ANALIZA De ce legislația din România încă lasă mult de dorit?

Numărul de neclarități și aiureli legislative rămâne mare în România și grevează atât activitatea economică, cât și viața de zi cu zi.

Cele de mai jos încearcă să contribuie la o analiză a cauzelor acestei situații și la o dezbatere în vederea imbunătățirii sale, dintr-o perspectivă de interes general.

Subiectul fiind, desigur, unul despre care s-ar putea scrie volume întregi, cele câteva pagini ale acestui articol se concentrează pe puncte considerate majore și de relevanță extinsă. Am inclus și o serie de precizări legate de poziționarea aparentă a administrației românești, aceasta fiind strâns legată de abordarea legislației la nivelul larg al statului. De altfel, o parte importantă a legislației din România provine, de fapt, din zona pur guvernamentală (ordonanțe, hotărâri de Guvern, ordine de ministru, etc).

Aspectele ce țin de implementarea la nivel de magistrați vor fi discutate într-un articol viitor, concentrat pe actul de justiție din România în sine.

Problema punctului de plecare la momentul decembrie 1989

Ca și în privința altor subiecte, aș începe analiza efectivă cu punctul de intrare în capitalism. Trebuie înțeles bine că România a intrat acum aproape 30 de ani în noul model socio-politic și economic cu 5 probleme majore în ceea ce privește subiectul în discuție (fără să fie vina cuiva anume în sine):

1. Legislația anterioară nu (mai) era adaptată noului context în foarte multe privințe;

2. Parlamentul nu avea expertiză proprie actualizată ca să legifereze adaptat noului model;

3. Administrația nu avea nici ea expertiză relevantă pentru a putea sprijini bine demersurile legislative inițiate de Guvern în zonele care țineau de o economie de piață;

4. Administrația publică era obișnuită să fie subordonată politic și să nu spună „nu” sau să comenteze deschis când venea „ordin de la centru”. Aceasta însemna, în esență, că:

a. În faza de elaborare de acte normative, grupurile de lucru aferente nu erau luate prea în serios dacă „șeful” apucase să emită vreo idee și nu prea se comenta pe ce a spus altcineva decât foarte grijuliu.

Nu se acorda maximă atenție redactării și pentru că nimeni nu îndrăznea să ceară în instanță anularea vreunui ordin de ministru, de exemplu, decât dacă se decisese deja „la centru” că acel ordin nu mai era potrivit. Așadar, nu se contesta regula pe fond, iar voința partidului era impusă chiar dacă formularea era deficitară.

Și pe fondul poziționării superioare a aparatului de stat față de restul populației de dinainte de 1989, acest ultim aspect a contat, cred, în abordarea post-revoluționară a multor autorități (continuată de către destui funcționari și în prezent, mai ales în zonele puternic reglementate) de a lua personal și a avea o tendință de retaliere față de orice critică a actelor normative sau administrative emise. Adică semnificația ar fi că „te pui contra partidului” și subminezi autoritatea funcției respective, nu că ai vrea pur și simplu să atragi atenția asupra unor prevederi care ar trebui să nu fie adoptate sau ar trebui îmbunătățite grabnic.

b. Odată adoptate, fiind „binecuvântate” direct sau indirect de însuși partidul, regulile deveneau ceva asumat formal fără crâcnire. Odele au avut un corespondent în partea de abordare declarativă cu privirela reguli, statistici, raportări, comentarii, etc;

5. Administrația era obișnuită să vadă cumva dual teoria și practica, pe fondul mai vechi de „zicem ca ei și facem ca noi”.

Ca abordare compensatorie pentru cele de mai sus, practica căpăta, de multe ori, o viață proprie substanțială și diferită de litera textului. Printre poveștile epocii, se folosea frecvent sintagma „l-a învățat cineva cum să facă”, sensul fiind că se găseau chiar de către unii funcționari soluții de ocolire a regulilor, dar era vorba de o cunoaștere inaccesibilă obișnuit (din Monitorul Oficial) sau tuturor.

