ANALIZĂ Impozitarea veniturilor salariale în România post-decembristă

Introducere

Sistemul de impozitare poate fi unul dintre principalele mecanisme de redistribuire a veniturilor, prin nivelarea veniturilor nete în ciuda inegalităților de venituri brute: nu și în România. Cele patru articole din seria introdusă de această intervenție – unul despre sistemele de impozitare a persoanelor fizice de după 1989, unul despre variația cotelor reale de impozitare din 1991 încoace, penultimul despre facilitățile fiscale dedicate persoanelor fizice și ultimul un argument despre echitatea sistemelor progresive – arată faptul că în România post-decembristă impozitarea veniturilor persoanelor fizice a fost în cel mai bun caz minimal redistributivă. Nici sistemele nominal progresive ale anilor 1990 și nici sistemele cu cotă unică începând cu 2005 nu au schimbat notabil inegalitățile veniturilor brute. Cota unică actuală, de 10%, și sistemul de deduceri, aplicabil exclusiv celor mai mici salarii la locul de muncă de bază, face ca variația veniturilor brute să fie reflectată aproape perfect în variația veniturilor nete: redistribuirea prin impozitare a fost redusă și a ajuns la potențial zero în 30 de ani de economie de piață.

Primul text prezintă pe scurt diferitele sisteme de impozitare a veniturilor din salarii din 1991 până în 2018, accentul fiind pe variația cotelor marginale (cote impozit aplicabile pentru diferitele benzi de venit). Acest text arată că înaintea introducerii cotei unice din ianuarie 2005 de guvernul Tăriceanu, sistemele progresive de impozitare s-au tot simplificat, aducând beneficiile cele mai mari celor de la vârful distribuției de venituri.

Al doilea text prezintă evoluția cotelor reale de impozitare pentru veniturile minime și cele medii pentru aceeași perioadă. Acest text arată faptul că deși anii 1990 au fost caracterizați de sisteme de impozitare progresive aparent complexe, cotele de impozit aferente veniturilor salariale minime și medii au fost comparativ similare chiar și în perioade cu mari inegalități de venit. Cu alte cuvinte, dispersia cotelor de impozitare pe salarii pentru veniturile salariale de la baza distribuției de venituri a fost comprimată de-a lungul ultimilor 30 ani: nu este nicidecum artificiul cotei unice.

Cotele de impozitare reale sunt funcția cotelor nominale împreună cu deducerile aferente diferitelor veniturilor salariale, din acest motiv a treia analiză prezintă evoluția deducerilor pentru salariați pe perioada 1991-2018. Ce este de reținut este faptul că sistemele românești de impozitare a veniturilor salariale de după 1989 au tins să neglijeze potențialul redistributiv al instrumentelor fiscale: deducerile și creditele fiscale fie au lipsit, fie au fost nesemnificative, cu efecte redistributive absolut marginale.

Al patrulea text formulează un argument pentru un sistem de impozitare a salariilor progresiv în locul celui actual, cu o cotă unică redusă și un sistem de deduceri nesemnificativ din punct de vedere redistributiv.

____________________

Impozitarea veniturilor persoanelor fizice în România post-decembristă

Introducerea cotei unice de impozit pe venit începând cu ianuarie 2005 a urmat după singura dezbatere electorală pe impozitare după 1989. În afară de recente sugestii izolate în spațiul public pentru reintroducerea unui sistem de impozitare progresiv, de pildă de la Liviu Voinea (Radio Europa Liberă, 2019; Voinea și Mihăescu, 2009) sau din partea Platformei Demos, cota unică pare să fie populară nu doar în rândul elitelor politice, dar și în rândul contribuabililor (Domonkos, 2016: 435–436). Acest lucru ar trebui să fie surprinzător în lumina următoarelor:

• România este țara UE cu o inegalitate de venituri printre cele mai pronunțate în Uniunea Europeană (Eurostat, 2019b),
• România are o piață de muncă cu o proporție comparativ ridicată a salariaților cu salariul minim pe economie (Eurostat, 2018),
• România este țara care are, de departe, cea mai ridicată rată a sărăciei în rândul persoanelor ocupate[1] (Eurostat, 2019c),
• România este o țară cu un stat al bunăstării comparativ puțin generos (Eurostat, 2019a).

