Motivarea Curții Constituționale: De ce sunt neconstituționale amenzile date în starea de urgență

Prevederile din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 prin care au fost majorate amenzile pe durata stării de urgență nu indică în mod clar şi neechivoc, actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenții și nici nu permit identificarea cu uşurinţă a acestora, conform Curții Constituționale. Normele prin care sunt stabilite contravenţii trebuie redactate cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, astfel încât să poată să prevadă consecințele, mai arată Curtea Constituţională.

În 6 mai, Curtea Constituţională a admis sesizarea Avocatului Poporului vizând articolul 28 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului 34/2020 pentru modificarea şi completarea OUG 1/1999. Miercuri, Curtea Constituţională a publicat motivarea acestei decizii.

Argumentele CCR:

Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita

• Dacă în ceea ce privește norma prevăzută de alin.(2) al art.9 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, destinatarii normei (conducătorii autorităţilor publice şi administratorii operatorilor economici care asigură servicii de utilitate publică) și conduita prescrisă (obligaţia de a asigura continuitatea furnizării serviciilor esenţiale pentru populaţie şi pentru forţele destinate apărării) sunt în mod clar și riguros stabilite, astfel încât elementele constitutive ale contravenției pot fi identificate fără echivoc, din conținutul normativ al alin.(1) al art.9 nu rezultă cu claritate aceste elemente. Norma stabilește obligația cu caracter general în sarcina nediferențiată a conducătorilor autorităţilor publice, a persoanelor juridice, precum şi a persoanelor fizice de a respecta şi de a aplica toate măsurile stabilite în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite.
• Caracterul confuz, neclar și imprevizibil rezultă prin coroborarea cu norma de trimitere, pe care o completează, respectiv cu art.28 alin.(1) din ordonanța de urgență, care stabilește că nerespectarea dispozițiilor art.9 alin.(1) constituie contravenție.

• Tehnica de reglementare ce se regăseşte în cazul prevederilor legale criticate nu corespunde regulilor instituite prin art.3 alin.(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, potrivit căruia „Actele normative prin care se stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea”.

Nu sunt indicate în mod clar actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenții

• Normele prin care sunt stabilite contravenții trebuie să indice în mod clar şi neechivoc obiectul material al acestora în chiar cuprinsul normei legale sau acesta trebuie să poată fi identificat cu uşurinţă, prin trimiterea la un alt act normativ cu care textul incriminator se află în conexiune, în vederea stabilirii existenţei sau inexistenţei contravenției.
• Norma trebuie redactată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, astfel încât să fie apt să prevadă, într-o măsură rezonabilă, consecinţele care ar putea rezulta din săvârșirea unei anumite fapte. Altfel spus, legea trebuie să definească în mod clar contravențiile şi sancțiunile aplicabile, fiind necesar ca destinatarul normei să cunoască din însuşi textul normei juridice aplicabile care sunt actele, faptele sau omisiunile ce pot angaja răspunderea sa contravențională.

• Cu toate acestea, prevederile art.28 alin.(1) coroborate cu art.9 alin.(1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 nu indică în mod clar şi neechivoc, în cuprinsul normei legale, actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenții și nici nu permit identificarea cu uşurinţă a acestora, prin trimiterea la actele normative cu care textul incriminator se află în conexiune.
• Astfel, art.9 alin.(1), care vorbește despre „toate măsurile stabilite în prezenta ordonanță de urgență, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite”, nu poate fi considerat o normă de trimitere. În absenţa indicării cu exactitate a dispoziţiilor legale la care se face trimiterea, nu sunt respectate regulile de tehnică legislativă cuprinse în art.50 alin.(1) teza întâi din Legea nr.24/2000, potrivit căruia, „În cazul în care o normă este complementară altei norme, pentru evitarea repetării în text a acelei norme se va face trimitere la articolul, respectiv la actul normativ care o conţine”.
• Având în vedere obiectul de reglementare al Ordonanței de urgență a Guvernului nr.1/1999, care constituie legea-cadru în domeniul stării de asediu și al stării de urgență, ar fi dificil de reglementat în cuprinsul acestui act normativ toate obligaţiile sau măsurile ce pot fi instituite prin actele normative emise în contextul stării de urgenţă sau de asediu, a căror încălcare ar atrage răspunderea contravențională.
• De altfel, este practic imposibil să se determine în concret în actul normativ primar privind regimul general al stării de urgenţă care vor fi măsurile ce pot fi luate în fiecare caz în parte, căci măsurile luate de autorităţi în perioada stării de urgenţă vizează domenii diferite, astfel că reglementarea contravențiilor nu poate fi decât diferită, atât în ceea ce priveşte conţinutul acestora, cât şi în ceea ce priveşte intensitatea lor. Sub acest aspect, Curtea Europeană a Drepturilor Omului s-a pronunţat în mod constant, statuând că, din cauza principiului generalităţii legilor, conţinutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. Una dintre tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive.
• Folosind în mod inadecvat tehnica legislativă a normei de trimitere, către o normă care, la rândul său, face trimitere la alte acte normative, în mod vag identificate, legiuitorul a edictat dispoziții legale care sunt incapabile să își realizeze scopul pentru care au fost instituite. Astfel, Curtea observă că norma trimite la Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, dar acest act normativ, în afara dispozițiilor art.28 alin.(1) supuse controlului de constituționalitate, nu conține nicio altă normă care să reglementeze expres vreo contravenție. Actele normative conexe nu sunt definite nicăieri și nu pot fi identificate cu ușurință de destinatarii normei, care, prin generalitatea normei (conducătorii autorităţilor publice, persoanele juridice şi persoanele fizice) reprezintă întreaga populație a țării.

