Suspendarea executării actelor administrative – despre necesitatea unei instituții cu adevărat eficiente
Practica instanțelor naționale în materia cererilor de suspendare a executării actelor administrative tinde spre absolutizarea prezumției de legalitate a actului administrativ, în defavoarea interesului particular. Această orientare este vizibilă mai ales din perspectiva modului în care instanțele analizează îndeplinirea condiției existenței unui „caz bine justificat”, necesară pentru dispunerea suspendării, alături de cea a „pagubei iminente”, potrivit Legii contenciosului administrativ.
Legea nu cuprinde criterii clare cu privire la delimitarea noțiunii de „caz bine justificat”, ci menționează doar că este vorba despre acele „împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ”. Înalta Curte de Casație și Justiție a reținut în jurisprudența câteva situații de „caz bine justificat”: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent, nemotivarea actului sau emiterea sa în temeiul unor dispoziții legale abrogate ori neconstituționale. Totodată, Curtea a arătat că, în soluționarea unei cereri de suspendare, nu pot fi analizate aspectele de nelegalitate a actului administrativ.
Fără discuție, această jurisprudență este corectă, dar nu suficientă. A absolutiza această jurisprudență, adică a respinge de plano orice alte elemente care pot conduce la concluzia că se impune suspendarea actului administrativ, pentru ca acesta să nu producă un rău ireparabil, înseamnă a ne îndepărta de la rațiunea pentru care această instituție a fost creată în dreptul european. Recomandarea Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 menționează că „trebuie evitată pe cât posibil executarea imediată, deplină a actelor administrative care au fost contestate sau sunt pe cale a fi contestate în acele circumstanțe în care executarea ar prejudicia iremediabil interesele persoanelor”. În acest scop, autoritatea jurisdicțională trebuie să ia în considerare ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Aceasta înseamnă că instanțele judecătorești trebuie să pună în balanță interesul public și interesul privat și, analizând mai întâi gradul de pericol al punerii în executare a actului administrativ, adică dimensiunea pagubei iminente și măsura în care aceasta ar putea fi reparată sau nu, să verifice apoi dacă nu cumva există elemente care să pună la îndoială legalitatea actului.
În acest sens, în jurisprudența sa referitoare la cereri de suspendare a executării actelor emise de instituțiile comunitare, Tribunalul Uniunii Europene a reținut că evaluarea comparativă a diferitor interese prezente în cauză presupune ca judecătorul să stabilească dacă interesul părții care solicită dispunerea măsurilor provizorii prevalează sau nu asupra interesului pe care îl prezintă aplicarea imediată a actului în litigiu, examinând în special dacă eventuala anulare a acestui act de către instanța de fond ar permite inversarea situației provocate de executarea imediată a acestuia și, viceversa, dacă suspendarea executării respectivului act ar fi de natură să împiedice deplina eficacitate a acestuia în cazul în care acțiunea principală ar fi respinsă.
Deși importanța echilibrării interesului public cu interesul privat în materia executării actelor administrației publice a fost recunoscută, ca principiu, și la nivel național, majoritatea instanțelor omit să pună în balanță impactul respingerii cererii de suspendare, cu consecința punerii în executare a unui act administrativ care ar putea fi considerat nelegal, chiar dacă interesul public nu este prejudiciat ca urmare a suspendării, iar interesul privat și chiar o anumită dimensiune a interesului public ar putea fi prejudiciate grav și iremediabil.
Astfel, este pierdut din vedere caracterul vremelnic al măsurii suspendării, care deci întrerupe doar temporar efectele juridice produse de actul suspendat, fără a răsturna prezumția de legalitate a acestuia. În practică, de cele mai multe ori, suspendarea executării actului administrativ nu împiedică punerea în executare a acestui act ulterior respingerii acțiunii în anulare. În ceea ce privește însă prejudiciul suferit de persoana vătămată prin actul administrativ a cărui executare nu a fost suspendată, acesta este uneori foarte însemnat, putând consta, de exemplu, în executarea silită a imobilului în care locuiește această persoană, la determinarea intrării unei societăți în faliment sau, de ce nu, la construirea unui bloc a cărui demolare ar fi cel puțin la fel de scumpă ca și construcția, iar proprietarul blocului se află în insolvență, caz în care o categorie destul de largă de persoane are de suferit. De asemenea, prin emiterea unui act administrativ nelegal de reglementare a unui serviciu public, însuși interesul public are de suferit. În astfel de cazuri, este foarte probabil ca urmările negative produse prin executarea unui act administrativ nelegal să fie greu sau imposibil de înlăturat ulterior anulării acestui act prin hotărâre judecătorească.
Tocmai de aceea, pentru respectarea principiului proporționalității, jurisprudența Tribunalului Uniunii Europene nu are în vedere numai ”vădita nelegalitate” a actului administrativ, ci și așa- numita condiție fumus boni iuris. Cu alte cuvinte, instanțele europene consideră că există caz bine justificat pentru suspendarea actului administrativ dacă, la o analiză prima facie, acțiunea în anulare a acestuia nu este vădit nefondată. Prin urmare, ceea ce analizează instanțele europene este caracterul pertinent și sustenabil al criticilor invocate în cuprinsul acțiunii în anulare, adică faptul că, la o primă vedere, aceasta are șanse de reușită, iar nu caracterul vădit nelegal sau nu al actului administrativ, tocmai pentru că o astfel de constatare echivalează cu pronunțarea pe fondul cauzei.
În acord cu jurisprudența europeană, suspendarea executării actelor administrative ar trebui să reprezinte o garanție a principiului legalității activității administrației publice, un remediu eficient, cu rol preventiv, aflat la dispoziția persoanelor care riscă să fie prejudiciate iremediabil ca urmare a executării unui act administrativ nelegal, prin intermediul căruia pot fi evitate aceste efecte vătămătoare. Desigur, într-o viitoare reglementare a contenciosului administrativ, însuși legiuitorul ar putea și ar trebui să introducă o prevedere referitoare la necesitatea asigurării echilibrului dintre interesele concurente cu ocazia soluționării cererii de suspendare a unui act administrativ. Însă până atunci, revine instanțelor judecătorești rolul de a interpreta pragmatic dispozițiile legale actuale și de a transforma instituția suspendării executării actului administrativ într-o instituție cu adevărat eficientă.
Un articol semnat de Dan-Rareș RĂDUCANU, Senior Partner și Irina TITORIAN, Junior Lawyer, STOICA & Asociații