Urbanismul și CEDO

Conform Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, statul, prin intermediul autorităţilor publice, are dreptul şi datoria de a asigura, prin activitatea de urbanism şi de amenajare a teritoriului, condiţiile de dezvoltare durabilă şi de respectare a interesului general.

Abordarea este similară și în Proiectul de Lege privind Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor, care detaliază și că administrația publică centrală sau locală are dreptul de a impune restricții asupra modului de folosire a proprietății private în favoarea interesului public.

Pe de altă parte, conform Constituției României, dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate, iar conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.

Iar conform articolului 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Iar aceste dispoziții nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții, sau a amenzilor.

Așa fiind, pe de o parte, autorităților publice le este recunoscută o putere sporită în legătură cu oportunitatea amenajării teritoriului şi urbanismul, inclusiv prin impunerea de restricții asupra modului de folosire a proprietății private în favoarea interesului public, iar, pe de altă parte, proprietarilor particulari de imobile le este garantat dreptul de proprietate.

Se pune, așadar, problema găsirii echilibrului în această materie între interesul public și interesul privat.

Această problemă a fost analizată în mai multe cauze ale Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), care ne ajută să încercăm să găsim punctul de echilibru.

Din capul locului, conform CEDO, statul ar trebui să beneficieze de o marjă largă de apreciere pentru a-și pune în aplicare politica de planificare (cauza Scagliarini și alții împotriva Italiei). Cu toate acestea, instanțele de judecată nu pot să nu își exercite puterea de control și trebuie să stabilească dacă echilibrul necesar a fost menținut în consonanță cu dreptul de proprietate al particularilor (cauza Abdilla împotriva Maltei).

Prin urmare,deși statul beneficieză de o marjă largă de apreciere în materie de urbanism, instanțele de judecată pot fi chemate să analizeze existența unui just echilibru între interesul public și cel privat.

În mod specific, în țări foste comuniste, care au trecut de la o economie centralizată la o economie de piață, cum este și cazul României, dificultățile în adoptarea unui cadru juridic cuprinzător în domeniul urbanismului constituie o parte a procesului de tranziție de la ordinea juridică socialistă și de la regimul de proprietate al acestuia la un regim compatibil cu statul de drept și cu economia de piață. Cu toate acestea, aceste dificultăți și importanța responsabilităților pe care le au legiuitorii, care trebuie să se ocupe de toate aspectele complexe implicate într-o astfel de tranziție, nu scutesc statele membre de obligațiile care decurg din Convenție sau din protocoalele la aceasta (cauza Schirmer împotriva Poloniei, cauza Skibińscy împotriva Poloniei). În aceste cauze, statul a indisponibilizat documentațiile de urbanism ale mai multor imobile, în vederea efectuării în viitor acolo a unor investiții publice, care nu s-au concretizat o perioadă lungă de timp, proprietarii acestor imobile fiind amenințați cu exproprierea pentru o perioadă nedeterminată, fără niciun drept efectiv la despăgubiri în această perioadă.

Prin urmare,deși poate fi dificil pentru statele foste comuniste să realizeze o planificare urbanistică cuprinzătoare, adaptată cerințelor statului de drept și economiei de piață, aceasta nu scuză necesitatea respectării dreptului de proprietate și a intereselor legitime ale particularilor. Spre exemplu, statul nu poate indisponibiliza zone întregi în vederea realizării unei investiții publice pe care să nu o facă într-un termen rezonabil, după exproprierea proprietarilor.

O problemă actuală spinoasă, în contextul discuției pe marginea Proiectului de Lege privind Codul amenajării teritoriului, urbanismului și construcțiilor, este posibilitatea intrării în legalitate a construcțiilor. Într-o speță în care o construcție fără autorizație de urbanism era funcțională de 27 de ani înainte ca autoritățile naționale să constate nelegalitatea sa și în care autoritățile au continuat să tolereze construcția încă 10 ani înainte de a dispune demolarea acesteia, CEDO a considerat că interesul patrimonial al proprietarului de a se folosi construcție, pentru care și plătiseră impozit, fusese suficient stabilit și suficient de solid pentru a constitui un drept material și, prin urmare, un „bun” în sensul Convenției pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale (cauza Hamer împotriva Belgiei). În mod similar, CEDO a considerat că o casă construită fără autorizație constituia un „bun”, având în vedere că proprietarul a avut drept de folosință asupra acesteia o perioadă de timp, fără a avea vreo problemă de pe urma faptului că era construită ilegal (cauza Keriman Tekin și alții împotriva Turciei).

Prin urmare,deși statul este în drept să sancționeze edificarea fără autorizație de construire sau cu nerespectarea sa, sancțiunile și repercusiunile acestui fapt trebuie să fie impuse într-un termen rezonabil. Tolerarea pe o perioadă lungă de timp a unei construcții edificate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea sa poate da naștere unui „bun”, care nu mai poate face obiectul unei ingerințe din partea statului.

În anumite circumstanțe, o „așteptare legitimă” de a obține un activ poate beneficia, de asemenea, de protecția oferită de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale. Conceptul de „așteptare legitimă” a fost pentru prima dată elaborat de CEDO într-o cauză de urbanism (cauza Pine Valley Developments), unde Curtea a constatat că o s-a creat o „așteptare legitimă” atunci când a fost acordat certificatul de urbanism, în temeiul căruia proprietarii au achiziționat terenul în vederea dezvoltării acestuia.

Astfel,deși certificatul de urbanism nu dă naștere dreptului de a construi, acesta dă naștere unei așteptări legitime, care este garantată de Convenția pentru apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale.

Bineînțeles, cazuistica în materie este mult mai vastă decât cele câteva hotărâri analizate aici, dar concluzia generală care se desprinde din întreaga jurisprudență a CEDO este aceea că trebuie mereu găsit un just echilibru între interesul public și interesul privat.

Un articol semnat de Marius CHELARU, Managing Associate (mchelaru@stoica-asociatii.ro), STOICA & Asociații