ANALIZA Viața după penali – riscuri și acțiuni pentru o guvernare anunțată

Situația de acum a opoziției ar putea fi comparată cu cele două care au precedat, în trecut, intrarea la guvernare a unor forțe de opoziție câștigătoare în lupta electorală cu puterea reprezentată de PSD. Gândul la posibilitatea unui viitor luminos a încercat probabil mulți cetățeni atunci când au asistat satisfăcuți și optimiști la câștigarea alegerilor din 1996 de către CDR, împreună cu partidul democrat. Același gând, dar al altor cetățeni optimiști, probabil a însoțit cu unele mici modificări și cea de-a doua victorie în alegeri a opoziției din 2004 care, și de data aceasta, reușește votarea unui nou guvern, chiar dacă prin efortul formării și menținerii unei alianțe politice parlamentare care să neutralizeze permanentul pericol psd-ist.

Originea ambelor victorii din trecut ale opoziției a fost determinată de nemulțumirile, din ce în ce mai acut resimțite de cetățeni, privind diversele efecte negative ale unor probleme concrete de politici publice, dintre care unele pot fi constatate și azi: situația precară a infrastructurii, a sistemului de sănătate și al educației și, în general, a nivelului de viață care este departe de așteptări. Rezolvarea acestor probleme a fost asociată cu implementarea unei idei-umbrelă, devenită una dintre principalele priorități ale forțelor de opoziție în bătăliile sale electorale cu PSD. Această idee constă în implementarea unei schimbări instituționale de amploare care să conducă la creșterea bunăstării cetățenilor, obținută în condițiile funcționării unui stat de drept, după modelul celor dezvoltate de alte democrații europene. Relevanța și forța de atracție electorală ale acestei idei au fost întărite de caracterului ei asumat radical și necesar (i) . Puterea, reprezentată de PSD, s-a aflat permanent în situația de a prezerva un status quo instituțional la a cărui consolidare a contribuit, chiar dacă nu s-a aflat mereu în situația de a deține puterea executivă.

Implementarea acestei idei-umbrelă, se poate constata retroactiv, a fost implementată mai degrabă incremental și nicidecum ”radical”, așa cum s-a anunțat în perioada electorală. Din diverse motive, opoziția nu a reușit operaționalizarea sustenabilă a unui nou cadru instituțional, chiar dacă această reformă s-a aflat în perioada electorală la originea constituirii agendei sale politice. Consecința directă a acestei situații este faptul că jocul politic dintre opoziție și putere, dezvoltat în procesele electorale ulterioare, nu a luat forma exercițiului democratic al unei confruntări politice între soluții alternative de politici publice, ci a continuat să fie determinat prin poziționarea pro sau contra față de aceeași temă legată de oportunitatea, necesitatea și profilul unei schimbări instituționale care a ajuns să fie și azi principalul pilon al unei alternative susținute de opoziție.

În lipsa unei competiții reale între soluții de politici publice, principalul rezultat al perpetuării acestei situații este greu de contestat. După 30 de ani, România continuă să se situeze, chiar și după timpul petrecut ca membră a UE, la coada diferitelor clasamente alcătuite periodic la nivel european, referitoare la stadiul dezvoltării economice sau a aspectelor care afectează situația bunăstării generale a populației (unul dintre cele mai reprezentative ar putea fi, de exemplu, cel care se referă la calitatea guvernării în care România și-a disputat în ultimii 10 ani ultimele două locuri cu Bulgaria (ii) ). Dintre acestea se remarcă unele care și-au menținut relevanța: birocrația excesivă, lipsa de transparență instituțională, încălcarea principiului separației puterilor în stat, aservirea politică a unor instituții de stat sau, pur și simplul, lipsa unui proces instituțional sustenabil de formulare, implementare sau evaluare, conceput în vederea diminuării posibilului eșec al unor politici publice etc. (iii) În tot acest timp erorile de construcție sau funcționare ale unui sistem dovedit ineficient sunt periodic mascate sub diverse teme electorale de conjunctură, abordate în disputele politice electorale.

Discursul politic al opoziției de azi se bazează de data aceasta pe o temă aparent diferită care invocă necesitatea eradicării fenomenului corupției. Acesta reprezintă, de fapt, expresia unei reacții extreme generate de nemulțumirile persistente ale cetățenilor față de rezultatele defectuoase acumulate în timp ale aceluiași sistem a cărui schimbare a fost în trecut și a redevenit, din nou, prioritară. Dacă, în cazul unei viitoare noi guvernări a opoziției, schimbarea acestui sistem nu se realizează, atunci probabil că rezultatele înregistrate până acum ale cruciadei anticorupție vor rămâne doar accidente penale și nu simptome nefericite ale unui sistem a cărui reformă se impune.

Un prim pas care ar putea contribui la evitarea unei astfel de situații, ar putea fi cel de a completa și treptat înlocui discursul politic care se concentrează pe valorificarea politică imediată a ideii eradicării fenomenului corupției, cu formularea, justificarea și asumarea unui pachet de măsuri concrete, suficient de fezabile și realiste care să vizeze schimbarea sustenabilă a sistemului, inclusiv a acelor elemente a căror funcționare a permis apariția, facilitarea și dezvoltarea fenomenului corupției. Un astfel de demers ar putea include o tendință sesizabilă de reconfigurare a temelor promovate, fiind semnul unei maturizări politice necesare și așteptate.

Preocuparea pentru schimbare este totuși reală acum. Datorită pozițiilor ferme anticorupție adoptate, dintre programele politice ale forțelor de opoziție, am reținut două, reprezentate de cele ale USR și PLUS. În cazul USR, semnificative pentru scopul implementării schimbării amintite sunt în special cele referitoare la ”separația între elaborarea și implementarea politicilor publice”, ”asigurarea performanței funcționarilor publici”, ”măsura privind introducerea bugetării pe bază de performanță”, dar și intenția de ”reformare a Curții de Conturi și Autorității de Audit”. PLUS a adoptat la rândul lui priorități asemănătoare, caracterizându-se în plus prin tendința de a se dezvolta politic, începând cu sprijinirea unui proces de creștere a capacității comunităților locale simpatizante de a se asocia intern în vederea dezvoltării de proiecte cu impact și relevanță locală.

În afară de aceste priorități, probabil încă nu definitive, este necesar a semnala și eforturile parlamentare ale USR de a filtra, acolo unde a fost posibil, valul de reglementări adoptate cu o majoritate aferentă de actuala putere politică. Aceste eforturi, la care se adaugă profilul propunerilor legislative ale acestui partid, în majoritatea lor neadoptate, pot face obiectul a două constatări. Pe de-o parte, pot constitui dovada exercitării unui rol autentic de opoziție activă, prin criticile constant exprimate la adresa inițiativelor puterii. Acest fapt, pe lângă cel politic, poate justifica pretenția formulării unei alternative politice credibile. Pe de altă parte, profilurile acestor inițiative nu sunt, însă, suficient de coerente tematic pentru a prefigura intenția dezvoltării unui plan de schimbare instituțională.

Luând în considerare măsurile cuprinse până în acest moment în programele de guvernare dezvoltate de opoziție în vederea unei preconizate schimbări instituționale, acest text identifică două riscuri cu care o posibilă guvernare a opoziției ar putea să se confrunte. În definirea acestor riscuri a fost luată în considerare și istoria implementării anterioare a unor programe de guvernare ale opoziției, precum și pretenția actualei opoziții de a promova măsuri care să vizeze ”un alt fel” de a face politică sau politici sau de ”a avea o țară ca afară”.

Cele două riscuri se referă la:

1. Eșecul de a dezvolta, propune, asuma și implementa rapid și ireversibil (nonincremental) o schimbare instituțională fezabilă și sustenabilă, reprezentată de o reformă a instituțiilor statului, cadrului de formare a reglementărilor, precum și a celorlalte condiții normative capabile să asigure funcționarea instituțiilor unui stat de drept. În această direcție se înscriu și măsurile care asigură caracterul democratic (e.g. transparență, abordarea pe bază de performanță, consultare proactivă etc.) al etapelor specifice dezvoltării politicilor publice, indiferent de preferințele politice sau de alt tip ale cetățenilor afectați sau/și care beneficiază de acestea;

