Bugetul public, între Scila și Caribda

Politicile economice aplicate după 2016 în România s-au bazat pe forțarea creșterii veniturilor populației, în principal prin creșterea rapidă a salariului minim, a punctului de pensie și prin schimbarea salarizării în sectorul bugetar. Dincolo de avantajele politice/electorale evidente ale acestei strategii, exista justificarea plauzibilă a declanșării unui cerc virtuos, în care sporirea veniturilor determină creșterea cererii de consum, care la rândul ei va stimula producția și investițiile. Ca de obicei, în realitate lucrurile nu s-au desfășurat chiar așa cum era proiectat: consumul a crescut într-adevăr foarte rapid, însă productivitatea muncii, investițiile și producția nu au ținut pasul cu creșterea veniturilor. Rezultatul a fost acela că, deși s-a distins la nivel european prin ritmuri de creștere a Produsului Intern Brut mari, România a înregistrat și un deficit extern și bugetar în creștere. Anul 2019 se încheie cu cel mai mare (ca proporție în PIB) deficit bugetar înregistrat de o țară membră a Uniunii Europene și cu un deficit al balanței comerciale (bunuri plus servicii) de peste cinci ori mai mare decât în 2016. Ca urmare a depășirii pragului de deficit admisibil la nivel european (3% din PIB), România a intrat în această primăvară în procedura de deficit excesiv prevăzută de tratatele UE. În septembrie, țara noastră trebuie să prezinte la Bruxelles un program prin care să convingă partenerii europeni că va începe un proces de ajustare/reducere a deficitului bugetului public, care în 2022 ar trebui să revină sub limita de 3% din PIB.

Dar tot acest mecanism al procedurii de deficit excesiv este conceput pentru vremuri normale și nu ține seama de șocul devastator pe care epidemia COVID-19 îl produce asupra economiei. Ca urmare a restricțiilor impuse consumului și activităților economice la nivel național și internațional, a creșterii șomajului și a perturbării comerțului internațional, Produsul Intern Brut va scădea drastic în acest an și probabil nu va reveni la nivelul atins în 2019 timp de mai mulți ani. Prognozele diferă dar cele mai realiste plasează contracția economică undeva la 4-7 la sută și nu sunt excluse scenarii de scădere a PIB de peste 8 la sută. Ca urmare a scăderii veniturilor și creșterii cheltuielilor excepționale determinate de criza sanitară, deficitul bugetului public va fi în acest an mult mai mare decât cel din anul anterior, putând să ajungă la 8-10 la sută din PIB. Se mai poate în aceste condiții să ne asumăm ajustarea bugetară cerută de Comisia Europeană?

Există doar două căi de reducere a deficitului bugetului public: prin creșterea veniturilor, care înseamnă sporirea impozitării și a colectării sau/și prin reducerea cheltuielilor, care în proporție covârșitoare sunt reprezentate de salariile personalului bugetar și de pensii. Atât creșterea impozitelor cât și reducerea cheltuielilor publice au un efect negativ asupra creșterii economice și nu sunt recomandate în perioade de recesiune. Dimpotrivă, pentru a combate recesiunea cauzată de pandemie majoritatea guvernelor s-au angajat în programe ample de susținere a economiei cu bani de la buget, care au ca rezultat mărirea deficitelor la niveluri adesea nemaivăzute în timp de pace. Există desigur diferențe semnificative între țări în ceea ce privește capacitatea de sprijin a economiei cu resurse publice. Țări precum Germania, Danemarca, Olanda, Suedia dar și, mai aproape de noi, Bulgaria, Cehia, Slovenia, Slovacia etc., au înregistrat excedente bugetare mulți ani înaintea actualei crize, astfel că își pot permite cu ușurință să cheltuie din rezerve. Alte guverne precum cel american, britanic sau japonez, se pot împrumuta la costuri foarte scăzute, uneori chiar negative, pentru că moneda emisă de băncile lor centrale joacă un rol special în finanțele mondiale. Italia, Franța, Spania, beneficiază de sprijinul Băncii Centrale Europene care achiziționează obligațiuni și alte titluri de valoare emise de țările zonei euro.

