Efectul pandemiei COVID-19 asupra activității de poliție. Rolul și misiunea forțelor de ordine în pandemie și post-pandemie
Prestația Poliției Române în gestionarea crizei și posibilele cauze
O analiză echidistantă a prestației forțelor de ordine este esențială nu numai pentru a putea trage concluzii cu privire la eficiența și eficacitatea măsurilor adoptate / aplicate, dar și pentru dezvoltarea de învățături ce pot servi la evitarea unor greșeli în gestionarea viitoarelor pandemii și nu numai. Mai ales că cercetătorii de la Harvard T.H. Chan School of Public Health susțin că s-ar putea ca măsurile de distanțare socială intermitente să fie prelungite până în 2022, pentru că, în lipsa acestora, infecțiile cu noul tip de Coronavirus ar putea reizbucni și ar putea dura chiar mai mult decât acest prim val[15].
Din data de 16 martie 2020, Președintele României, prin decret, a dispus starea de urgență pe întreg teritoriul României, astfel devenind aplicabile prevederile OUG nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență. Conform prevederilor acestei ordonanțe, Guvernul, și în special MAI, dispune măsurile necesare prin ordonanțe militare. Pe baza acestui act normativ, pe perioada stării de urgență au fost emise 12 ordonanțe militare care au impus practici de atenuare al răspândirii virusului pe teritoriul țării, dar și sancțiuni pentru nerespectarea dispozițiilor legale. În lipsa unor tratamente farmaceutice adecvate, intervențiile au fost concentrate pe urmărirea contactelor și aplicarea de măsuri de autoizolare, carantinare și distanțare socială generală[16].
Încă de la emiterea Ordonanței Militare Nr. 3 în data de 24.03.2020 care stipula că MAPN, la solicitarea MAI, asigură personal și logistică pentru sprijinirea activităților de ordine publică poliția și jandarmeria păreau depășite de situație. Aparenta lipsă[17] a unui plan multi-sectorial, coerent și exersat – cel mai evident din măsurile de prevenție și restrictionare contradictorii luate / anunțate în această perioadă – care putea fi activat și comunicat public la momentul declarării stării de urgență au contribuit la această percepție. Lipsa echipamentelor de protecție pentru angajații MAI din linia întâi și a unei coordonări adecvate vizibile cu celelalte structuri ale statului implicate în gestionarea pandemiei au accentuat această percepție.
Încrederea populației în scădere, considerabil zdruncinată de evenimentele din 10 August 2019, dar și abuzurile comise de unii agenți de poliție (de exemplu cazul polițistului filmat în timp ce bătea un bărbat pe stradă[18], sau la abuzurile înregistrate în aplicarea amenzilor legate de starea de urgență[19]), lipsa de claritate în comunicare cu cetățenii și opacitatea structurilor cu privire la modul de abordare a pandemiei – prestația Grupului de Comunicare Strategică fiind inadecvată -, precum și lipsa de informare a cetățenilor cu privire la necesitatea și eficacitatea dovedită a măsurilor de distanțare socială au augmentat această percepție negativă.
În condițiile în care organele de ordine sunt mandatate să aplice prevederile Ordonanțelor Militare pe tot teritoriul țării, în același timp, este lesne de înțeles de ce capacitatea acestora este depășită: nu există destui agenți de poliție și jandarmi să facă acest lucru. Deși ar fi ușor să punem lipsa de pregătire pe seama faptului că suntem printre țările cele mai sărace din UE, un studiu OMS[20] cu privire nivelul de pregătire în caz de pandemie arăta că până și regiunile mai dezvoltate au lacune semnificative, mai ales în ceea ce privește asigurarea continuității în furnizarea de energie electrică, transport, servicii bancare, alimente și servicii de poliție. În același timp, dat fiind faptul că pandemia intră în categoria evenimentelor cu Impact Mare – Probabilitate Redusă[21], nu este fezabil ca un stat să mențină structuri cu destui angajați pentru a putea interveni în cazul unei eventuale epidemii / pandemii sau a unui dezastru. În consecință, nicio structură de menținere a ordinii din lume nu poate să se pregătească 100% pentru o pandemie.
