Băncile centrale în vremea pandemiei
Băncile centrale au ajuns să fie protagoniste importante ale economiilor moderne în anii 1980-1990, când multe dintre ele au devenit independente formal față de guverne. În România postcomunistă, banca centrală a devenit relativ independentă în 1991, când a fost adoptată o nouă lege de organizare şi funcţionare a Băncii Naţionale a României (legea nr. 34/1991). Acest statut a fost apoi întărit prin legea nr. 312/2004, care, la art.1, alin. 2, prevede expres că „Banca Naţională a României este o instituţie publică independentă”. La 1 ianuarie 2007, România a aderat la UE, iar Banca Naţională a devenit membră a Sistemului European al Băncilor Centrale, ceea ce a implicat delegarea unor prerogative Băncii Centrale Europene, ea însăşi independentă.1 În prezent, în aproape toate ţările dezvoltate, băncile centrale sunt teoretic independente faţă de guverne, ceea ce i-a făcut pe unii autori să vorbească despre o adevărată eră a băncilor centrale.
După izbucnirea crizei financiare globale din 2008-2009, politicienii din întreaga lume au formulat o serie de critici la adresa băncilor centrale și au cerut implicarea lor mai puternică în finanțarea relansării economice. În România, acuzațiile aduse BNR au vizat modul în care aceasta se comportă față de băncile comerciale, stabilirea ratei dobânzii de politică monetară și a indicatorilor ROBOR ai pieței monetare, administrarea rezervei de aur ș.a.m.d.2
În această atmosferă, unii economiști din mediile academice și unii reprezentanți ai băncilor centrale au redescoperit ideea dirijării creditului, pe care au justificat-o prin necesitatea rezolvării problemelor sociale urgente, create de schimbările climatice, inegalitățile sociale, încetinirea creșterii productivității etc. Alți autori au criticat însă băncile centrale pentru implicarea în politică și abdicarea de la misiunea lor specifică: asigurarea stabilității prețurilor. Politicienii, jurnaliștii și economiștii de stânga au pledat pentru „relaxarea cantitativă”; libertarienii au propus introducerea criptomonedelor create de „minerii” privați; în fine, adepții teoriei conspirației au acuzat autoritățile monetare de complicitate cu „oculta mondială” și alți „dușmani ai poporului”.
În realiate, după declanșarea pandemiei COVID-19, băncile centrale nu au făcut altceva decât să-și reia rolul pe care l-au avut în perioada 1930-1980, când au fost simple instrumente la dispoziția guvernelor. În unele cazuri (de exemplu, SUA și zona euro), băncile centrale au înlocuit chiar guvernele, care s-au dovedit incapabile să acționeze ferm și rapid, devenind, astfel, autoritate fiscală de facto. În alte cazuri (de exemplu, Marea Britanie), banca centrală a acordat statului un volum important de credite negarantate, ceea ce a permis guvernului să eludeze restricțiile bugetare impuse de parlament.
Concepții cu privire la băncile centrale
Aceste evenimente recente au adus în actualitate cele două concepții tradiționale cu privire la banca centrală.3 Conform primei concepții, banca centrală a unei țări este un instrument operațional al politicii fiscale pe care o elaborează și aplică guvernul, rolul și funcțiile sale fiind determinate de avantajul comparativ tehnocratic pe care îl are față de ministerul finanțelor.4 Conform acestei concepții, banca centrală este principala bancă a guvernului și pivotul sistemului de plăți. În a doua concepție, banca centrală este o autoritate publică independentă, ale cărei responsabilități concrete sunt separate oficial de viața politică de zi cu zi. Ea furnizează bunuri publice (stabilitatea prețurilor și stabilitatea financiară), pe care le poate folosi toată lumea și care nu se epuizează pe măsură ce sunt consumate.
Aceste două concepții sunt foarte diferite, ceea ce face ca trecerea de la una la alta să fie adesea dificilă. În țările emergente, chiar și după ce au devenit independente, băncile centrale au fost nevoite adesea să îndeplinească funcțiile unei bănci comerciale, iar, uneori, să acorde credite guvernului. În țările avansate, trecerea de la statutul de organism subordonat executivului la acela de autoritate independentă nu a fost nici aici ușoară, deoarece a ridicat problema limitelor puterilor acestei instituții, problemă care s-a pus și s-a tranșat adesea în detrimentul interesului general. De exemplu, în România, care nu este o țară avansată, dar a adoptat modelul de bancă centrală al unei asemenea țări, acuzațiile la adresa BNR au fost că este ,,stat în stat”, că personalul și conducătorii săi „nu sunt suficient de patrioți”, că „face jocul băncilor străine” ș.a.m.d.5 Asemenea episoade sunt pline de învățăminte, deoarece relevă că separarea puterilor – monetară și fiscală – poate da naștere unor conflicte între responsabilii celor două tipuri de politici.
