Provocări privind încadrarea unor imobile în noțiunea de spații verzi
La nivel legislativ, spațiul verde este un concept imprecis, care și-a schimbat constant semnificația. Necorelările și lacunele legislative dovedesc că definirea acestei noțiuni nu este una coerentă și în practică apar multiple dificultăți în definirea spațiilor verzi, cu consecințe semnificative în special pentru particularii interesați să clarifice regimul juridic al unor imobile pe care le dețin în proprietate, dar și pentru instanțele de judecată, autoritățile locale și ceilalți specialiști în materia urbanismului și amenajării teritoriului.
În contextul legislativ actual, există două acte normative care operează cu noțiunea de spații verzi și care conturează regimul juridic aplicabil acestora: Legea nr. 24/2007 [1] privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților și OUG 195/2005 [2] privind protecția mediului.
Pe de o parte, Legea nr. 24/2007 este legea specială în materie, însă aceasta nu cuprinde o definiție propriu-zisă și nici criterii clare pentru a defini noțiunea de spațiu verde, indicând doar o enumerare (cu caracter aparent exhaustiv) a tipurilor de terenuri ce se încadrează în această categorie (i.e. grădini botanice, păduri de agrement, pepiniere, sere – art. 3 din lege [3]).
Pe de altă parte, OUG 195/2005, deși nu cuprinde o definiție, instituie criterii clare în raport de care se pot defini spațiile verzi. Aceste criterii rezultă implicit din prevederile art. 71 alin. (1) [4], care interzic schimbarea destinației, reducerea suprafeței ori strămutarea i) terenurilor amenajate ca spații verzi în fapt și ii) a terenurilor prevăzute ca spații verzi în documentațiile de urbanism.
Implicarea în practică a acestor criterii se poate dovedi cel puțin problematică. Astfel, pe de o parte, nu rezultă din cuprinsul OUG 195/2005 ce presupune amenajarea efectivă a unui teren ca spațiu verde, iar pe de altă parte, criteriul prevederii în documentația de urbanism este unul aleatoriu – încadrarea unui teren în categoria spațiilor verzi fiind lăsată la latitudinea autorităților locale care au misiunea de a elabora documentațiile de urbanism.
Lipsa de precizie a acestei abordări legislative devine evidentă prin transpunerea problemei într-un context practic, calificarea unui teren ca spațiu verde putând atrage consecințe juridice și economice considerabile.
Nu sunt izolate situațiile în care dezvoltatorii imobiliari, proprietari ai unor terenuri înscrise în Cartea Funciară la categoria Curți Construcții, au demarat procedurile administrative pentru autorizarea unor lucrări de construcție, urmărind obținerea Avizului de Oportunitate și promovarea unui Plan Urbanistic Zonal. Practica autorităților publice competente în materie este de a încadra terenul în categoria de spații verzi, dacă destinația prevăzută concret în documentațiile de urbanism coincide cu una dintre destinațiile cuprinse în art. 3 din Legea nr. 24/2007 (de exemplu, o seră). În mod consecutiv, se apreciază că sunt incidente și dispozițiile art. 71 din OUG 195/2005 și că actele administrative emise pentru a schimba destinația imobilului ar fi lovite de nulitate absolută. Pentru aceste considerente, autoritățile publice resping cererile de emitere a Avizului de Oportunitate în vederea adoptării unui PUZ care să permită edificarea unei construcții.
În aceste împrejurări, este evident că definirea noțiunii de spații verzi doar prin exemplificare, fără precizarea criteriilor concrete, este criticabilă. Se poate pune următoarea întrebare legitimă: Legea nr. 24/2007 se referă la terenurile amenajate în concret ca spații verzi (grădini botanice, sere, etc.) sau este suficient ca această destinație să fie prevăzută în documentațiile de urbanism?
În acest scop, este absolut necesar să ne raportăm la definițiile cuprinse în art. 4 din Lege, unde este stabilit înțelesul unor termeni, precum: (i) grădină botanică – grădină în care sunt prezentate colecții de plante vii cultivate în condiții naturale ori de seră, în vederea studierii acestora sau doar pentru curiozitățile pe care le prezintă; (ii) sere – terenuri acoperite de construcții ușoare destinate cultivării plantelor.
Exprimarea legiuitorului sugerează că este necesar ca terenul să fie amenajat efectiv ca spațiu verde, să fie acoperit efectiv de elementele indicate anterior pentru a fi incident regimul restrictiv aplicabil spațiilor verzi. Această interpretare are susținere și în jurisprudență [5]: “Mai exact, se constată că legea definește ca spatii verzi acele terenuri care sunt deja constituite ca „parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate, grădini botanice și zoologice, muzee în aer liber, parcuri expoziționale, zone ambientale și de agrement pentru animalele dresate în spectacolele de circ, cele aferente dotărilor publice: creșe, grădinițe, scoli, unități sanitare sau de protecție socială, instituții, edificii de cult, cimitire etc.”.”
Noțiunea de spații verzi reglementată de OUG 195/2005 este mai largă, făcând referire pe de o parte, la terenurile amenajate în fapt ca spații verzi (fiind practic inclus aici sensul din Legea nr. 24/2007) și, pe de altă parte, la terenurile prevăzute ca spații verzi în documentațiile de urbanism.
Pornind de la prima parte a definiției, putem deja remarca o dificultate de interpretare: ce se înțelege, potrivit Ordonanței, prin sintagma “amenajat ca spațiu verde”? Formulată într-o asemenea manieră, definiția este circulară. În ce mod ar trebui să fie amenajat terenul, ce ar trebui să fie construit pe el, pentru a se aplica regimul specific ordonanței? Ar părea că singura variantă posibilă este preluarea enumerării din art. 3 din Legea nr. 24/2007. Ori de câte ori un teren este amenajat efectiv într-unul dintre aceste modalități (grădină botanică, sere, pepiniere), acesta va fi spațiu verde în sensul OUG 195/2005, chiar în lipsa indicării acestei destinații în documentațiile de urbanism.
Deși am identificat jurisprudență [6] potrivit căreia “nu pot fi împrumutate noțiuni din Legea nr. 24/2007 pentru definirea noțiunilor din OUG nr. 195/2005”, credem că această interpretare ar determina imposibilitatea de aplicare a primului criteriu de definire a spațiilor verzi instituit de Ordonanță, neexistând un alt reper în cadrul legislativ actual pentru a califica sintagma “amenajat ca spațiu verde”.
În ceea ce privește cel de-al doilea criteriu cu care operează OUG 195/2005, cel al includerii în documentația de urbanism, și acesta este de natură să conducă la diferențe de regim juridic și la soluții practice contradictorii. Mai precis, din analizarea unor planuri urbanistice generale pentru unități teritoriale diferite (București [7], Cluj [8], Brașov [9]), se poate constata că:
- acestea includ în categoria spațiilor verzi variate tipuri de terenuri, fără a exista similitudine între încadrări;
- nu sunt prevăzute ca spații verzi unele categorii de terenuri reglementate ca atare în Legea 24/2007 – de exemplu, serele nu apar încadrate la Zona spațiilor verzi (mai mult chiar, acestea sunt reglementate la o categorie complet distinctă-A4-zona de activități productive potrivit PUG al Municipiului București).
Concluzia care se desprinde din toate considerentele mai sus prezentate este aceea că sfera noțiunii de spațiu verde din OUG 195/2005 o include pe cea din Legea nr. 24/2007, fiind mai largă decât ea.Cu toate acestea, nu există o corelare optimă a textelor și apreciem că este necesar, de lege ferenda, să fie reglementată o noțiune unitară având în vedere consecințele practice ce pot avea un impact semnificativ asupra unui potențial investitor, sub aspectul limitării exercitării prerogativelor dreptului de proprietate. Pornind de la dificultățile sesizate, considerăm oportun ca Legea nr. 24/2007, ca lege specială în materie, să opereze cu definirea noțiunii de spațiu verde prin raportare la criteriul amenajării efective a unui anumit teren, amenajare care să fie preexistentă declarării ca atare a unui spațiu verde.
Note de subsol:
[1] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 764 din 10.11.2009
[2] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1196 din 30 decembrie 2005
[3] Spațiile verzi se compun din următoarele tipuri de terenuri din intravilanul localităților:
a) spații verzi publice cu acces nelimitat: parcuri, grădini, scuaruri, fâșii plantate;
b) spații verzi publice de folosință specializată:
1. grădini botanice și zoologice, muzee în aer liber, parcuri expoziționale, zone ambientale şi de agrement pentru animalele dresate în spectacolele de circ;
2. cele aferente dotărilor publice: creșe, grădinițe, școli, unități sanitare sau de protecție socială, instituții, edificii de cult, cimitire;
3. baze sau parcuri sportive pentru practicarea sportului de performanță;
c) spații verzi pentru agrement: baze de agrement, poli de agrement, complexuri şi baze sportive;
d) spații verzi pentru protecția lacurilor și cursurilor de apă;
e) culoare de protecție față de infrastructura tehnică;
f) păduri de agrement.
g) pepiniere și sere.
[4] (1) Schimbarea destinației terenurilor amenajate ca spații verzi și/sau prevăzute ca atare în documentațiile de urbanism, reducerea suprafețelor acestora ori strămutarea lor este interzisă, indiferent de regimul juridic al acestora.
[5] Decizia nr. 1372/2018 din 06-nov-2018, Curtea de Apel București
[6] Sentința civilă nr. 7287/23 noiembrie 2021, Tribunalul București, Secția a II-a Contencios administrativ și fiscal
[7] https://doc.pmb.ro/servicii/urbanism/pug/docs/planul_UTR.pdf
[9] https://www.brasovcity.ro/file-zone/urbanism/pug/Plansa_reglementari_urbanistice_Actualizare_PUG_Bv.pdf
Un articol semnat de Oana Zamă, Partner – ozama@stoica-asociatii.ro – și de Mircea Vasile, Junior Lawyer – mvasile@stoica-asociatii.ro – STOICA & Asociații