Cel puțin din aceste motive ne-am aștepta ca dorința de a reduce aceste inegalități printr-un regim de taxație progresiv, adică impozit pe venit mai ridicat în termeni procentuali cu cât venitul este mai mare, să fie mai generală. Pare că românii nu își doresc un astfel de mecanism redistributiv. De ce?

O explicație poate să fie înrădăcinarea cotei unice, cota de 16% fiind aceeași între ianuarie 2005 (prin Ordonanța de urgență 138/2004) și decembrie 2017 (Ordonanța 79/2017 reducând cota unică la 10%)[2]. O altă explicație poate să fie simplitatea cotei unice nu doar pentru autoritățile fiscale, ci și pentru contribuabili: sistemele de impozitare progresive tind să fie mai complicate nu doar datorită formulei de calcul, dar și datorită sistemului de credite fiscale și deduceri ce le completează de regulă. Scopul acestui articol este de a prezenta pe scurt regimurile de impozitare a veniturilor persoanelor fizice între 1991 și 2018. Pe baza unei cronologii complete a legislației (de altfel fragmentată și disparată) referitoare la impozitul pe salarii (1991-2000), apoi la impozitul pe venitul global al persoanelor fizice, materialul analizează pe de-o parte cotele nominale de impozitare între 1991 și 2018, precum și sistemul deducerilor personale pentru această perioadă.

1991-2004, perioada impozitării progresive

Prima legislației post-decembristă privitoare la impozitarea salariilor a fost Hotărârea 52 din ianuarie 1991 și Legea 32 din februarie 1991, legea preluând practic prevederile Hotărârii. Legislația din 1991 a introdus un sistem de impozitare progresiv cu 13 tranșe pentru venituri salariale (vezi Tabelul 1 mai jos), impozitul fiind calculat pentru fiecare loc de muncă separat, conform ratelor marginale[3] prevăzute în lege (art. 7). În același timp, veniturile sub 2.000 lei/lună de la locul de muncă „de bază” erau scutite de impozit pe venit (art. 6), iar veniturile între 2.001-2.389 ei/lună aveau un regim de impozitare preferențial, impozitul fiind diferența dintre venitul brut și 2.000, deci între 1 și 389 lei (conform Instrucțiunilor nr. 115.665 ale Ministrului Finanțelor din iunie 1991, care prevedea publicarea unor „calculatoare de venit”[4]). Salariul minim pe economie în momentul intrării în vigoare a legii, 3.150 lei/lună (conform Hotărârii 133/1991), se încadra în a șaptea tranșă de venit, impozitul fiind calculat ca 592 lei plus o cotă marginală de 25% pentru ce depășește 3.000 lei/lună. Legislația din 1991 nu prevedea deduceri personale. În schimb, persoanele care aveau copii în întreținere sau erau căsătorite cu persoane cu copii puteau solicita un credit fiscal de 20%, o măsură mai regresivă[5] decât deducerile chiar și în contextul unei dispersii reduse a veniturilor salariale, cum era România imediat post-comunistă. Și salariații cu vârsta de până la 25 ani inclusiv aveau dreptul la acest credit fiscal.

Cele 13 cote marginale au fost menținute până în 1993, activitatea legislativă în această perioadă focalizându-se pe ajustarea tranșelor de venit în contextul inflației uneori galopante și ajustarea tranșei de impozitare preferențială în sensul erodării acestei tranșe, de la 2.000-2.389 lei în ianuarie 1991 la 2.000-2.120 lei în iunie 1993. Magnitudinea acestei erodări a fost semnificativă: în 1993, 2.000 lei/lună reprezentau venituri pentru doar 12 ore de lucru/lună remunerate cu fracțiunea corespunzătoare a salariului de bază minim brut (conform Hotărârii 208/1993). Între 1991 și 1993, tranșele de venit au fost ajustate astfel încât venitul de bază minim pe economie să fie impozitat cu o cotă marginală de 25%[6].