Stabilirea contravenţiilor este lăsată în mod arbitrar la libera apreciere a agentului constatator

• Ordonanțele militare și ordinele specifice stării instituite sunt acte administrative cu caracter normativ, emise de autoritățile prevăzute de art.23 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, care, în baza art.24 lit.e) din același act normativ, pot reglementa „regulile şi măsurile speciale care se dispun în zona în care s-a instituit starea de asediu sau starea de urgenţă, precum şi sancţiunile aplicabile în cazul nerespectării acestora”, deci inclusiv actele, faptele sau omisiunile care constituie contravenții și sancțiunile aplicabile.
• Examinând ordonanțele militare specifice stării de urgență instituite, Curtea reține că toate acestea stabilesc în mod concret obligații și interdicții, prin identificarea expresă a normelor a căror încălcare atrage răspunderea juridică. Astfel, de exemplu, prin art.9 alin.(2) din Ordonanţa militară nr.1/2020 privind unele măsuri de primă urgenţă care privesc aglomerările de persoane şi circulaţia transfrontalieră a unor bunuri se prevede că „Nerespectarea măsurilor de primă urgenţă prevăzute la art.1-8 atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, în conformitate cu prevederile art.27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.1/1999, cu modificările şi completările ulterioare”.
• Prevederile art.27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.1/1999 stabilesc că „Încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă sau a dispoziţiilor ordonanţelor militare ori a ordinelor emise pe timpul stării de asediu şi al stării de urgenţă atrage răspunderea disciplinară, civilă, contravenţională sau penală, după caz”. În acest caz, deși actul administrativ normativ identifică fapta sancționabilă juridic prin trimitere la măsurile stabilite în anumite dispoziții ale ordonanței militare, acesta nu stabilește în mod clar și neechivoc tipul de răspundere juridică. Limitându-se să facă trimitere la prevederile art.27 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.1/1999, care enumeră toate tipurile de răspundere juridică, ordonanța militară nu distinge care dintre conduitele incriminate sunt susceptibile de a atrage răspunderea contravențională. Această modalitate de reglementare este recurentă, regăsindu-se în toate ordonanțele militare emise până la data efectuării controlului de constituționalitate.
• Dreptul contravenţional, asemenea dreptului penal, are un caracter subsidiar, intervenind doar acolo unde alte mijloace juridice nu sunt suficiente pentru protejarea anumitor valori sociale. În aceste condiţii, actele normative cu putere de lege și actele administrative cu caracter normativ prin care se stabilesc și se sancţionează contravenţii trebuie să întrunească toate condițiile de calitate ale normei: accesibilitate, claritate, precizie și previzibilitate. Or, Curtea constată că dispozițiile art.28 alin.(1), prin sintagma „nerespectarea prevederilor art.9 constituie contravenţie”, califică drept contravenție încălcarea obligaţiei generale de a respecta și de a aplica toate măsurile stabilite în Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, în actele normative conexe, precum şi în ordonanţele militare sau în ordine, specifice stării instituite, fără a distinge expres actele, faptele sau omisiunile care pot atrage răspunderea contravenţională.
• În mod implicit, stabilirea faptelor a căror săvârşire constituie contravenţii este lăsată, în mod arbitrar, la libera apreciere a agentului constatator, fără ca legiuitorul să fi stabilit criteriile şi condiţiile necesare operaţiunii de constatare şi sancţionare a contravenţiilor. Totodată, în lipsa unei reprezentări clare a elementelor care constituie contravenţia, judecătorul însuşi nu dispune de reperele necesare în aplicarea şi interpretarea legii, cu prilejul soluţionării plângerii îndreptate asupra procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.
• Mai mult, dispozițiile legale criticate nu respectă nici principiul proporționalității (…). Proporţionalitatea se determină (…) prin raportare la natura și la gravitatea faptei. Această aplicare proporţională trebuie să vizeze atât sancţiunea principală, cât și sancţiunile complementare, iar o astfel de obligaţie aparţine atât organului constatator, cât și instanţei de judecată sesizate cu o plângere contravenţională.
• Acest principiu are o dublă valență, întrucât impune obligaţii atât în sarcina legiuitorului (individualizarea legală a faptei contravenționale, stabilirea limitelor și a criteriilor legale de individualizare a sancțiunii: gradul de pericol social al faptei săvârşite, împrejurările în care a fost săvârşită fapta, modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia, scopul urmărit, urmarea produsă, circumstanţele personale ale contravenientului), cât și în sarcina organelor de constatare a contravențiilor și de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare și a instanțelor judecătorești (individualizarea administrativă/judiciară a faptei contravenționale și aplicarea sancțiunii concrete, cu respectarea criteriilor legale de individualizare).
• Cu alte cuvinte, organele competente să aplice și să verifice aplicarea sancţiunilor contravenţionale au obligaţia să o facă de o manieră proporţională, între limitele stabilite prin actul normativ. Or, pentru a permite organului constatator și instanţei judecătorești realizarea acestei atribuţii, este necesar ca norma care constituie temeiul sancțiunilor contravenționale să fie clară, precisă și previzibilă, așadar, legiuitorul să-și fi îndeplinit obligația de transpunere a principiului proporționalității reglementând norme prin care fapta contravențională este individualizată legal.