Funcțiile actuale ale băncilor centrale
Funcțiile actuale ale băncilor centrale sunt rezultatul unei îndelungate evoluții istorice, strâns legate de evoluția sistemelor monetare (etalon aur monede; etalon aur lingouri; etalon aur devize; etc.) și a tehnologiei plăților (monedă metalică din aur sau argint; bancnote; monedă scripturală; monedă electronică; etc.).
În prezent, băncile centrale îndeplinesc mai multe funcții, ceea ce le conferă o mare putere și un rol important în buna funcționare a economiilor moderne. În primul rând, ele au dreptul „regalian” de a creea monedă „legală”, ceea ce constituie o putere de impozitare latentă, de natură să ducă, prin provocarea de inflație sau deflație, la redistribuirea resursele între membrii societății și între generații.6 În al doilea rând, în calitatea lor de creditor de ultimă instanță, băncile centrale sunt în măsură să stabilească cine sunt câștigătorii și perdanții unei situații economice date. În al treilea rând, prin stabilirea unilaterală a condițiilor operațiunilor lor de piață (garanții, termene, contrapartide etc.), ele pot influența alocarea creditului în economie. În al patrulea rând, prin rolul lor de autoritate de supraveghere a sistemului bancar, băncile centrale sunt atât reglementatori, cât și judecători ai instituțiilor de credit.
În aceste condiții, nu este surprinzător că principalii factori responsabili de gestionarea crizei din anii 2008-2009 au ajuns să fie conducătorii băncilor centrale, deși aceștia nu au o funcție electivă. Spre deosebire de criza economică din anii 1929-1933, când măsurile de contracarare au fost inițiate de politicienii aleși (exemplul cel mai cunoscut este cel al președintelui american F. D. Roosevelt), în criza din 2008-2009, nici un politician ales nu a încercat să explice populației măsurile pe care le-a luat în numele și interesul acesteia.
Principala consecință a acestor schimbări este necesitatea extinderii unor principii de natură politică în sfera de acțiune a băncilor centrale. Separarea puterilor în stat – trăsătură importantă a sistemelor de guvernare democratice – implică independența băncii centrale. În caz contrar, guvernanții pot recurge la „mașina de tipărit bani” pentru a-și finanța proiectele „de suflet” și a-și îmbogăți susținătorii, fără a fi nevoiți să se prezinte în fața adunărilor alese pentru a obține aprobarea legală. Autocrații în devenire – de stânga sau de dreapta – sunt sensibili la avantajele deținerii sau controlului puterii monetare; istoria monetară mai veche sau mai nouă este plină de exemple în acest sens.
Cu toate acestea, libertatea de acțiune a conducătorilor băncii centrale, care nu sunt aleși prin vot universal, trebuie limitată prin lege. Această limitare legală le conferă legitimitate –cerință democratică ce se dovedește importantă mai ales în cazurile în care băncile centrale sunt forțate de împrejurări să ducă o politică monetară restrictivă și, deci, nepopulară.
În general, legitimitatea unei instituții publice depinde de modul în care aceasta respectă valorile politice profunde ale societății. În cazul regimurilor politice democratice, aceste valori cuprind drepturile omului, egalitatea în fața legii, pluripartidismul, limitarea și separarea puterilor în stat, statul de drept etc. Prin această prismă, băncile centrale nu pot constitui o excepție.
Într-o amplă și documentată lucrare consacrată condițiilor pe care trebuie să le îndeplinească bancherii centrali, tehnocrații și alți factori de decizie nealeși pentru a rămâne în slujba interesului general, un autor cu o bogată experiență în conducerea unor bănci centrale, P. Tucker, enumeră următoarele principii ce trebuiesc respectate în cazul în care puterea este delegată unor organisme independende: stabilirea unui obiectiv realizabil; neimplicarea în marile decizii cu privire la repartizarea veniturilor; aplicarea regulei „un om un vot” în luarea deciziilor organelor de conducere; publicarea regulamentului de funcționare; transparența și explicarea deciziilor în fața opiniei publice; suspendarea independenței în mod legal – în caz de necesitate; etc.7
În cazul băncilor centrale moderne, aceste principii se concretizează în măsură mai mare sau mai mică prin legea lor de organizare și funcționare și prin alte reglementări referitoare la activitatea financiar-bancară. După cum arată autorul menționat, aceste acte normative ar trebui să acopere cel puțin următoarele elemente publice și private: un obiectiv definit în mod clar (de exemplu, o țintă de inflație); interzicerea creditării directe a statului, a cărei aprobare trebuie să revină exclusiv parlamentului; posibilitatea de a efectua doar acele operațiuni de piață ce sunt necesare pentru atingerea obiectivului; în calitate de creditor de ultimă instanță – interzicerea sau condiționarea strictă a acordării de credite instituțiilor financiar-bancare fundamental insolvabile; obligativitatea instituțiilor de credit de a deține rezerve (sau active ușor de transformat în rezerve), a căror mărime crește în funcție de gradul de îndatorare, de risc și de gravitatea consecințelor sociale ale falimentului lor; etc. Pe scurt, legislația trebuie să încerce să evite abuzul de putere ce ar putea fi comis de băncile centrale în situații de urgență; formal, orice extindere temporară a puterii băncilor centrale și orice utilizare excepțională a acestei puteri necesită o reglementare specială, transparentă și conformă cu misiunea lor principală.