2. Eșecul de a dezvolta, asuma și implementa un pachet de măsuri de politici publice necesare, coerente, clar definite și fezabile, indiferent de profilul doctrinar/ideologic care le-ar putea fi asociat. Aceste măsuri nu trebuie să rezolve toate problemele cu care se confruntă cetățenii români, dar măcar să adreseze o parte a căror soluționare a întârziat prea mult (de exemplu birocrația, infrastructura sau sistemul de sănătate). Implementate în noul cadru instituțional aceste măsuri ar putea servi drept reper pentru crearea unui potențial, viitor ”alt fel de a face” politică și politici, dar și semne ale apropierii de ”o țară ca afară”. Indiferența pentru profilul ideologic al acestor măsuri nu este întâmplător. Dacă ar fi să luăm în considerare doar miza socio-economică și politică a eșecurilor repetate de până acum de a implementa schimbarea instituțională, dar mai ales amploarea și relevanța profilului problemelor a căror rezolvare trenează de ani de zile, atunci selectarea acum a unor măsuri pe criterii doctrinar/ideologice, ar putea avea aceeași relevanță și sens cât a avut aplicarea principiului restitutio in integrum în implementarea legii reîmproprietăririi, pentru condițiile tehnice necesare unei creșteri ulterioare a productivității suprafețelor terenurilor agricole.

Oricare ar fi măsurile propuse, evitarea acestor riscuri este necesară pentru a nu repeta destinul guvernamental al unor programe de guvernare ale altor opoziții care și-au asumat în perioada electorală schimbări instituționale de o importanță și impact similare. Un exemplu negativ este cazul măsurilor punctuale cuprinse în Contractul de 200 de zile, promovat de CDR. Caracterul necesar asumat inițial s-a pierdut în timpul guvernării, fiind atenuat, fie de caracterul opac al unui sistem refractar la schimbare, respectiv gradul de fezabilitate scăzut al măsurilor, fie de deplasarea efortului politic, pe timpul exercitării guvernării, spre menținerea coeziunii unei alianțe politice, mai degrabă decât spre îndeplinirea rolului de motor politic de care schimbarea instituțională depindea.

O situație similară poate fi semnalată și în cazul pachetului de măsuri propus în timpul celei de-a doua guvernări a opoziției. Derulându-se în preajma aderării la UE, eșecul implementării măsurilor în perioada guvernării ar putea fi pus acum pe seama prevalenței argumentului necesității atingerii obiectivului politic de îndeplinire a unor condiționalități, ca preambul al unor reforme viitoare, în detrimentul unei abordări de „jos în sus”, probabil mai lentă și mai riscantă, dar cu șanse mai mari de a fi sustenabilă în contextul românesc.

Relevanța importanței acestei abordări de ”jos în sus” în alegerea temelor unui posibil proces de reformă ar putea fi susținută de două elemente care au contribuit decisiv în prezent la consolidarea politică a opoziției, ambele fiind însoțite de manifestări publice autohtone, semnificative ca amploare și vehemență.

În primul rând, este vorba despre cazul intenției de adoptare a celebrei OUG 13 și evenimentele care au urmat. Acestea ilustrează cel mai bine diferența între efectele unor derapaje (chiar și grave) ale unei echipe guvernamentale și necesitatea schimbării sistemului. Acest caz a intrat în istoria demonstrațiilor antiguvernamentale din România încărcat de semnificațiile unui slogan politic foarte expresiv: ”Noaptea, ca hoții”. Acest slogan nu se referă doar la intențiile subversive ale unei echipe guvernamentale de a adopta pe ascuns (!) o ordonanță cu implicații extrem de importante, dar reprezintă și dovada incontestabilă a unei disfuncționalități acute a cadrului instituțional al administrației centrale de a dezvolta în mod democratic politici publice (inclusiv respectarea condițiilor adoptării unor ordonanțe de urgență). Aceste disfuncționalități sunt semnalate de o situație dovedită în care au fost ignorate în mod deliberat mecanismele administrative care impun parcurgerea unor etape, cum sunt cele care se referă la asigurarea transparenței, a unui proces de consultare consistent, respectiv fundamentarea temeinică a unor inițiative guvernamentale.

Dacă aceste mecanisme administrative (reguli, proceduri, sisteme de checks and balances etc.), aflate în vigoare la momentul producerii evenimentului amintit, ar fi fost concepute și implementate într-un mod sustenabil, atunci o astfel de inițiativă ar fi putut fi blocată sau cel puțin sesizabilă public anterior, iar ceea ce a urmat nu s-ar mai fi produs, inclusiv reacția publică de anvergura și vehemența cunoscute. Situația rezultată nu este, așadar, doar expresia unei manipulării brutale a sistemului în vederea promovării unei agende politice guvernamentale ascunse, ci este dovada clară a unor deficiențe acute ale întregului sistem administrativ central devenite acum evidente.

Un al doilea element important este legat de lipsa de performanță acuzată în discursul politic al opoziției drept principală cauză a incapacității administrației publice (”statul”) de a furniza politicile publice așteptate de cetățeni. La fel ca în cazul OUG 13, și de această dată cauzele nu sunt legate doar de incapacitatea executivă punctuală a unei echipe sau a unei puteri politice majoritare, ci sunt determinate de eșecul implementării la nivelul instituțiilor relevante a unei abordări cum este cea a orientării către performanță.

Această abordare, precum și alte obiective, cum sunt cele legate de asigurarea transparenței și fundamentării actelor normative sau planificarea riguroasă a politicilor publice, s-a aflat pe agenda reformei instituționale încă dinainte de evenimentele sau constatările prezentate mai sus. Având în vedere relevanța unei abordări de ”jos în sus” pentru un proces de reformă autentic și sustenabil, eșecul implementării acestei abordări este probabil legat de faptul că, până acum, temele aflate pe agenda reformei nu au fost determinate ca urmare a unei nevoi/presiuni publice reale și prezente exprimate endogende cetățeni, ci au fost percepute mai degrabă ca sarcini politice de îndeplinit, ca urmare a impunerii percepute ca exogene sub forma unor condiționalități. După cum vom vedea mai jos, această diferență între modurile de legitimare ale unor măsuri este decisivă pentru asigurarea succesului implementării sustenabile a unei abordări orientată către performanță în instituțiile publice.

Conform opiniei exprimate în acest text, o schimbare instituțională, ca cea pe care și-o propune opoziția de acum, ar trebui să aibă ca principal reper aceste semnale cu caracter endogen exprimate de cetățenii afectați direct de disfuncționalitățile care au generat situațiile descrise mai sus. În acest scop și pentru a oferi o posibilă arie de identificare a unor măsuri de evitare a riscurilor amintite (în special primul risc), am propus în continuare două teme considerate relevante pentru o astfel de schimbare instituțională. Aceste teme, deși nu sunt complete sau tratate suficient de extensiv, pot reprezenta un posibil reper util în identificarea unor măsuri concrete de reformă autentică.

Prima temă se referă la introducerea abordării orientată către performanță în instituțiile publice. Cea de-a doua se referă la necesitatea inițierii și finalizării unui proces de regionalizare, care cuprinde inclusiv o reorganizare administrativ teritorială corespunzătoare.

1. Abordarea orientată către performanță (iv) în instituțiile publice

Această temă se referă la posibilitatea de a asocia acțiunile, rezultatele, precum și regulile aferente (legi, regulamente, proceduri) cu criterii exprimate sub forma unor indicatori specifici care pot contribui la identificarea transparentă a gradului de îndeplinire a obiectivelor în cadrul diferitelor instituții publice. Spre deosebire de semnificația cu care este folosit în cadrul unor discursuri politice, termenul ”tehnic” de performanță folosit în relație cu activitatea unei instituții publice nu desemnează obligatoriu atingerea unui nivel foarte ridicat (succes sau excelență) de realizare a unor obiective, ci doar se referă la informații standardizate cu privire la activitatea prestată efectiv.

După cum am arătat și mai sus, această temă nu este o noutate pentru administrația publică din România, elemente asociate cu această abordare fiind introduse ca obiectiv al unei reforme a administrației publice (v) ,dar și separat în diferite instituții publice, accelerată în perioada de preaderare în urma reflexului politic al respectării unei condiționalități, iar ulterior ca argument pentru justificarea unui program operațional de profil finanțat la nivel european. În urma unei experiențe de aproape 13 ani de la prima inițiativă de reformare, poate fi semnalat faptul că nu există exemple de bună practică europene absolute a căror implementare la noi să poată rezolva dintr-o dată toate problemele legate de lipsa performanței. Probabil că secretul funcționării instrumentelor care susțin cu succes această abordare în alte țări, constă în primul rând în particularitățile unui context socio-politic și economic specific, a cărui evoluție istorică a creat premisele necesare și suficiente ca mecanismele asociate cu această abordare să fie funcționale. Comparativ cu aceste situații considerate până acum ideale, la noi s-ar putea susține că, în prezent, situația favorabilă privind posibilitatea implementării cu succes a unei astfel de abordări s-a format, poate pentru prima dată de la introducerea ei oficială în administrația românească, ca urmare a unei reacții publice vehemente de respingere a unor acțiuni a căror evitare pe viitor nu poate fi obținută decât prin implementarea sustenabilă a unor elemente specifice acestei abordări. Contextul producerii acestor reacții ar putea reprezenta, până în acest moment, principalul element de autenticitate, capabil să justifice și să faciliteze derularea cu succes a unui proces de schimbare instituțională autentică și sustenabilă.

Folosind acest reper contextual, în acest text mă voi referi la câteva dintre elementele pe care o inițiativă de schimbare instituțională bazată pe abordarea orientată către performanță ar putea să le conțină:

1. Armonizarea normelor referitoare la introducerea abordării pe bază de performanță și corelarea acestora cu cele referitoare la procesul politicilor publice la nivelul instituțiilor administrației publice centrale.

Armonizarea constă într-un proces de corelare a regulilor care se referă la derularea activităților corespunzătoare unor etape ale procesului politicilor publice care corespund unor întrebări precum:

Cum se realizează? (reguli privind formularea politicilor publice, a propunerilor de acte normative și corelarea acestora cu planul instituțiilor publice) – SGG dar și, în alt registru instituțional, Parlamentul;

Cum se alocă resursele financiare? (reguli privind modul în care se formează bugetul, luând în considerare valoarea unor indicatori de performanță concepuți pentru a putea identifica obiectivele a ceea ce se realizează) – MFP;

Cum se dezvoltă și se evaluează resursele umane? (reguli privind procesul de angajare, evaluare și dezvoltare a resurselor umane, conform nevoilor care decurg din activitățile de îndeplinire a obiectivelor asumate la nivelul instituțiilor) – ANFP;

Cum se controlează alocarea resurselor financiare? (reguli privind modul în care este analizat modul de alocare a resurselor financiare, în conformitate cu obiectivele propuse și cu respectarea regulilor care răspund la întrebarea cum se realizează?) – Curtea de Conturi

În continuare, descriu o serie de posibile modificări care ar putea viza instituțiile menționate mai sus, a căror aplicare ar putea contribui la sustenabilitatea implementării unei abordării orientată către performanță:

Secretariatul General al Guvernului – acesta a fost principalul gestionar de până acum al reformelor privind introducerea unei abordări orientată către performanță în procesul politicilor publice la nivelul administrației publice. Acestea au inclus măsuri privind îmbunătățirea calității inițiativelor guvernamentale (evaluarea impactului reglementărilor), luarea deciziei (propunerea de politici publice), coordonarea acestora (planificarea strategică), respectiv alocarea resurselor (bugetarea pe bază de programe). În cazul acestei instituții, precum și a Cancelariei Primului Ministru cu care formează ”Centrul Guvernului”, stabilirea unui cadru formal de funcționare neechivoc este esențială pentru clarificarea statutului și prerogativelor lor în gestionarea introducerii unei abordări bazate pe performanță a actului guvernării la nivelul ministerelor. Aspectul esențial al unei astfel de reforme este că, spre deosebire de guvernările anterioare, de data aceasta, pentru a fi sustenabilă, schimbarea trebuie să cuprindă stabilirea naturii, gradului și ponderii implicării acestei instituții în procesul politicilor publice derulat la nivel central. După cum vom vedea mai jos, în secțiunea care se referă la regionalizare, funcțiile acestei instituții s-ar putea modifica substanțial în cazul unei reorganizări administrativ teritoriale;

Ministerul Finanțelor Publice – are un rol esențial în procesul de formare și aprobare a bugetelor ministerelor, respectiv a îndeplinirii obiectivelor pe care acestea și le propun. În cazul acestui minister, abordarea orientată către performanță induce schimbări importante privind filosofia de concepere a bugetului, prin înlocuirea cu modelul bugetării pe bază de programe, ca specie a bugetării pe bază de performanță. Această schimbare trebuie armonizată cu conținutul altor reglementări care vizează procesul politicilor publice. De exemplu, identificarea clară a legăturii între procesul de planificare strategică (respectiv de concepere a bugetelor instituționale) și cel de fundamentare a unor noi inițiative normative, respectiv cel de consultare publică la care trebuie supuse acestea, în faza incipientă a dezvoltării lor.

Citeste intreg articolul si comenteaza peContributors.ro