Adică nu se spunea că regula însăși e proastă și nici nu exista reflexul de rezolvare a problemei pe fond, pentru toată lumea, dar se căutau soluții de ocolire în practică, multe individuale și nerecunoscute oficial sau, cel mult, se adoptau excepții limitate pentru câte vreun norocos (aspectul din urmă – mai ales după 1989).

Faptul că așa ceva a devenit larg răspândit și considerat aproape „un dat”, a stimulat suplimentar neimplicarea la momentul elaborării regulii pe fond, acestea nefiind văzute de multe ori ca ceva cu adevărat strict.

Cum a evoluat legislația României după 1989? – versiunea prescurtată

1. Nevoia masivă de expertiză și experiență în zone fudamentale pentru noul model economic

Pe lângă necesitatea de a interpreta aproape zilnic diverse prevederi, am avut ocazia de-a lungul timpului să lucrez la zeci de acte normative și să comentez pe multe altele.

Această experiență, deși tot extinsă an de an, m-a făcut, de fapt, să am mult mai multă înțelegere pentru prostiile care apar frecvent în Monitorul Oficial al României (pe multe am ajuns să le consider fără legătură cu interese „conspiraționiste”, ci cu insuficienta pregătire din spate). A redacta bine un act normativ este, de obicei, ceva foarte complex și care ar trebui să implice un grup de lucru experimentat și diversificat (iar cei care iau în ușor astfel de exerciții subapreciază, cred, mult ce necesită de fapt).

Motivul fundamental pentru această complexitate este, în sine, foarte simplu. Indiferent de inteligență, nu poți să stabilești bine regulile a ceva ce nu cunoști în profunzime. Cum ar putea cineva să scrie primele reguli de funcționare ale pieței de capital dacă nu știe bine ce este una, ca să nu mai vorbim de cum funcționează? E ca și cum un producător de camioane, ar trebui să facă rachete. Știe multă mecanică și poate face lucruri interesante, dar puțin din ce știe este util pentru noul proiect.

Or, cu punctul de plecare al României, lucrurile se anunțau dificile de la început în toate zonele (multe) care erau diferite de trecut.

Cu atât mai mult, este greu de înțeles de ce, la momentul 1989, nu s-a conștientizat că nu poți să construiești un model nou de mașină fără experți în acel model și că experiența de viață anterioară nu avea cum să fie de mare folos într-o nouă experiență atât de radical diferită.

2. Principala decizie eronată majoră

Au fost mai multe aspecte, dar cred că principala decizie eronată în materia legislației a aparținut cercului iliescian și a privit tocmai neimplicarea masivă de experți în scrierea și explicarea efectivă a noii legislații (măcar a pachetelor de relevanță majoră și care necesitau o bună corelare).

Așa cum s-a procedat și cu privire la economie, s-a mers pe o politică „prin noi înșine” și în privința cadrului legislativ, la un moment la care nu aveam cum să producem singuri cine știe ce calitate legislativă din lipsă (obiectivă) de cunoaștere a multora din dimensiunile noului model. Consultările cu străinătatea în această privință au fost infime față de necesar.

Este adevărat că un apel masiv la expertiză externă ar fi fost delicat politic. Au contat și auto-suficiența culturală moștenită din perioada anterioară pe fondul egalitarismului prost înțeles (că nu ne dă nouă nimeni lecții), precum și sub-aprecierea dimensiunilor și complexității noilor realități de avut în vedere. Neîncrederea în exterior (consolidată și de modul de gestionare a momentului decembrie 1989 de diverse forțe externe) a influențat probabil și ea abordările. Nu în ultimul rând, o armonizare legislativă timpurie cu Vestul nu prea era compatibilă nici cu „strategia” de generare de capitaliști români prin distorsionarea masivă a concurenței și favoritismul păgubos și dus la extrem promovat de cercul iliescian.

Alternativa nu avea, însă, cum să fie decât foarte păguboasă pentru interesul general. Și așa a și fost.