Revenirea la funcția de instrument operațional
Stările de lucruri create de pandemia COVID-19 sunt la antipodul acestor principii. În SUA și în zona euro, de exemplu, conducătorii băncilor centrale au devenit protagoniști de facto ai scenei economice, deoarece sistemele constituționale din aceste țări i-au împiedicat pe politicienii aleși să adopte deciziile necesare. În România, pentru ca guvernul să poată lua unele măsuri de compensare a efectelor economice negative ale epidemiei, președintele a trebuit să instituie starea de urgență, ceea ce a dat naștere la numeroase critici din partea adeversarilor săi politici.8
În aceste condiții, problema care se pune este cea a aspectelor constituționale ale măsurilor excepționale luate de băncile centrale pentru continuarea activității economice și distribuirea de lichidăți populației și întreprinderilor. Aceste măsuri par contradictorii, deoarece relevă atât independența băncilor centrale, cât și subordonarea lor față de guverne.
La o extremă, unele măsuri arată că banca centrală acționează liber în cadrul misiunii sale, însă este protejată de ministerul finanțelor, care este conștient că cei care suportă riscurile pe termen lung sunt contribuabilii. În cealaltă extremă, banca centrală pare că acționează în numele guvernului. Ea nu face altceva decât să aplice deciziile discreționare luate de ministerul finanțelor: ea nu-și asumă nici un risc, ci doar creditează (direct sau indirect) statul. Banca centrală rămâne formal o instituție independentă, însă puterea publică îi ordonă să efectueze anumite operațiuni, inclusiv să acorde credite guvernului și celorlalte organisme publice și să cumpere direct de la aceste organisme titluri de credit.
În ambele cazuri, răspunsul la întrebarea dacă paradigma independenței băncii centrale mai este sau nu valabilă depinde de cine și ce decide. Oricum, chiar dacă se constată că independența este practic suspendată, ar trebui ca acest lucru să se facă în mod clar, după cum tot clar ar trebui să se indice calea de ieșire din această situație.
În acest context, trebuie spus că există întotdeauna adversari ai independenței. Deși se pot găsi numeroase modalități de anulare a prevederilor legale referitoare la independența băncii centrale, acestea pot fi încadrate în două strategii generale, având fiecare variante vizibile și ascunse.
O metodă frecvent folosită pentru subordonarea băncilor centrale este numirea persoanelor din organele de conducere a acestora. După cum arată numeroase relatări de presă referitoare la diferite țări, inclusiv SUA, această operațiune nu este tocmai ușoară, deoarece, în unele cazuri, candidații favoriți nu au calificarea necesară, iar în altele, deși sunt excelenți din punct de vedere profesional, se dovedesc a fi aliați discreți și devotați ai unor politicieni de vază.
O altă soluție pentru anularea independenței constă în modificarea misiunii instituției. În forma sa rudimentară, operațiunea se realizează simplu prin votarea modificării sau abrogării legii de organizare și funcționare a băncii centrale. Această metodă nu este însă nici ea ușoară, deoarece este foarte vizibilă și, de aceea, poate da naștere la reacții puternice din partea adversarilor politici sau a societății. Un procedeu mai subtil este încărcarea băncii centrale cu foarte multe responsabilități până acolo încât orice bancher central rezonabil înțelege că trebuie să se consulte cu conducătorii politici cu privire la modul de folosirea a puterilor lărgite ce i-au fost conferite. Cu cât băncile centrale acceptă cu mai mare plăcere să fie numite „singura salvare”, cu atât va fi mai ușor pentru politicieni să le dea tot mai multe sarcini și, în modul acesta, să le compromită.
Restabilirea independenței
Restabilirea independenței băncilor centrale după pandemie și menținerea pe termen lung a acestei independențe, pentru a le permite să acționeze pentru stabilitatea sistemului monetar și separarea puterilor din punct de vedere monetar și fiscal, necesită o mare prudență. După cum se arată în lucrarea citată a lui P. Tucker, se impun cel puțin următoarele cinci măsuri:
INTERVIURILE HotNews.ro