Ce poate face România în aceste condiții? Prinsă între Scila recesiunii determinate de pandemie și Caribda regulilor europene privitoare la deficitul bugetar, țara noastră va trebui să găsească acea delicată linie de mijloc a unei ajustări a finanțelor publice care: 1) nu agravează recesiunea; 2) susține relansarea economiei; 3) este sustenabilă în fața partenerilor europeni și credibilă pentru piețele financiare pe care va trebui să ne împrumutăm.

Ca măsuri concrete, guvernul va trebui să pună în aplicare un plan de control a cheltuielilor bugetului public, de intensificare a programelor de investiții publice și de asigurare a finanțării acestor investiții. Ulterior, când economia se va fi stabilizat, poate fi luată în discuție și creșterea fiscalității la un nivel compatibil cu serviciile publice așteptate de cetățenii unui stat membru UE. Orizontul de timp este foarte important pentru că o încercare de reducere foarte rapidă a deficitului bugetar riscă să agraveze și să prelungească recesiunea. Din acest motiv consider că România ar trebui să negocieze cu Comisia Europeană un termen mai realist, dincolo de 2022, de aducere a deficitului sub limita de 3% din PIB.

Dacă, așa cum spuneam, tăierea abruptă a cheltuielilor bugetare riscă să fie contraproductivă ca efect economic imediat (ca să nu mai vorbim de dificultatea punerii în aplicare a unor astfel de măsuri din perspectivă politică), controlul cheltuielilor bugetului public ar trebui să înceapă de la revizuirea creșterilor propuse. Majorarea punctului de pensie cu 40% în septembrie 2020 nu a fost niciodată o măsură sustenabilă și, în condițiile actuale, ar fi de-a dreptul sinucigașă. Pensionarii sunt oricum mai bine protejați de efectele recesiunii decât cei care își vor pierde locurile de muncă și o majorare mai mică a pensiilor în septembrie ar fi înțeleasă și în deplin acord cu principiul solidarității. Creșterea alocațiilor pentru copii sau alte inițiative care încarcă cheltuielile bugetare riscă de asemenea să agraveze o criză în plină desfășurare.

Controlul cheltuielilor bugetului public trebuie să continue în anii următori prin măsuri de modernizare și raționalizare a aparatului administrației publice, a sistemului de beneficii acordate personalului bugetar, revizuirea pensiilor speciale și a sistemului de pensii în general, a programelor de asistență socială etc. Ca urmare a unor astfel de reforme, structura bugetului general consolidat s-ar modifica atât pe partea de venituri (ca urmare a îmbunătățirii fiscalității) cât și pe partea de cheltuieli, având ca rezultat un buget mai echilibrat și cu mai multe resurse alocate investițiilor. Pentru că investițiile publice sunt cel mai eficace instrument pe care autoritățile îl pot folosi pentru revenirea din recesiunea declanșată de pandemia COVID-19.

După părerea mea, capacitatea de finanțare a deficitului bugetului public este elementul esențial de care trebuie să se țină seama pentru a determina traiectoria procesului de ajustare în următorii ani. Dacă nu reușim să asigurăm o finanțare adecvată ne vom confrunta cu o ajustare abruptă, dureroasă și cu consecințe negative de durată și experiența nu prea îndepărtată a anilor 2009-2010 este grăitoare în această privință. Avem, încă, o șansă de folosire inteligentă a surselor de finanțare la care avem acces în acest moment. Piețele internaționale de capital abundă în lichiditate creată de marile bănci centrale ale lumii astfel că și țări emergente fragile din punct de vedere financiar reușesc să atragă fonduri cu relativă ușurință. Apar noi instrumente financiare ce au căutare în rândul investitorilor social responsabili – Polonia, Ungaria și Cehia au reușit deja să atragă miliarde de dolari din vânzarea unor obligațiuni „verzi’, dedicate finanțării proiectelor cu impact de mediu. Piața internă oferă resurse mult mai mari decât cele curent atrase de Ministerul Finanțelor: în perioade de criză economiile populației cresc în vreme ce investițiile sectorului privat scad datorită incertitudinii crescute din economie. Obligațiunile vândute de Ministerul Finanțelor constituie în astfel de momente o alternativă de plasament atractivă pentru o gamă largă de investitori din România. În plus, crearea unei piețe ample, lichide și ușor accesibilă de titluri de stat cu scadențe și caracteristici variate ar fi extrem de benefică pentru întregul sistem financiar din România.