Legea 35/1993, modificată înaintea intrării în vigoare de Hotărârea 300 din iunie 1993, a extins progresivitatea sistemului de impozite pe salarii cu două tranșe (vezi Tabelul 1), a mărit diferența dintre cota minimă și cea maximă (de la 6%-45% la 5%-60%) și a ajustat limita de venit pentru scutiri, Hotărârea 300 ridicând-o de la valoarea complet erodată de inflație de 2.000 la 8.000 lei/lună[7]. Creditul fiscal de 20% a fost eliminat. Grila introdusă prin aceste modificări a rămas în vigoare până la capătul anului 1997. Modificările legislative din această perioadă au vizat modificarea limitelor de venit scutite de impozitul pe venit sau tratate sub regim preferențial, nivelul acestora crescând semnificativ în august 1995 prin Ordonanța 17/1995 pentru a coincide cu salariul minim pe economie. Ulterior, guvernele Văcăroiu și Ciorbea au modificat constant aceste limite, astfel valorile s-au apropiat sau au coincis cu salariul minim pe economie (vezi Tabelul 2 mai jos). Între 1993 și finele anului 1997, salariul minim pe economie s-a încadrat tot în a șaptea tranșă de impozitare, cu o cotă marginală de 20%, în afara scurtelor perioade când acesta depășea pragul scutirilor și cel al regimului preferențial.

Tabelul 1. Cote de impozitare între 1991 și 2018. Cote marginale între 1991-2004 și cotă unică între 2005-2018. Surse: Art. 7 al Hotărârii 52/1991, Art. 10 al Legii 35/1993, Art. 3 al Ordonanței de urgență 6/1998, Art. 24 al Ordonanței 73/1999, Art. 43 al Ordonanței de urgență 138/2004, Art. 64 al Ordonanței 79/2017. Note: Între 1991 și 1999, aceste cote se aplicau doar salariilor. Cota de impozit de 0% nu exista nominal, fiind practicat prin scutiri de impozit pe anumite tranșe de venit. Veniturile persoanelor fizice din alte surse erau impozitate conform legislației fragmentate pentru diferite profesii (profesii libere, taximetrie, venituri din activități agricole etc.), apoi ceva mai unitar conform Ordonanței de urgență 85/1997. Conceptul de venit global al persoanelor fizice a fost introdus doar în 2000, prin Ordonanța 73/1999.

Ordonanța 6 din ianuarie 1998 a simplificat semnificativ sistemul de impozitare a salariilor. Cele 15 tranșe de venit, dintre care primele șase erau în mare parte redundante, acoperind venituri sub salariul minim într-o economie în care vasta majoritate a salariaților lucrau cu normă întreagă, au fost înlocuite de patru tranșe de venit, cu cote marginale variind între 21% și 35%. În același timp s-au eliminat pragurile pentru venituri salariale scutite de impozit și impozitarea preferențială a salariilor mici la locul de muncă de bază. Aceste modificări au însemnat că cei cu un salariu minim pe economie plăteau un impozit nominal fix de 21% din brut.

Ordonanța 73/1999, cu intrare în vigoare în ianuarie 2000, a fost prima încercare post-decembristă de a face mai coerent regimul impozitării salariilor persoanelor fizice, prin introducerea noțiunii de venit global. În plus, actul normativ a modificat din nou grila de impozitare, introducând cinci tranșe, cu cote marginale între 18% și 40%, și a introdus un sistem de deduceri personale și suplimentare (vezi Tabelul 2 mai jos). Deducerea personală a fost inițial calibrată astfel încât cei cu salariul minim pe economie să fie scutiți de impozit, însă în ciuda faptului că Ministrul Finanțelor a ajustat valoarea deducerii de mai multe ori în această perioadă, inclusiv retroactiv, aceasta a fost egală cu sau a depășit salariul minim brut doar pentru scurte perioade. Noul cod fiscal (Legea 571/2003)[8], cu intrare în vigoare în ianuarie 2004, a menținut aceste cote și un sistem de deduceri ceva mai puțin flexibil și generos față de cel introdus în ianuarie 2000, fiind regimul progresiv de impozitare eliminat de cota unică în ianuarie 2005.