Nu numai că nu sunt prevăzute concret faptele care atrag răspunderea contravențională, dar se stabilește aceeași sancțiune principală independent de natura sau gravitatea faptei

• Prevederile art.28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999 nu numai că nu prevăd concret faptele care atrag răspunderea contravențională, dar stabilesc în mod nediferențiat pentru toate aceste fapte, independent de natura sau gravitatea lor, aceeași sancțiune contravențională principală.
• În ceea ce privește sancţiunile contravenţionale complementare, deși legea prevede că acestea se aplică în funcţie de natura şi gravitatea faptei, atâta vreme cât fapta nu este circumscrisă, evident că nu se poate determina nici natura sau gravitatea sa pentru a stabili în mod just sancțiunea complementară aplicabilă.
• În concluzie, Curtea constată că, întrucât prevederile de lege supuse controlului de constituţionalitate impun o obligație generală de a respecta un număr nedefinit de norme, cu dificultate identificabile, și stabilesc sancțiuni contravenționale, neincriminând fapte concrete, încalcă principiile legalității și proporționalității care guvernează dreptul contravențional.
• Așa fiind, Curtea constată că prevederile art.28 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr.1/1999, caracterizate printr-o tehnică legislativă deficitară, nu întrunesc exigenţele de claritate, precizie şi previzibilitate şi sunt astfel incompatibile cu principiul fundamental privind respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituţie, precum și cu principiul restrângerii proporționale a drepturilor și libertăților fundamentale, prevăzut de art.53 alin.(2) din Constituție.
• Pentru aceleași argumente, Curtea reţine că imprecizia textului de lege supus controlului de constituţionalitate afectează, în consecinţă, şi garanţiile constituţionale care caracterizează dreptul la un proces echitabil, consacrat de art.21 alin.(3) din Constituție, inclusiv componenta sa privind dreptul la apărare, drept fundamental prevăzut de art.24 din Constituție. În acest sens, invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului care a reţinut, în esenţă, că nerespectarea garanţiilor fundamentale, care protejează presupuşii autori ai unor fapte ilicite în faţa posibilelor abuzuri ale autorităţilor desemnate să-i urmărească şi să-i sancţioneze, reprezintă un aspect ce trebuie examinat în temeiul art.6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 4 octombrie 2007, pronunţată în Cauza Anghel împotriva României, paragraful 68).