Destule „isprăvi” legislative de după 1989 îmi aduc aminte de o experiență în China a mătușei mele, cu ocazia unei excursii în urmă cu câțiva ani. Era vorba despre dexteritatea unor artizani chinezi de lângă o porțiune a Marelui Zid. Aceștia se uitau la ce scriau cu pixul turiștii pe o foaie de hârtie și replicau exact cele scrise cu o daltă pe bucăți de ceramică care erau arse prompt în cuptoare și transformate în suveniruri (“Cu drag, pentru Dan”, etc). Desigur, artizanii respectivi (fără translatori lângă ei) nu înțelegeau bine sensul celor replicate.

În tușe groase, această poveste reflectă o parte relevantă din ce s-a întâmplat inițial în România. Mai mult decât atât, au fost numeroase acte normative adoptate cu „litere” „mâncate” sau înlocuite cu altele sau cu texte scrise fără niciun model și în altă „limbă” din punctul de vedere al experienței.

O serie de probleme s-ar fi manifestat oricum, având în vedere dimensiunile transformării. Acestea au fost însă mult agravate din cauza ignorării punctului de plecare și slabei gestiuni inițiale, iar reflexe sănătoase nu au fost dobândite nici până astăzi decât în zone relativ restrânse ale statului. Să ne uităm la câteva elemente principale ale acestei problematici.

3. Două valuri masive de schimbări legislative în nici 30 de ani.

Trebuie conștientizat că România a trecut în nici 30 de ani prin două cicluri de legiferare majore. A fost un efort de transformare enorm.

Primul ciclu legislativ a fost dezastruos în mai toate privințele în care realitatea devenea diferită într-un model capitalist. Aceasta are și explicația parțial obiectivă de mai sus. La ieșirea din Revoluție, lipsea aproape cu totul orice experiență de a legifera și aplica legislație într-o economie de piață.

Dezlănțuirea de patimi și reticența față de autoritate din primii ani au generat, și ele, o ezitare în menținerea sau luarea unor măsuri, altfel necesare, și care au devenit mai greu de luat mai târziu.

Problemele primului ciclu au rezultat în parte și din însăși combinația dintre (a) multe acte normative din perioada anterioară anului 1989 încă în vigoare, dar care nu mai erau adaptate la noile realități socio-economice, (b) actele normative din noul ciclu care sufereau din punctul de vedere al calității din lipsă de expertiză în economie capitalistă, și respectiv (c) vacuumul legislativ în numeroase zone, cu trecerea a ani de zile fără legislație potrivită în domenii foarte importante precum disciplina contractuală, protejarea patrimoniului național, regimul construcțiilor, piața de capital, domeniul concurenței, etc.

Intrarea în cursa oficială pentru aderarea la Uniunea Europeană a generat al doilea ciclu legislativ. Deși modelul de transpus era unul logic închegat și comparabil între țări, înțelegerea lui nu a fost imediată și, oricum, la nivelul unui stat, duce la schimbări colosale, chiar dacă o parte din actele normative din primul ciclu merseseră în direcția potrivită, iar asistența externă a fost mult mai consistentă și coerentă.

Astăzi, din punct de vedere instituțional, aproape că nu mai sunt instituții publice în România cu exact același nume sau aceleași competențe ca înainte de 1989. Din punct de vedere pur legislativ, evoluțiile au fost pe măsură.

În prezent sunt peste 85500 (1) de acte normative în România (incluzând cam tot ce apare în Monitorul Oficial) din care peste 15800 doar acte normative de nivel de lege (inclusiv ordonanțe) sau hotărâre de Guvern și estimez că sunt peste 150.000 de pagini de legislație (primară, secundară și terțiară) în vigoare.

Din fericire, un număr semnificativ mai mic este de obicei direct relevant pentru populație sau societăți comerciale, dar tot vorbim potențial de câteva zeci de mii de pagini.

În orice caz, mai sunt puține acte normative în vigoare din perioada de dinainte de 1989. Cu alte cuvinte, dacă ne-am uita doar la ce este în vigoare în prezent și tot ar rezulta că un volum de cel puțin aproximativ 150.000 de pagini de legislație a fost adoptat în perioada post-revoluționară.

4. Un volum al legislație însutit de modificări

Pentru a înțelege mai bine ultimii 30 de ani trebuie, însă, avut în vedere volumul efectiv total.