Era cotei unice

Perioada 2005-2017 a adus o continuitate fără precedent în ce privește impozitul pe venit al persoanelor fizice. Cota unică de 16% a fost introdusă nelegal prin ordonanță de urgență la o zi după formarea guvernului Tăriceanu[9], în 30 decembrie 2004 cu intrare în vigoare la 1 ianuarie 2005 și a rămas în vigoare până în decembrie 2017. Și deducerea personală a rămas nemodificată între 2005 și 2015, în valoare de 250 RON/lună pentru venituri cub 1.000 RON/lună și cu valori „degresive” (scăzânde) pentru venituri între 1.000-3.000 RON/lună, erodându-se semnificativ în timp. Modificarea deducerilor prin Legea 227/2015[10] (noul cod fiscal) nu a fost notabilă: deducerea personală a crescut de la 250 la 300 RON/lună pentru venituri brute mai mici de 1.500 RON/lună, însă deducerile pentru persoane în întreținere au rămas tot 100 RON/lună/persoană. În plus, limita maximă pentru eligibilitatea pentru deduceri a rămas la 3.000 RON/lună, neschimbată din 2005, iar deducerile degresive pentru cei cu venituri între 1.501 și 3.000 RON/lună s-au modificat și ele nesemnificativ.

Tabelul 2. Facilități fiscale aferente impozitului pe venit al persoanelor fizice, 1991-2018. Surse: Art. 6 și 8 al Legii 32/1991, Art. 9 al Legii 35/1993, Art. 9 al Hotărârii 300/1993, Art. 9 al Ordonanței 17/1995, Ordonanța 6/1998, calculatoarele 1 și 2 ale Ministrului Finanțelor pentru 1991-1999, Art. 12 al Ordonanței 73/1999, Hotărârea 1379/2000, Hotărârea 613/2001, Art. 12 al Ordonanței 7/2001, Ordinul 1754/2002 al Ministrului Finanțelor, Ordinul 52/2003 al Ministrului Finanțelor, Art. 45 al Legii 571/2003 (noul cod fiscal), Ordinul 192/2004 al Ministrului Finanțelor, Art. 56 al Ordonanței de urgență 138/2004, Art. 77 al Legii 227/2015, Ordonanța 79/2017.

Ordonanța 79/2017, ultima modificare a regulilor ce au guvernat impozitarea veniturilor persoanelor fizice până în 2018, a adus schimbări mai mari. Cota unică a scăzut la 10% din veniturile globale brute, iar deducerile personale și pentru persoane în întreținere au crescut. Pentru venituri sub 1.950 RON/lună (adică venituri puțin peste salariul minim pe economie pentru 2018), deducerea personală a devenit 510 RON/lună, iar pentru fiecare persoană în întreținere aceasta a crescut la 160 RON/lună. Deducerile pentru persoane cu venituri între 1.951 și 3.600 RON/lună au rămas, ca înainte, degresive, modificându-se corespunzător cu noile valori ale deducerilor. O schimbare remarcabilă în ce privește sistemul de deduceri este faptul că cele pentru persoane în întreținere au devenit un drept individual, aceeași persoană calificând mai mulți contribuabili pentru deducerea fixă. Acest lucru înseamnă că într-o familie cu două venituri se calculează două deduceri pentru aceeași persoană în întreținere, în timp ce anterior acestei prevederi persoana în întreținere „intra” la un singur contribuabil.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro