Prioritatea dreptului european sau al celui național? Controverse constituționale în Germania
În data de 5 mai 2020, Curtea Constituțională Federală a Germaniei (păstrăm prescurtarea germană, fiind de notorietate, astfel BVerfG) a venit cu o decizie care,aparent, a surprins instituțiile Uniunii Europene (în special Banca Centrală Europeană și Curtea de Justiție a EU), dar și lumea politică și juridică din Uniune.
Această decizie a BVerfG are la bază următoarea speță:
Banca Centrală Europeană (BCE) a hotărât, pe 4 martie 2015, ca PSPP (Public Sector Purchase Programm )să fie parte din programul de sprijin a sistemului Euro de achiziție a unor bunurilor financiare EAPP (1) ( Expanded Asset Purchase Programme). Acest program de sprijin (EAPP) a fost inițiat cu scopul de a extinde oferta monetară a Uniunii și la sectorul public. Prin el se pot finanța/refinanța investițiile și consumul, iar inflația în zona euro trebuie să rămână stabilită la un procent sub 2% (acestea erau cel puțin condițiile programului din 2019 – începutul lui 2020). Dintre toate programele adiacente ale EAPP, PSPP are ponderea cea mai mare. În 8 noiembrie 2019, din cadrul programului EAPP, care avea titluri de valoare ce însumau integral 2.557.800 milioane euro(2019), PSPP cuprindea 2.088.100 milioane euro(conform BVerfG). PSPP presupune obținerea unor obligațiuni de stat și alte titluri de creanță în anumite condiții expres prevăzute de BCE.
Curtea (BVerfG) a fost însă solicitată să se pronunțe cu privire la cererile reclamanților doar cu privire la cazul programului suplimentar de achiziții din sectorul public (PSPP), neavând în vedere programul de sprijin EAPP în integralitatea sa.
Reclamanții, profesori de drept, doctori în drept, dar și persoane particulare, prin cererea lor, consideră că programul PSPP încalcă principiul interzicerii finanțării publice monetare, prevăzut în art. 123 al Tratatului privind funcționarea Uniunii Europene, precum și principiul atribuirii competențelor (art. 5 alin. 1 din TUE coroborate cu art. 119, 127 și urm. din TFUE). Prin hotărârea din 18 iulie 2017, Senatul Curții Constituționale Federale Germane a transmis mai multe chestionări, prin procedura întrebărilor prealabile, Curții de Justiție a Uniunii Europene, pe următoarele teme: interzicerea finanțării bugetului, mandatul Băncii UE privind politica monetară și o posibilă ingerință în competența monetară și puterea bugetară a statelor membre. Prin hotărârea din 11 decembrie 2018, CJUE a hotărât că, prin PSPP, BCE(Banca Centrală Europeană) nu depășește mandatul pe care îl deține și nici nu încalcă principiul interzicerii finanțării bugetului statelor membre.
Prin hotărârea sa din 5 mai 2020, Curtea a decis că, atât puterea executivă cât și cea legislativă germană, au lezat împreună dreptul reclamanților (consfințite de Constituția germană la art. 38 alin. 1 pct.1 coroborat cu art.20 alin.1 și alin 2 coroborat cu art.79 alin 3) prin inacțiunea lor cu privire la hotărârea Băncii Centrale Europene (BCE), care a introdus și implementat deciziile legate de programul PSPP, măsurile nefiind în prealabil nici verificate, nici stabilite conform procedurii. Curtea continuă în decizia sa, cu afirmația că hotărârea CJUE, din 11 decembrie 2018, nu poate fi luată în considerație, deoarece, în cadrul controlului principiului proporționalității, cu privire la hotărârile BCE pentru implementarea programului PSPP, nu poate fi sub nici o formă de acceptat un act ”ultra vires” (2). Senatul Curții Constituționale Federale Germane (BVerfG) nu a putut constata o încălcare a interzicerii finanțării bugetare. Măsurile actuale financiare ale UE sau ale BCE în legătură cu criza corona din prezent, conchide BVerfG, nu constituie obiect al prezentei cauze.