Tocmai de aceea, autoritățile se bazează foarte mult pe conformarea voluntară a populației chiar și la cele mai dificile prevederi ale prevederilor legale pe timp de criză (cum ar fi autoizolarea la domiciliu sau limitarea libertății de mișcare). Eficacitatea conformării voluntare este evidentă din experiențele internaționale anterioare. De exemplu, în timpul pandemiei de SARS din 2003, administrația orașului Toronto a reușit să instituie o carantină voluntară pentru aproximativ 30.000 de persoane[22]. Deși este un număr considerabil, cetățenii au opus foarte puțină rezistență, aproape fără nevoia de intervenție din partea organelor de ordine pentru aplicarea legii. Privit din această perspectivă, în cazul României, numărul de abateri / amenzi (300.859 în cuantum total de peste €120 de milioane[23]) raportat la numărul total de persoane aflate sub incidența ordonanțelor militare este mică[24]. Cuantumul amenzilor, este o cu total altă discuție care a fost tranșată de CCR[25].
Dar, conformarea voluntară se obține cu ajutorul unei activități intense de educare a populației pe teme de sănătate publică, o transparență în planificare și managementul pandemiei care crește încrederea cetățenilor în abilitățile instituțiilor, precum și o activitate de comunicare de criză adecvată. Aceste aspecte nu sunt (doar) apanajului poliției sau al jandarmeriei, unele aspecte ținând de alte atribuțiile altor structuri. Dar, totuși poliția putea să fie mai transparentă în activitatea de aplicare a ordonanțelor militare, putea să angreneze comunitatea într-o discuție deschisă cu privire la necesitatea acestor măsuri și modul prin care membrii comunității pot contribui la limitarea răspândirii virusului. Trebuie menționat faptul că reprezentanții forțelor de ordine au făcut eforturi în acest sens, oferind cetățenilor detalii cu privire la modul de interpretare și aplicare a reglementărilor foarte generale din partea guvernanților atât prin presă cât și prin rețelele de socializare și site-uri oficiale[26]. Dar, poliția avea la îndemână un alt cadru ce putea fi utilizat în acest context: principiile de poliție comunitară (community policing) și structurile aferente, cunoscute în România sub numele de Poliția de Proximitate. Dar acest ‘instrument’ a fost subutilizat din mai multe motive.
Poliția comunitară (de proximitate) și oportunitatea pierdută
Dat fiind faptul că încrederea nu se clădește de pe-o zi pe alta și nici conformarea voluntară nu se obține instantaneu, modelele de poliție comunitară – care se concentrează pe construirea legăturilor și colaborarea strânsă cu membrii comunităților[27] – ar fi putut oferi un cadru util pentru gestionarea unor activități polițienești din această perioadă. O analiză succintă a acestei ‘oportunități pierdute’ este esențială pentru a înțelege de ce poliția a acționat în felul în care a acționat pe perioada stării de urgență.
Modelele de poliție comunitară își au rădăcinile în eșecul modelelor anterioare de poliție în adresarea problemelor cu care se confruntă comunitățile deservite[28] și sunt utilizate la scară globală. A fost adoptat în țările UE în principal pentru creșterea sentimentului de siguranță în rândul cetățenilor și a încrederii[29] acestora în forțele de ordine și ca parte a procesului de democratizare (ultimele două fiind aplicabile mai ales în fostele țări comuniste)[30]. Dată fiind diversitatea culturală, este aproape imposibilă – dar și indezirabilă – dezvoltarea unui model unic de poliție comunitară în UE. În consecință, conceptul de poliție comunitară a fost implementat în forme diverse și sub denumiri variate în Europa[31]. Cu toate că implementarea modelului de poliție comunitară este neuniformă, aceste modele au la bază aproape aceleași principii[32]. Acest fapt, precum și diferitele manifestări ale modului de acțiune al polițiștilor comunitari denotă percepții și înțelegeri diferite ale acestui concept, dar reflectă și înțelegerile diferite ale rolului și funcției poliției în general în diverse state Europene[33].
Poliția de proximitate din România – creată pentru îmbunătățirea situației din punct de vedere al criminalității prin soluționarea conflictelor, cooperarea cu comunitatea și reducerea fricii de crimă a cetățenilor – este un model de poliție comunitară similar cu modelul Luxemburghez[34]. Modul de lucru al acestuia are un caracter preventiv și proactiv în abordarea problemelor de siguranță publică, cu acțiuni desfășurate în interesul cetățenilor deserviți[35]. Strategia adoptată este axată pe construirea de legături și colaborarea strânsă a forțelor de ordine cu membrii comunității deservite. În această activitate, poliția se poziționează ca un partener și, împreună cu alte organizații (ONG-uri, școli ec.), urmărește identificarea și soluționarea problemelor cu care comunitatea se confruntă și care pot duce la comiterea de infracțiuni[36].