Dacă accesul la finanțare nu constituie o problemă, costul finanțării rămâne un motiv legitim de îngrijorare. România se împrumută pe piețele de capital la dobânzi mult mai mari decât celelalte țări din Uniunea Europeană și există riscul ca costurile de împrumut să crească în perioadele următoare. Care este limita acceptabilă a dobânzilor pe care autoritățile române ar trebui să o aibă drept reper în relația cu piețele financiare? O politică prudentă este, după părerea mea, aceea a stabilirii drept referință pentru dobânda acceptabilă rata de creștere a economiei pe termen mediu. În acest fel ne asigurăm că ponderea datoriei publice în Produsul Intern Brut nu crește sau cel puțin se menține în intervalul 40-50% din PIB – o performanță foarte bună în actualul context european și mondial.

Fondurile europene constituie mijlocul ideal prin care pot fi moderate costurile medii totale de finanțare pentru bugetul public. O bună parte din fondurile alocate României prin bugetul Uniunii Europene au costuri zero (vin sub formă de granturi) și sunt dedicate unor proiecte de investiții cofinanțate cu bani de la buget. Știm că pentru următorul exercițiu bugetar european 2021-2027 se discută de fonduri de 1100+750 miliarde euro (bugetul plus fondul special de redresare economică). Cei peste 80 miliarde de euro alocați României (estimare bazată pe suma de 44 miliarde euro alocată României în precedentul exercițiu bugetar la care se adaugă 34 miliarde euro din fondul de redresare) constituie o sumă care ar ușura fără îndoială finanțarea deficitului finanțelor publice în sunt doar propuneri ale Comisiei care nu se știe dacă vor fi acceptate ca atare de statele membre. Mai îngrijorător este faptul că în trecut România nu a reușit să absoarbă decât cel mult 30 la sută din sumele alocate prin bugetul european și sunt puține semne că în 2021 când începe noul cadru bugetar instituțiile din România sunt mai bine pregătite să acceseze fondurile disponibile.

În final nu pot să trec cu vederea rolul tot mai important pe care băncile centrale îl joacă în finanțarea deficitelor bugetului public în ultima vreme. În ultimul deceniu suntem martorii unui experiment fără precedent în timp de pace, în care deficite tot mai mari ale bugetului public al unei țări sunt finanțate direct sau indirect de către banca centrală a țării respective. Întru-un sistem de monedă fiduciară precum cele folosite astăzi în toată lumea, banca centrală a unei țări are puterea de a produce oricâți bani este nevoie astfel că guvernul nu este niciodată în pericol de a nu plăti datorii denominate în propria monedă. Pandemia COVID-19 a dus la extrem acest experiment: programe de sprijin a economiei în valoare de sute de miliarde sau chiar trilioane de dolari au fost puse în aplicare în doar câteva săptămâni în SUA, Japonia, Marea Britanie sau Uniunea Europeană. Cu o inflație care se încăpățânează să rămână aproape de zero, au apărut teorii care susțin că finanțarea deficitelor prin emisiune de monedă este perfect justificată și ar trebui extinsă până când inflația dă semne că ar crește.

Citeste intreg articolul si cometneaza pe contributors.ro