În motivarea hotărârii, Curtea Constituțională Federală Germană consideră că decizia BCE din 4 martie 2015/774, precum și cele care au precedat-o, sunt măsuri ”ultra-vires”. Argumentând, BVerfG a ajuns la concluzia că, deși, atât hotărârea CJUE cât și hotărârile BCE sunt date aproximativ în limita competențelor lor instituționale, acestea evită, în mod evident, înțelesul și domeniul privind atribuirea competențelor în cadrul controlului principiului proporționalității conform art. 5 alin 1, pct. 1 și alin 2 din TUE. Pe lângă acestea, interpretarea CJUE privind controlul proporționalității și a dispozițiilor mandatului Sistemului Central al Băncilor Naționale Europene, pe care se bazează mandatul BCE, depășește mandatul dat în art. 19 alin 1, 2 TUE, fiind vorba de o autolimitare a controlului judecătoresc, atunci când CJUE vorbește, legat de BCE, despre ”evidența” unei măsuri sau dacă o eroare a analizei BCE (analiză legată de PSPP) este ”evidentă” sau dacă dezavantajele sale sunt ”evidente” relativ la scopul urmărit, acestea neintrând în atributul de competență al Băncii Europene Centrale.
În continuarea argumentării, BVerfG intră în elemente de politică economică și consideră că programul PSPP are efecte importante asupra politicii economice și acestea nu sunt menționate în actele supuse controlului CJUE. De asemenea, scopul de a ține sub control inflația sub 2% prin acest program, nu sunt măsuri menționate în controlul de proporționalitate al CJUE. Nu se includ nici prognoze asupra efectelor acestui program în politica economică și monetară, iar durata PSPP și domeniile acestui program ar duce la consecințe disproporționate pentru statele membre. PSPP, consideră BVerfG, are un efect relevant asupra sistemului bancar, îmbunătățind situația economică a băncilor, crește bonitatea lor, toate aceasta având inclusiv consecințe sociale. Astfel, acționarii, chiriașii, dar și proprietarii imobiliari, precum și cei de pe piața de asigurări sau cei care economisesc privat, vor avea pierderi substanțiale. Firmele neviabile vor rămâne pe piață datorită scăderii nivelului dobânzii. Toate acestea vor duce, în final, la o destabilizare a uniunii monetare.
Suplimentar, nu se poate constata o eludare evidentă a interzicerii finanțării monetare a bugetului.
Nu există nici o lezare a controlului identității între aceste hotărâri și Constituția germană.
Dar, cu toate acestea, Curtea decide că executivul (Bundesregierung) și legislativul german (Bundestag) sunt obligate, pe baza răspunderii lor privind integrarea europeană, să se opună procedurilor PSPP. Concret, acestea sunt obligate să acționeze pentru un control de proporționalitate al BCE și să țină sub observație deciziile sistemului EURO în procesul de cumpărare de obligațiuni prin PSPP. Organele, instituțiile, agențiile și instanțele statului (german) nu au voie să constate apariția, aplicarea, executarea, operaționalizarea unor acte ultra-vires. De aici și interdicția, adresată Băncii Naționale Germane, de a vota un termen de grație necesar în sistemul EURO, pentru implementarea acestor decizii ale BCE.
Am vorbit mai sus despre faptul că această speță a surprins ”aparent” instituțiile europene, deoarece, dacă studiem istoria relațiilor dintre Curtea Constituțională Federală Germană (BVerfG) și CJUE constatăm că, de la începutul relației dintre cele două instituții, au existat disensiuni, care au rămas departe de a fi clarificate, de 4 decenii încoace.
La prima vedere, un necunoscător în ale dreptului, ar putea să considere Curtea Constituțională Federală a Germaniei un ”Gică Contra” al întregului sistem european de drept. În realitate, lucrurile sunt mult mai complicate decât par.
În primul rând, totul pleacă de la §23 din Constituția Germaniei, care se referă la Integrarea Europeană. Constituția germană spune, în alin 2 al acestui articol, că, în scopul menținerii păcii, Federația Germană poate accepta un sistem de securitate reciprocă colectivă și va fi de acord cu restricționarea suveranității, dar numai atunci când aceasta va aduce și va asigura o ordine pașnică și de durată în Europa și între popoarele lumii.
În nici unul dintre alineatele §23 și nici în §79 alin. 2 și 3 sau în alt paragraf din Constituția Germaniei, nu se găsește precizarea supremației explicită a dreptului european în fața dreptului federal german. Desigur, juridic, se poate crea un artificiu prin care poate fi dedus principiul preponderenței sistemului de drept european din ”cedarea suveranității”, dar aceasta rămâne doar o procedură deductibilă și nu una clară și concisă.
Întorcându-ne la istoria Uniunii Europene sau, mai bine zis a Comunității Economice Europene, fondată imediat după război, între Franța, Germania, Italia și Benelux, aceasta a avut ca scop principal păstrarea păcii în Europa. Desigur, fondatorii au avut o viziune politică a Europei unite, dar începutul s-a făcut, în scopul păcii, prin controlul resurselor economice importante, care să prevină astfel un viitor război. Germania a acceptat să fie parte din acest proiect, deoarece avea nevoie, după al doilea război mondial, să dea o impresie că lucrurile nu mai stau ca înainte. În plus, pentru Germania era necesar, mai mult ca oricând, să nu mai fie privită drept oaia neagră a Europei, ci un partener egal și de nădejde. Germania nu își putea construi un viitor rămânând în umbră, pansând răni și construind ziduri noi, la fel cum nici Europa nu putea neglija una dintre principalele ei state, care a pus bazele unei culturii importante a lumii, nu doar a Europei. Fără Germania, nici o comunitate europeană nu putea avea sens. Cu toate acestea, Germania a luptat destul de mult pentru ca această integrarea europeană să fie cât mai aproape de un sistem de valori conforme cu principiile care au stat la baza fondării Comunității, respectiv Uniunii Europene.
Încă din primii ani ai existenței CEE (Comunității Economice Europene), Curtea Constituțională Federală a Germaniei a venit cu idei, care nu corespundeau unei viziuni de integrare europeană necondiționată. Judecătorii constituționali germani nu au putut inițial accepta faptul că ”Tratatele” de constituire a CEE nu cuprindeau norme despre drepturile și libertățile fundamentale ale omului, deoarece cazurile cu care era investită Curtea europeană nu se raportau la drepturi fundamentale constituite direct în tratatele comunității europene. Pe parcursul anilor, Curtea Europeană și-a construit singură, până la adoptarea Chartei UE (care a devenit abia după 2009 izvor primar de drept european), un sistem de drepturi și libertăți fundamentale, pe care le-a impus, prin jurisprudența sa, tuturor țărilor care au aderat la Uniune. Așadar iată și contribuția majoră a controverselor dintre cele două curți, care nu a însemnat decât un bun câștigat pentru întreaga comunitate europeană.
Cât privește situația tensionată de câteva decenii, dintre Curtea Constituțională Federală Germană (BVerfG) și Curtea de Justiție Europeană (întâi cea a Comunității, ulterior a Uniunii Europene), au curs multe pagini de jurisprudență și de argumentări, fiecare încercând, de fiecare dată, să-și stabilească propriile principii de interpretare, raportând cauzele, fie la tratate, fie la legile interne, în speță la constituția germană. În fapt, acest conflict se datorează, așa cum am precizat mai sus, în principal, ambiguității paragrafului 23 raportat la § 79 alin 2 și 3 din Constituția Germană, cu privire la integrarea europeană.
Astfel, au existat, între cele două instanțe, încrucișări de hotărâri. Inițial, Curtea Constituțională Germană nu a dorit să accepte prioritatea legislației europene, deoarece, după cum am precizat, nu existau drepturi fundamentale precizate în tratate. Exemplificând scurt pe marginea controverselor, putem numi câteva decizii: hotărârea Costa/E.N.E.L. (unde CJUE stabilește principiul priorității legislației europene față de legislația națională), decizia ”Lissabon”, unde Curtea Constituțională Federală Germană a adăugat, pe lângă controlul drepturilor fundamentale și controlul de competență (ultra-vires), controlul identității (identitatea dreptului UE cu principiile stabilite de constituția germană). De asemenea, ”Honeywell Entscheidung”, ”Bananenmarkt Entscheidung” sau hotărârea Mangold, sunt decizii tot atât de importante pentru relațiile dintre cele două instanțe.
De-a lungul anilor, BVerfG a creat instrumente artificiale, așa numitele ”punțile de legătură”, pentru a extrage și a interpreta Constituția Germaniei, în sensul îndeplinirii obligației de integrare și țelurile, pentru care s-a angajat prin constituirea CEE/UE, dar nu fără rezerve.
La aceste hotărâri se adaugă o muncă serioasă de negociere dintre cele două instanțe.
Pe de o parte, pe fondul unei exagerări în apărarea unor principii de drept, se întrevede o deficiență de cooperare între această curte germană și CJUE, situație tensionată, pe care oamenii politici încearcă momentan să o dezamorseze, dar și să o manipuleze în favoarea sau defavoarea unor tabere de interese. Pe de altă parte, motivației BVerfG, cuprinde și elemente interesante de argumentație, nu tocmai departe de un adevăr economic – juridic.
În legătură cu decizia Curții Constituționale Federale Germane este de remarcat, înainte de toate, faptul că organe ale statului german, care ar fi comis o încălcare a drepturilor reclamanților, sunt puse în situația: fie de a respecta deciziile instanțelor statului german respectiv de a nu respecta dreptul european, fie de a respecta dreptul european și atunci nu respectă dreptul național. Însă, cum aceste organe ale statului nu au competența de a se pronunța juridic cu privire la acest subiect, ci sunt organe de execuție din punctul de vedere al obligației de integrare, ele ar trebui să se conformeze pe plan național BVerfG. Dar rămâne de văzut cum se va rezolva intern situația și mai ales extern.
Interesant este că Germania pretinde de la celelalte state integrare europeană, respectarea principiilor europene și a statului de drept, dar instanțele se folosesc de tehnici de interpretare, pentru a crea o ”fata morgana” a sistemului juridic, chiar în numele binelui comun european (în speță stabilitatea monetară), în vreme ce poate, o soluție ar fi fost să se introducă în Constituția Germaniei, o referire clară și concisă, dacă dreptul european este sau nu este superior legislației naționale, deși prioritatea dreptului european față de dreptul național, conform tratatelor, nu se discută.
Pe de altă parte, decizia BVerfG poate crea un precedent periculos în UE, pentru că, așa cum zice BVerfG însăși în această decizie, nu se poate ca fiecare instanță europeană să decidă cu privire la valabilitatea actelor legislative ale UE, deoarece asta ar periclita unitatea dreptului UE. Cu toate acestea, continuă argumentarea Curții, dacă statele membre ar renunța la controlul ultra vires al actelor Uniunii, aceasta ar duce la o modificare a competenței instituțiilor și la modificarea tratatelor europene.
O altă chestiune este legată de actele ultra-vires. S-a scris, că prin această decizie, Curtea Constituțională Federală Germană și-a depășit clar atribuțiile față de instituții ale UE. Analizând însă premisele din legislația germană vedem că această Curte are dreptul și obligația (conform propriei jurisprudențe), de a controla dacă actele Uniunii corespund Constituției Germane, fapt care iarăși constituie un precedent interesant și destul de periculos, așa cum însăși BVerfG a afirmat, legat de unitatea dreptului Uniunii. Așadar, iată că lipsa unei ordini clare a izvoarelor de drept din dreptul național, creează astfel de situații tensionate.
Dacă ar fi să dăm însă ascultare BVerfG, controlul de identitate propus de această Curte prin jurisprudența sa (Lissabon Entscheidung), evidențiază poate erori ale CJUE. Astfel, poate BVerfG ar avea dreptate și dublul control sau controlul reciproc al unor instituții, poate deveni o bază – premisă a separației puterilor (într-un stat sau într-o organizație). În acest fel, CJUE s-ar supune exclusiv principiilor clare din tratate, fiind atentă mai mult la motivările ei și mai puțin la cooperarea dintre instituțiile europene. Cu toate acestea, dacă extindem separația puterilor la Uniunea Europeană, vorbim deja de un stat federal, ceea ce nu corespunde în moment realității juridice, iar Uniunea nu este pregătită pentru astfel de modificări în structura ei.
INTERVIURILE HotNews.ro