Dezincriminarea infracțiunii de a executa lucrări fără autorizație de construire la monumente istorice generează vid legislativ, astfel de fapte neputând fi nici sancționate. Consecințe juridice

Infracțiunea de executare a lucrărilor fără autorizație de construire sau fără autorizație de desființare ori cu nerespectarea prevederilor acestora, după caz, la anumite imobile indicate expres de lege ar urma să fie dezincriminată, potrivit unui proiect de lege, aflat în prezent în dezbatere la Camera Deputaților.

Mai precis este vorba de proiectul de lege nr. 521/2018 care propune abrogarea art. 24 lit. a) din Legea 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții (Legea 50/1991).

Fapta constituie în prezent infracțiune, fiind pedepsită cu închisoarea de la 3 luni la un an, dacă lucrările privesc, printre altele, monumente istorice ori construcții amplasate în zone protejate, căi de comunicații, infrastructură de transport și racordare la utilitățile publice, lucrări de foraje și excavări necesare pentru efectuarea studiilor geotehnice și a prospecțiunilor geologice sau lucrări de organizare a taberelor de corturi, de căsuțe sau de rulote.

Trebuie menționat că, tocmai în virtutea reglementării separate ca infracțiune, realizarea unor asemenea lucrări fără autorizație nu constituie contravenție.

Astfel, considerăm că simpla abrogare a acestei infracțiuni poate genera o situație atipică, urmând ca această faptă să nu mai fie sancționată de lege nici din perspectivă penală, nici contravențională.

În ciuda acestor observații, proiectul de lege a fost adoptat de Senat în forma inițială ca urmare a depășirii termenului de adoptare, fără a fi luate în considerare propunerile incluse în avizul Consiliului Legislativ. Totuși, comisiile permanente ale Camerei Deputaților au avizat negativ proiectul de lege.

Motivarea proiectului de lege

Expunerea de motive nu este detaliată, argumentul principal al inițiatorilor fiind degrevarea instanțelor de judecată de un număr considerabil de dosare penale întocmite în baza prevederilor în discuție.

Pentru exemplificare, sunt enumerate o serie de situații în care dosarul penal vizează situații cauzate de culpa și de întârzierea autorităților publice în emiterea autorizațiilor și avizelor necesare pentru efectuarea lucrărilor.

Cu toate acestea, proiectul de lege nu oferă remedii concrete pentru situațiile evidențiate în cadrul expunerii de motive. Întârzierea autorităților în procesul de autorizare reprezintă într-adevăr o problemă reală pentru investitori, precum și cauza principală în descurajarea demarării lucrărilor de construire, în special, a reabilitării monumentelor istorice. Spre exemplu, autoritățile locale pot fi sancționate pentru depășirea termenului de 30 de zile pentru emiterea autorizației, însă, acest termen poate fi întrerupt de cererile autorității de completare/modificare a dosarului pentru o perioadă nedeterminată.

Remediile juridice disponibile în urma dezincriminării

Este interesant de observat care sunt remediile juridice la îndemâna autorităților publice în cazul abrogării art. 24 lit. a), mai ales în condițiile în care imobilele pentru care se impune în prezent atragerea răspunderii penale necesită un grad de protecție ridicat.

În primul rând, autoritățile pot constata că lucrările au fost efectuate în absența avizelor și autorizațiilor impuse în baza legislației speciale (e.g. Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, Ordonanța Guvernului nr. 43/1997 privind regimul drumurilor, Legea nr. 123/2012 a energiei electrice și a gazelor naturale etc.) și vor putea aplica regimul contravențional prevăzut de normele speciale. În orice caz, prevederile care impuneau răspunderea penală pentru distrugerea unui monument istoric, precum și obligația făptuitorului de a recupera materialul degradat și a reconstitui monumentul sau porțiunea lezată a acestuia (din Legea 422/2001) au fost abrogate în 2012, odată cu intrarea în vigoare a noului Cod penal.

Desigur, atât prevederile Legii 50/1991, cât și prevederile din legislația specială dispun cu titlu general că lucrările de construire sau desființare nu pot fi efectuate în lipsa autorizațiilor și avizelor impuse prin lege, autoritățile publice fiind îndreptățite să solicite sistarea lucrărilor și, ulterior, să impună desființarea lucrărilor astfel efectuate.

Însă, aceste sancțiuni sunt reglementate în contextul în care se constată existența unei contravenții (măsură inaplicabilă în lipsa calificării faptelor dezincriminate drept contravenție), Legea 50/1991 prevăzând expres că Inspectoratul de Stat în Construcții poate dispune oprirea executării lucrărilor de construire/desființare atunci când constată că acestea se realizează cu încălcarea dispozițiilor legale.

De la teorie la practică: consecințe

În teorie se poate aplica principiul general al Legii 50/1991 conform căruia executarea lucrărilor de construire este permisă numai în baza și cu respectarea unei autorizații de construire/desființare emise de autoritățile administrației publice locale. Odată constatată nelegalitatea lucrărilor, însă, autoritățile publice se află în imposibilitatea de a aplica o sancțiune.

În ceea ce privește realizarea de lucrări de desființare fără autorizație, lipsa sancțiunii devine și mai relevantă. Pentru aceste cazuri, repunerea în situația anterioară nu mai este posibilă (e.g. în cazul demolării unei clădiri calificate drept monument istoric), iar aplicarea unei simple amenzi contravenționale nu pare a fi o măsură suficientă de prevenție și, cu atât mai mult, de remediere.

În ceea ce privește procedura de intrare în legalitate, respectiv obținerea ulterioară a autorizației de construire/desființare, trebuie observat că aceasta este dificil de pus în practică. Astfel, modalitatea de îndeplinire post-factum a condițiilor suplimentare prevăzute de legislația specială pentru demararea lucrărilor nu este în prezent reglementată suficient de Legea 50/1990.

Mai mult, reconcilierea acestei proceduri cu reglementările incluse în legislația specială nu pare posibilă nici de lege ferenda. Cu titlu de exemplu, nu vedem o posibilitate practică de a obține avizul Ministerului Culturii (necesar pentru intrarea în legalitate), ulterior executării lucrărilor de desființare cu privire la monumentele istorice. În mod similar, în cazul realizării (fără autorizație) de lucrări de construire în zonele de protecție / siguranță special prevăzute de lege, intrarea în legalitate presupune emiterea acordului prealabil și a autorizației de acces de către administratorul drumului.

Întrucât de esența acestor avize este reglementarea condițiilor de realizare a lucrărilor (lucrări care au fost deja executate fără autorizație de construire), eliberarea lor post factum le poate lipsi practic de obiect.

Situațiile pot deveni și mai complicate dacă terenurile pe care sunt realizate lucrările fără autorizație de construire se află incluse în domeniul public, caz în care ar trebui impus un regim de protecție distinct și sancțiuni suplimentare pentru prevenirea unor asemenea fapte.

Separat, menționăm că procedura de intrare în legalitate (în reglementarea actuală) se poate afla în contradicție și cu legislația privind protecția mediului care prevede în mod expres că evaluarea impactului asupra mediului nu poate fi efectuată după ce lucrările au fost începute sau realizate.

Nu în ultimul rând, o consecință importantă a dezincriminării faptelor menționate mai sus ar fi principiul aplicării legii penale mai favorabile. Astfel, urmează să rămână fără sancțiune și faptele săvârșite înainte de intrarea în vigoare a legii de abrogare a infracțiunii prevăzute de Legea 50/1991.

Concluzii

Dezincriminarea acestor fapte va atrage nu doar consecințe practice, dar va genera și discuții juridice complexe. Astfel, simpla abrogare a infracțiunii generează un vid legislativ (fapta rămâne nesancționată). În plus, se impune regândirea întregului mecanism de sancțiuni și ajustarea unor concepte relevante reglementate de Legea 50/1991, dintre care cea mai importantă este procedura de intrare in legalitate, inclusiv în cazul lucrărilor de desființare executate nelegal.

Prevederile Legii 50/1991 pot fi cu siguranță îmbunătățite, mai multe proiecte de lege existând în prezent în dezbatere publică, însă nu ne putem pronunța asupra oportunității și consecințelor generate de măsura dezincriminării atâta timp cât lipsește reglementarea altor remedii juridice eficiente.

O astfel de reglementare a remediilor juridice trebuie să aibă în vedere, în primul rând, corelarea cu normele legislației speciale pentru a clarifica modul în care instituțiile de specialitate (e.g. Ministerul Culturii, Ministerul Transporturilor, Agenția Națională pentru Protecția Mediului) își vor putea exercita prerogativele în ceea ce privește lucrările efectuate fără autorizație de construire sau desființare.

Un articol semnat de Irina Dimitriu, Partener Reff și Asociații și Maria Nițulescu, Senior Associate Reff și Asociații