Deși conceptul a fost introdus în România încă de la începutul anilor 2000 – când au fost inițiate două proiecte pilot în județele Argeș și Neamț, cu sprijinul, atât material[37], cât și prin transfer de expertiză, al guvernului elvețian[38] -, modelul a rămas periferic modului de operare al poliției române. Documentele de raportare ale proiectului de cooperare[39] și analize ale implementării modelelor de poliție comunitară în țările membre[40] arată faptul că, deși s-a investit masiv în acest demers[41], poliția comunitară este (deocamdată) doar o încercare de a îmbunătăți imaginea publică a instituției. Situația aceasta nu este specifică doar României, implementarea modelului de poliție comunitară în Europa de Est întâmpinând obstacole semnificative. Astfel, două state membre UE (Bulgaria[42] și Slovacia) nu implementează deloc modelul, iar mai multe țări membre sunt în curs de adoptare a unor modele revizuite sau a unor proceduri de poliție comunitară adaptate la nevoile actuale.
Principale obstacole în calea implementării constă în lipsa implicării cetățenilor în proiectele comunitare – studii recente arătând că românii rămân cu puţină disponibilitate de participare civică[43] – și în valorile fundamentale ‘tradiționale’ ale structurilor de guvernare ale poliției, orientate mai degrabă spre ierarhia organizațională și autoritatea poliției decât spre programe dezvoltate în cooperare cu comunitatea[44]. Date fiind antecedentele istorice ale Poliției Române, rădăcinile militare[45] și impermeabilitatea la reforme ale acestei instituții[46], este de înțeles reticența și dificultatea de implementare. În același timp, nici lipsa fondurilor dedicate[47] nu a avut un efect benefic.
Deși similar cu modelul Luxemburghez, poliția de proximitate din România diferă în mod esențial de acesta. Pe când în Luxemburg[48] modelul de poliție comunitară este misiunea fiecărui agent de poliție, în România poliția de proximitate este doar o secție a Poliției Române care face parte din departamentul de Ordine Publică. Principalul obiectiv al acestei secții este asigurarea ordinii și siguranței publice prin informarea și ‘instruirea’ cetățenilor, astfel încât să nu devină victime ale infracțiunilor. Deși la nivel declarativ există o ”trecere de la modelul „clasic” al preponderenței controlului criminalității la modelul actual / reformat de ajustare a echilibrului dintre prevenție și intervenție, cu accent pe prevenirea participativă, în care cetățeanul devine un factor de referință și contribuie voluntar / activ la consolidarea climatului de siguranță în cadrul orașului / satului”[49], modul de lucru al poliției este preponderent cel de combatere a fenomenului infracțional[50]. Faptul că, în 2018, 63.1% din respondenți din urban au indicat că nu știu cine este poliţistul de proximitate care răspunde de zona în care locuiesc[51], indică într-o oarecare măsură succesul în implementarea acestei metode.
În consecință, fără șansă ca să înlocuiască modelul tradițional de poliție (axat aproape exclusiv pe controlul criminalității[52]), Poliția de Proximitate este – după două decenii – incapabilă să desfășoare astfel de activități la o scară semnificativă. Chiar dacă Poliția Română a utilizat această structură pe parcursul stării de urgență, a fost făcut fără vizibilitate, dar și fără rezultate notabile.
Amenda – Singurul cartuș din ‘arsenalul’ anti COVID-19 al forțelor de ordine
În aceste condiții, poliția (dar și jandarmeria) a aplicat prevederile legale în modul în care înțelege să facă acest lucru: ca agent constatator din postura de ‘apărător al legii’ care aplică sancțiuni, fără prea mare accent pe activități de prevenție. În acest rol, poliția (națională și locală[53]) a apelat la singura ‘armă’ din arsenal pentru a obține conformarea populației la prevederile stricte, dar necesare pentru oprirea răspândirii virusului: amenzile usturătoare instituite prin ordonanțele militare[54].