Or, volumul legislației adoptat în aceasta perioadă a fost, de fapt, semnificativ mai mare de 150.000 de pagini, pentru că aproape toate actele normative mai importante din România au fost modificate de mai multe ori în acești aproape 30 de ani.

„De mai multe ori” înseamnă, frecvent, în România, peste 100 de ori. Codul fiscal (sau echivalentul sau) a fost modificat de peste 300 de ori după 1989. Legea educației naționale a fost modificată de peste 150 de ori. Legislația (în sens larg) din domeniul sănătății a fost modificată de peste 1300 de ori.

Pe lângă tot felul de idei politicianiste, unul dintre motivele principale ale acestui număr de modificări este acela că multe acte normative au fost elaborate și adoptate fără analize aprofundate comparative sau studii de impact în spate (nici în prezent lucrurile nu stau deloc bine în aceste privințe). Autorități publice, precum Institutul European, au întreprins o serie întreagă de studii de impact, volumul total rămânând însă mult sub necesar la nivelul țării, o parte fiind, de altfel, ignorate total sau parțial de forma finală a actelor normative.

De asemenea, de destule ori s-a tradus eronat sau nu s-a adaptat la realitățile românești ce s-a tradus.

Abordări necoordonate au creat și ele probleme. Piața Rasdaq, de exemplu, a fost reglementată după modelul nord-american Nasdaq, asistența în acest sens fiind finanțată de Banca Mondială. Câțiva ani mai târziu, pregătirile pentru aderarea la Uniunea Europeană impuneau deja modificări majore. Într-un final, piața Rasdaq a fost desființată cu totul.

Situația ar fi fost și mai rea fără Consiliul Legislativ, rolul pozitiv al acestuia fiind însă limitat de faptul că avizele sale sunt consultative (nu obligatorii), iar aria de acte normative care sunt supuse analizei acestei autorități nu include ordinele de ministru, de exemplu, acestea reprezentând un volum mare de legislație în România și care include multe aiureli (teoretic, supuse cenzurii instanțelor, dar practic, susceptibile să-și producă efectele ani de zile până să fie atacate cu succes).

5. Progres în prezent, dar dezechilibrat, cu o diferență de abordare între acquis-ul comunitar și restul și tentații de politizare păguboasă a unor zone

În prezent, apare o oarecare dualitate.

De regulă, în zonele acoperite mai strict de cadrul normativ european, chiar dacă mai sunt probleme, legislația din România este larg armonizată cu cea europeană, ceea ce induce o coerență și o predictibilitate rezonabile (dincolo de complexitatea de a stăpâni astfel de volume de informații).

De asemenea, în zonele respective România a și dezvoltat competențe interne care, în general, au constanță, beneficiindu-se și de mai multă asistență din afară și acumulându-se și experiență și profesionalism autohtone.

În domeniile (destul de multe) unde România nu are obligații stricte în acquis-ul comunitar, având flexibilitate mare, numărul de acte normative, numărul de modificări și calitatea acestora încă lasă, frecvent, mult de dorit.

Acutizarea luptei politice din ultimii ani a dus chiar la un recul în destule zone, stimulând, pe de o parte, numeroase inițiative legislative pripite sau excesive, iar, pe de altă parte, o teamă de clarificare a interpretării unor texte (or, multe sunt neclare) în lipsa unui text legislativ care să „tranșeze” explicit.

6. Problematica inflației de standarde și proceduri europene și abordărilor din România

Nu trebuie ignorat nici faptul că modelul european are o tendință birocratică care ține și de concurența comercială internațională.

Mai precis, dincolo de creșterea naturală în complexitate a lucrurilor, un mod de influențare a jocului concurenței și succesului comercial la nivel internațional pare să fie (și nu doar în UE) reușirea atingerii unor standarde de calitate superioare, și adoptarea acestora ca standard minim sau recomandat pentru protecția consumatorilor, mediului, etc, sau introducerea unor proceduri complexe de recunoașteri de calitate și certificări care oferă un avantaj competitiv celor care reușesc să le parcurgă.

Dacă ești suficient de inovativ și sofisticat ca bloc economic, aceasta permite să fii mai atractiv la export și, totodată, să-ți protejezi propria piață pentru o vreme de o parte, dacă nu de toată concurența din afara blocului respectiv. De exemplu, interzici importul unor mașini mai poluante sau îl taxezi mai mult.

Presiunea e mare la nivel global, uneori ajungându-se la „blufuri” de genul „dieselgate-ului” când s-a pretins că anumite performanțe de protecție a mediului au fost atinse în unele situații, fără ca acest lucru să fi fost adevărat.

Această tendință permanentă spre noi standarde și noi proceduri dezavantajează țările (precum România) care încă nu au înțeles că ea face deja parte atât din evoluția naturală a unor lucruri, cât și din jocul internațional și nu e reversibilă ca atare mult timp de acum încolo.

Pe de o parte, România a fost mai puțin atentă la momentul adoptării lor (pe reflexul mai vechi practicat și în intern că vedem noi cum ne descurcăm după). Pe de altă parte, abordările strămoșești de a găsi „soluții” ulterior sunt mult mai puțin eficiente ca în trecut pentru că riscă să fie testate în țările în care ar ajunge produsele, iar numărul agenților economici care țin pasul rămâne prea redus într-o lume deschisă concurenței globale.

Mai mult decât atât, obișnuiți cu jocul politic al controalelor „la ordin” sau pentru a face rost de bani „la plan” (pentru instituție, partid sau ei înșiși), destui funcționari au fost tentați în acești 30 de ani mai degrabă să aplice standardele într-un mod în care celor din afară nici nu le-ar trece prin cap (la ei contează sprijinirea cu adevărat ideologică a sectorului privat, la noi, de destule ori, a fost invers).

Cu alte cuvinte, la noi s-a oscilat și încă se oscilează, de destule ori, între închiderea totală a ochilor și implementări mult mai exigente decât în alte țări a unor categorii de prevederi. În privința standardelor și procedurilor care chiar contează în concurența internațională (inclusiv pentru fonduri europene), suntem deseori întârziați și nici nu avem abordări de pregătire de masă.

7. Abordarea mai largă a administrației publice

Cu caracter mai general, volumul și calitatea slabă a multor acte normative românești reclamă o abordare constructivă și proactivă, inclusiv de ghidare, foarte consistentă din partea administrației. Or, acest lucru se întâmplă rar în practică, observându-se și o variație mare de abordare între instituțiile publice în această privință.

În primul rând, în linie cu practica de dinainte de 1989, se încearcă rezolvarea problemei de fond (printr-o modificare legislativă promptă) mult mai rar decât ar trebui.

De altfel, după 1989 s-a înțeles rapid și importanța „politică”, chit că profund nedemocratică, a rămânerii în aceeastă tactică de abordare. Pe de o parte, se puteau face „servicii” destul de ușor prin închiderea ochilor (nu se venea în control sau se venea cu puțină atenție la toate lucrurile care puteau fi, altfel, remarcate). Pe de altă parte, a devenit facil, și pe fondul bulversărilor legislative colosale, să sancționezi/discriminezi pe cei care nu cooperau sau ieșeau, altfel, din rând prin simpla aplicare literară a regulilor și doar lor (discriminatorie, în fapt, față de mulți alții). Am discutat deja în secțiunea anterioară și de unele aspecte legate de standardele în continuă inflație la nivel european și interpretarea acestora.

Lupta anti-corupție a mai temperat partea de abordări abuzive, dar nu fundamental. Ba au fost și efecte negative de avut în vedere de politicile publice. De exemplu, mulți funcționari au continuat să nu se implice în rezolvarea problemei de fond, dar nu au mai încercat să asigure nici ghidare acolo unde era obiectiv necesară pe scară largă, de teamă să nu le fie atrasă răspunderea pe motiv că ar fi putut găsi o variantă mai bună pentru stat.

În orice caz, în prezent, din frica de răspundere sau comoditate, foarte multe răspunsuri de la autorități publice (dacă se răspunde) la adrese solicitând diverse lămuriri sunt cu totul inutile, trimițând doar la textul de lege a cărui lămurire și interpretare fusese de fapt solicitată.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro