Blocarea proiectelor imobiliare prin impunerea obținerii unor avize noi, neindicate inițial în cuprinsul certificatului de urbanism
Autorizarea lucrărilor de construcții reprezintă adeseori un demers birocratic laborios pentru proprietarul care dorește să demareze o anumită investiție imobiliară. Astfel, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții debutează odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism, în scopul obținerii autorizației de construire (ca act final), și cuprinde ca primă etapă emiterea certificatului de urbanism.
În cadrul numeroaselor prevederi normative din domeniul urbanismului se mai arată, printre altele, în Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, faptul că pentru aceeași parcelă se pot elibera mai multe certificate de urbanism, dar conținutul acestora, bazat pe documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism și pe celelalte reglementări în domeniu, trebuie să fie aceleași pentru toți solicitanții. În acest scop, nu este necesară solicitarea actului de proprietate asupra imobilului, în vederea emiterii certificatului de urbanism.
O altă etapă obligatorie, prevăzută de lege pentru obținerea autorizației de construire este aceea a emiterii avizelor și acordurilor, precum și a actului administrativ al autorității competente pentru protecția mediului privind investițiile evaluate din punctul de vedere al impactului asupra mediului. Avizele și acordurile stabilite prin certificatul de urbanism, împreună cu punctul de vedere al autorității competente pentru protecția mediului sau, după caz, actul administrativ al acesteia, se anexează și devin parte integrantă din autorizația de construire.
Legea nr. 50/1991 dispune expres faptul că avizele/acordurile solicitate prin certificatul de urbanism trebuie să se refere strict la tipul de lucrări necesare realizării construcțiilor, fiind interzisă solicitarea de avize/acorduri care nu au temei tehnic și legal în raport cu obiectul acesteia.
Cu toate acestea, practica administrației publice poate fi deseori problematică atunci când, fie se impun de la bun început avize care nu au temei tehnic și legal, prin raportare la tipul proiectului imobiliar dorit de către investitor, fie se solicită avize suplimentare pe parcursul duratei de valabilitate a certificatului de urbanism și a derulării procedurii de autorizare, avize ce nu au fost stabilite inițial prin actul deja emis. În acest ultim caz, se pot ridica întrebări legitime pentru investitorul privat care, cu bună-credință, investește fonduri bănești însemnate și se întemeiază pe conținutul certificatului de urbanism obținut pentru a solicita de la entitățile competente avizele necesare, pentru ca ulterior, după o perioadă de timp semnificativă, să fie pus în situația de a fi nevoit să obțină un aviz nou. Dacă acesta se dovedește a fi nefavorabil, proiectul pe care îl derulează ajunge să fie blocat. Cu alte cuvinte, autoritatea publică „schimbă regulile în timpul jocului”, fapt ce poate fi de natură să cauzeze prejudicii însemnate investitorului privat.
Asemenea practici pot fi sancționate pe calea unor demersuri litigioase pornite împotriva emitentului actului. În principiu, demersul de urmat este contestarea certificatului de urbanism, prin care se impune obținerea noului aviz, în practică existând problema inadmisibilității cererilor îndreptate împotriva avizelor nefavorabile solicitate ca urmare a stabilirii ulterioare a obligativității obținerii lor. Astfel, situația juridică născută din certificatul de urbanism este ocrotită inclusiv de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale, care dispune următoarele: „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional”.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului („CEDO sau Curte”) a dezvoltat o jurisprudență bogată[1], în jurul noțiunii de „așteptare legitimă” (ex.: cauza Pine Valley Developements LTD și alții c. Irlandei). Din jurisprudența CEDO se desprinde ideea principală că un act administrativ individual (autorizație, certificat, licență etc.) emis de o autoritate publică, care beneficiază până la proba contrară de prezumția de legalitate, îi conferă beneficiarului acestui act, de la momentul emiterii, o anumită speranță/așteptare legitimă în legătură cu modul în care trebuie să își exercite prerogativele de proprietar asupra investiției, iar această speranță/așteptare este tratată de Curte ca și cum ar fi un „bun” în sine, bucurându-se de aceeași protecție juridică.
Revenind la scenariul în care se găsește un beneficiar al unui certificat de urbanism, care își propune să execute o lucrare de construcții, s-ar putea afirma că acest certificat de urbanism îi conferă de la bun început o imagine a modului și a condițiilor în care autoritatea publică înțelege să îi permită executarea lucrărilor de construcții. Dacă la momentul „T0” autoritatea publică stabilește, prin emiterea certificatului de urbanism, o listă cu toate avizele ce trebuie obținute de către solicitant, acesta se așteaptă, în mod previzibil, să fie nevoit să obțină doar acele avize anume indicate inițial.
Faptul că o autoritate publică impune beneficiarului o serie de avize sau restricții suplimentare prin emiterea unui act subsecvent (ex.: o adresă a primăriei) poate echivala cu încălcarea speranței legitime izvorâte din certificatul inițial și ocrotite de CEDO.
Prin urmare, speranța legitimă trebuie să tindă spre o pretenție rezonabilă, pe care o persoană o are în legătură cu utilizarea bunului său. În concret, orice persoană pentru care se emite un certificat de urbanism are, în mod întemeiat, așteptarea că va putea demara proiectul prognozat liber de obținerea unui aviz neindicat de la bun început.
În concluzie, procedurile administrative ce se referă la autorizarea lucrărilor de construcții reprezintă un „joc” al interesului public în materie de urbanism (asigurarea disciplinei în construcții) și al interesului privat al investitorilor (dreptul de proprietate și exercitarea prerogativelor de proprietar prin edificarea unei construcții). Și ca orice joc, se impune a fi practicat cu fair-play de către toți jucătorii implicați.
Un articol semnat de Alin-Gabriel Oprea, Senior Associate, Ștefan Călin, Junior Lawyer și Vlad Bărbulescu, Junior Lawyer – STOICA & ASOCIAȚII
[1] A se vedea mai multe în articolul „Urbanismul și CEDO”, publicat în septembrie 2023 de Marius Chelaru, Managing Associate – STOICA & ASOCIAȚII.
Articol susținut de STOICA & ASOCIAȚII