normativ.

• Tema pasapoartelor biometrice in spatiul autohton a fost generata de impunerea in ordinea juridica interna a unui Regulament nr. 2252/2004 adoptat de Consiliul Uniunii Europene “privind standardele pentru elementele de securitate si elementele biometrice integrate in pasapoarte si in documentele de calatorie emise de statele membre”.
•  Acest Regulament a fost adoptat ca urmare a modificarilor intervenite in legislatia SUA dupa atacurile teroriste de la 11 septembrie. Incepand cu 2002 a intrat in vigoare Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act care stipula ca statele ale caror cetateni nu au nevoie de a intra in SUA cu vize trebuie sa introduca pasapoarte biometrice in timp de 2 ani, in caz contrar urmand a fi introdus un regim de vize.
• De fapt, 11 septembrie a fost folosit in acest caz de administratia de la Washington pentru a transa o mai veche disputa in relatia cu Uniunea Europeana.
• In cadrul Consiliului Europei a fost semnata inca din 1981 o conventie privind protectia datelor persoanle, iar odata cu Directiva 95/46/CE Uniunea Europeana s-a dotat cu o legislatie care impune standarde extrem de ridicate in legatura cu stocarea datelor personale si transferul acestora in tari terte.
• Directiva respectiva specifica faptul ca un transfer de date personale ale cetatenilor statelor membre poate avea loc doar daca statul care solicita transferul are un standard de protectie a datelor personale similar celui european.
• Cum in Statele Unite nu exista asemenea standarde uniforme la nivel federal (singurul element de identificare a persoanelor fiind social security number), ci doar la nivel izolat, in cazul unor state din componenta federatiei, a aparut o disputa transatlantica pe aceasta tema.
• 11 septembrie a fost folosit ca motiv pentru ca SUA sa ceara acces in bazele de date personale ale statelor membre UE, legea din 2002 fiind un prim pas in acest sens.
• Au urmat mai multe dispute pe acest subiect, dintre care cele mai cunoscute sunt legate de acordul controversat Europol – FBI si gestiunea bazelor de date ale companiilor aviatice care efectueaza zboruri transatlantice. Cea mai vizibila parte a acestei dispute se poarta pe marginea pasapoartelor biometrice.
• Este dealtfel singurul domeniu legat de protectia datelor personale in care exista un acord partial intre SUA si UE, Regulamentul 2252/2004 incorporand cerintele legii americane din 2002. Acest lucru a fost posibil datorita existentiei unei Rezolutii a Consiliului UE din 2000 prin care se solicita introducerea unor standarde comune in domeniul pasapoartelor, insa doar la nivel de recomandare pentru statele membre.
• Regulamentul 2252/2004 a transformat caracterul acestor standarde din recomandari in norme obligatorii. Aceasta trecere s-a facut cu destul de multa precautie. In primul rand, pasapoartele trebuie sa includa o fotografie faciala si amprentele digitale, acestea fiind asa-numitele date biometrice, insa conditia includerii lor in pasaport este ca “suportul de stocare …sa aiba o capacitate suficienta pentru a garanta …confidentialitatea datelor”. In plus, se specifica foarte clar ca datele de identificare biometrice nu trebuie sa fie incluse in cartile de identitate emise de statele membre – cu alte cuvinte, in interiorul UE nu este nevoie de pasapoarte biometrice.

Chiar daca era evident ca Directiva 95/46/CE se aplica in continuare, Regulamentul 2252/2004 subliniaza existenta sa si faptul ca dispozitiile sale se aplica in paralel cu cele ale Directivei. Statele membre trebuie sa se asigure ca nici un alt fel de date personale, in afara de cele mentionate de Regulament, nu sunt incluse in pasapoartele biometrice.

Aceasta regula este justificata de Regulament prin aplicarea principiului proportionalitatii, ceea ce inseamna ca punerea in aplicare a Regulamentului nu trebuie sa depaseasca “ceea ce este necesar pentru indeplinirea obiectivelor urmarite”. Regulamentul specifica faptul ca trebuie transpus in legislatiile statelor membre in cel mult 18 luni pentru fotografia faciala (pana in iunie 2006) si in cel mult 36 de luni pentru amprentele digitale (pana la sfarsitul anului 2008).

Aceste termene au fost impuse pentru a stimula dezbaterea nationala pe marginea unui subiect controversat, iar diferenta intre cele doua termene de transpunere arata ca Uniunea Europeana este constienta de sensibilitatea foarte ridicata a includerii amprentelor digitale in pasapoarte.

Despre siguranta datelor private

O alta intrebare care se pune este daca includerea datelor biometrice in pasapoartele cetatenilor UE si circulatia acestor pasapoarte in tari terte poate duce la incalcarea interdictiei de a opera un transfer de date personale in state care nu aplica Directiva 95/46/CE.

Aparatorii Regulamentului 2252/2004 afirma ca un asemenea transfer nu se produce, dat fiind sistemul performant de criptare a datelor. Insa, din moment ce cheile de criptare sunt transmise autoritatilor vamale din state care nu sunt membre ale Uniunii Europene si atata vreme cat nu putem afirma cu certitudine ca acest sistem de criptare nu poate fi decodat, intrebarea ramane deschisa.

Daca transpunerea Regulamentului 2252/2004 in ordinea juridica interna a statelor membre UE se va face fara mari incidente, disputa privind modalitatea de eliminare a vizelor de intrare in SUA pentru cetatenii statelor nou intrate in UE (printre care si Romania) va fi pusa in alti termeni: nu va mai fi nevoie in principiu de negocieri bilaterale, ci vor conta negocierile purtate in numele Uniunii Europene in cadrul carora va putea fi formulat un argument ce poate fi decisiv in directia unei decizii unitare a administratiei de la Washington legata de eliminarea vizelor pentru toate aceste state

In Romania nu a avut loc nici o dezbatere publica privind acest Regulament pana in ianuarie 2009, dupa ce normele interne de aplicare a acestuia au intrat in vigoare. Daca aceasta dezbatere publica ar fi avut loc, cu siguranta punctele de vedere pro si contra exprimate in acest moment ar fi aratat cu totul altfel.

Este vorba de o situatie mai generala : in Romania perioada de punere in aplicare a Regulamentelor nu este folosita pentru a genera dezbateri publice pe marginea continutului lor, pentru a gasi cea mai potrivita forma a legii interne ci, ca si in cazul de fata, Regulamentele sunt transpuse in legea interna, in cel mai fericit caz, nu cu mult inainte de expirarea perioadei indicata pentru transpunerea in legea interna.

Legea interna adauga la Regulamentul UE

Faptul ca nu a existat o dezbatere publica pe marginea legii interne prin care se transpune un Regulament este reprobabil, insa au mai existat cazuri similare. Ceea ce surprinde in privinta transpunerii acestui Regulament este ca legea interna adauga la acest Regulament, in ciuda interdictiei exprese in sens contrar despre care am mentionat anterior.

Astfel, potrivit art. 2, lit. d) din HG nr. 557/2006 privind stabilirea datei de la care se pun in circulatie pasapoartele electronice, precum si a formei si continutului acestora se specifica faptul ca prin date biometrice se inteleg “imaginea faciala, impresiunea digitala, precum si orice alte date ale persoanei care pot fi introduse in mediul de stocare electronica”. Printre aceste date ar putea figura si codul numeric personal, principala data personala care se bucura de protectie juridica la nivel national si european si care poate fi prelucrat si stocat in conditii extrem de restrictive. Prin HG nr. 557/2006 se mai stabilea ca pasapoartele biometrice vor fi puse in circulatie incepand cu data de 31 decembrie 2008.

Pe data de 4 decembrie 2008, inainte cu cateva saptamani de la data limita la care Romania trebuia sa transpuna Regulamentul 2252/2004, apare OUG nr. 206/2008 pentru modificarea si completarea Legii nr. 248/2005 privind regimul liberei circulatii a cetatenilor romani in strainatate.

Motivarea urgentei acestui act normativ este bazata tocmai pe necesitatea transpunerii acestui Regulament. OUG nr. 206/2008 prevede la art. 7 ca “datele biometrice incluse in pasapoarte sunt imaginea faciala si impresiunea digitala a doua degete”. Guvernul nu a consultat in vederea redactarii acestei OUG autoritatile care ar fi putut avea un punct de vedere intemeiat, cum ar fi Autoritatea Nationala de Supraveghere a Prelucrarii Datelor cu Carcter Personal. Pentru ca prevederile Regulamentului 2252/2004 sa fie respectate intocmai, ar trebui ca legea de aprobare a OUG nr. 206/2008 sa precizeze ca numai aceste date biometrice sunt incluse in pasapoarte si sa se abroge explicit art. 2, lit. d) din HG nr. 557/2006.

In concluzie, transpunerea in ordinea interna de drept a Regulamentului 2252/2004 s-a facut fara dezbaterea publica necesara in intervalul de transpunere, fara a face diferenta intre cele doua categorii de date biometrice, prin doua reglementari succesive care se contrazic prin faptul ca una adauga la dispozitiile Regulamentului, iar cea de-a doua se rezuma la a le repeta.

Transpunerea prin HG, OUG si ulterior lege de aprobare a OUG creaza dificultati suplimentare de aplicare a acestor reglementari, ar fi fost firesc ca aceasta sa fie facuta printr-un singur tip de act normativ, iar cea mai indicata forma era o lege dezbatuta si votata in Parlament, precedata de dezbateri publice.

Principala problema care se pune in legatura cu pasapoartele biometrice se refera la prevederile Regulamentului 2252/2004. Includerea amprentelor digitale reprezinta fara nici o indoiala o incalcare a dreptului la viata intima, reglementat atat de Carta Drepturilor Fundamentale (art. 7), cat si de Constitutia Romaniei (art. 26).

Cat priveste posibilitatea de contestare a Regulamentului pe baza Cartei, nu se poate da un raspuns cert. Atata vreme cat Tratatul de la Lisabona (care ofera forta juridica obligatorie Cartei) nu este inca in vigoare, la prima vedere o asemenea contestare nu ar fi posibila.

Cu toate acestea, atat Curtea Europeana de Justitie, cat si instantele nationale si-au bazat unele decizii pe prevederile Cartei, prin urmare o contestare avand la baza o asemenea motivatie ar putea avea castig de cauza. Exista si un alt aspect in care Regulamentul este in contradictie cu Carta si prin urmare poate fi contestat : aceasta din urma recunoaste dreptul la obiectie pe motive de constiinta “in conformitate cu legile interne care reglementeaza exercitarea acestui drept” (art. 10, alin. 2). Regulamentul nu permite ca o persoana sa poata refuza un pasaport biometric pe motive religioase si sa i se ofere posibilitatea emiterii unui alt tip de pasaport.

Problema juridica

In ceea ce priveste contestarea in fata instantelor din Romania a dispozitiilor Regulamentului pe baza dreptului la viata intima consacrat de Constitutie, situatia este destul de confuza. In 2003 Constitutia a fost revizuita in asa fel incat s-a precizat ca reglementarile comunitare cu caracter obligatoriu (Regulamentele intra in aceasta categorie) “au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne” (art. 148, alin. 2). Intrebarea care se pune este daca prevederile constitutionale intra in categoria “legi interne”.

In lipsa unei jurisprudente a instantelor judecatoresti sau a Curtii Constitutionale, nu se poate da nici in acest caz un raspuns cert. Contestarea Regulamentului 2252/2004 in fata instantelor este utila pentru a oferi o interpretare a art. 148, alin. 2 care ar putea fi invocata si ulterior in cazuri similare. La momentul revizuirii Constitutiei, posibilitatea ca o reglementare a UE sa vina in contradictie cu drepturile fundamentale consacrate in Constitutie nu s-a pus, deoarece se credea la acel moment ca se va ajunge mult mai rapid la integrarea Cartei in tratatele constitutive.

Alte state membre UE au fost mult mai precaute in a acorda prioritate fata de legislatia interna a tuturor reglementarilor UE cu caracter obligatoriu. Unele dintre acestea au ratificat Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa (Franta) si, ulterior, Tratatul de la Lisabona (Republica Ceha) numai dupa ce instantele constitutionale au verificat compatibilitatea intre aceste tratate si Constitutie.

Daca ar fi existat posibilitatea ca reglementarile UE cu caracter obligatoriu sa fie integrate in legislatia nationala numai dupa ce eventuale cereri de verificare a compatibilitatii intre acestea si Constitutie ar fi fost solutionate in instanta, Regulamentul 2252/2004 ar fi putut fi contestat inainte de a fi transpus in legislatia interna

Prin urmare, introducerea in Constitutie a prioritatii dreptului comunitar care nici macar nu face parte din reglementarile comunitare cu caracter obligatoriu, ci rezulta din jurisprudenta a facut ca posibilitatile de contestare a unor asemenea reglementari contrare drepturilor fundamentale sa fie extrem de limitate. Din pacate, asa cum ne arata Regulamentul 2252/2004, o asemenea situatie este posibila, chiar daca este mai degraba exceptia decat regula in materie.

O a treia posibilitate de contestare a Regulamentului 2252/2004 se bazeaza pe faptul ca standardele minime de securitate pentru pasapoartele biometrice ar trebui sa nu aiba un caracter obligatoriu. Aceste standarde privesc domeniul justitie si afaceri interne definit, in marea sa majoritate, prin reglementari cu caracter de recomandare pentru statele membre UE.

Acesta reprezinta de fapt si modalitatea de contestare a acestui Regulament aleasa de unele state membre (Polonia) in fata Curtii Europene de Justitie. Argumentul folosit in acest caz este mult mai greu de combatut din punct de vedere juridic decat toate celelalte descrise mai sus si are mari sanse de a fi admis. Este prin urmare posibil ca prin decizia Curtii, pentru toate statele membre UE, pasapoartele biometrice sa nu fie emise sau sa fie emise doar in conditiile respectarii dreptului la obiectie pe motive religioase.

Pasapoartele biometrice reprezinta o problema care tine in primul rand de respectarea drepturilor omului, mai ales a unor drepturi care tin de libertatea religioasa (protectia datelor personale, obiectia de constiinta pe motive religioase) sau nu sunt legate de aceasta (dreptul la intimitate) si de raportul extrem de alambicat intre dreptul comunitar si dreptul intern.

Din pacate, argumentatia laicilor care contesta vocal introducerea acestor pasapoarte s-a indepartat de la o viziune bazata pe respectarea libertatii religioase, dupa cum autoritatile statului, inca de la revizuirea Constitutiei din 2003, au dovedit pana acum ca nu au inteles cum ar trebui sa fie configurat raportul dintre dreptul comunitar si dreptul intern. Pozitia BOR a fost pana acum de a se delimita de cele doua extreme, ambele avand drept consecinta blocarea oricarei dezbateri serioase privind elementele biometrice care fac parte din actele de identitate. Nu ne ramane decat sa speram ca Sfantul Sinod va continua aceeasi conduita de moderatie.

Nota: Intertitlurile apartin redactiei. Radu Carp, prodecan al Facultatii de Stiinte Politice a Universitatii Bucuresti, preda drept public si stiinte politice. Secretar stiintific al Comisiei de Analiza a Regimului Politic si Constitutional din România. Opiniile din acest articol sunt exprimate in nume personal si nu al vreunei institutii la care autorul este afiliat sau din care face parte.