Rezultatele analizei realizate de Expert Forum cu privire la măsurile normative și administrative luate ca răspuns la criza de sănătate publică arată că ordonanțele militare au fost deficitare la capitolul claritate, accesibilitate, precizie și predictibilitate. În consecință a conferit agentului constatator “liberă apreciere cu privire la stabilirea faptelor care constituie contravenții, fără niciun fel de criterii stabilite la nivel legislativ”[55], adică o putere discreționară[56] exagerată.
Utilizând această putere discreționară, agenții de poliție au administrat amenzi în valoare de peste 120 de milioane de euro. Cele mai multe sancțiuni au fost aplicate în județele Prahova (11.462), Constanta (9.556), Iași (8.720), Dolj (7.846) și Timiș (7.658).
Fig. 1. Valoare medie a amenzilor în funcție de județ[57]
Lipsa unei corelații directe între ”topul județelor unde s-au aplicat sancțiuni mari și județele unde există localități cu regim de carantinare sau cele cu o rată de infracționalitate mare”[58] (cu excepția județului Tulcea)”, precum și lipsa de transparență din partea autorităților în general[59] și a poliției în special[60], ridică întrebări interesante cu privire la modul de operare și motivația organelor de ordine.
Posibilele motive ale utilizării excesive ale amenzilor
Deși conform reglementărilor prin ordonanțe militare, forțele de ordine aveau un singur ‘cartuș’ la dispoziție pentru obținerea conformării populației, din punct de vedere discreționar aveau (cel puțin) o altă opțiune: neinvocarea legii. Dat fiind faptul că în aplicarea legislației funcționarul public are o putere discreționară inerentă, deciziile, dar și rutinele lor în timp ce își îndeplinesc munca, devin în esență politicile publice pe care cetățenii le resimt pe propria piele. Astfel forțele de ordine puteau pur și simplu să avertizeze verbal contravenienții în loc să aplice sancțiuni la prima abatere sau la abateri minore, și să rezerve această opțiune mai drastică doar pentru cazurile grave care pun în pericol sănătatea / siguranța altor cetățeni sau ordinea publică. Totuși, faptul că au ales în număr așa de mare[61] să utilizeze amenda ca mijloc de coerțiune, merită o analiză a motivelor ce pot sta în spatele acestei decizii.
Această abordare de toleranță zero este posibil să fi fost favorizată și de cultura polițienească dominantă[62] [63]. Caracterizată de masculinitate, solidaritate ridicată între ofițeri[64], cinism cu privire la subiecții muncii de poliție (inclusiv comunitatea deservită) și percepția conform căreia activitatea de combatere a infracțiunilor este centrală muncii de poliție[65], cultura dominantă (hiper)masculină tipică poliției, pe lângă faptul că desconsideră valoarea abordărilor mai “blânde” (soft), încurajează o aură de duritate și celebrarea violenței[66]. În mod paradoxal, odată cu scăderea numărului de infracțiuni și cu instituirea ordonanțelor militare, poliția a fost obligată să se focuseze pe aplicarea măsurilor de distanțare socială și pe menținerea ordinii publice, atribuții și acțiuni considerate de tip ‘soft policing’. Astfel, deoarece abordările de tip avertisment nu se înscriu în registrul acceptabil de acțiuni în cadrul ”rolului coercitiv şi preventiv care vizează îndreptarea sau anihilarea comportamentului deviant, a actelor de dezordine şi a faptelor antisociale în scopul asigurării ordinii şi liniştii comunităţii”[67], poliția a utilizat cea mai ‘dură’ abordare posibilă, exagerând volumul și magnitudinea sancțiunilor aplicate. Este important de menționat faptul că aplicarea de amenzi exagerate – precum și cultura dominantă polițienească – nu este specifică doar Poliției Române, fiind ușor de identificat exemple similare din mai multe locații de pe mapamond, din Australia[68] până în Statele Unite[69].
Concomitent, faptul că – în contextul stării de urgență – poliția locală (cu mai multe îndatoriri de menținere a ordinii, adică ‘soft’ decât poliția națională) a fost plasat în subordinea MAI, precum și faptul că au fost mobilizate echipaje mixte (poliție, jandarmerie, militari[70]) pot constitui alți factori determinanți în măsura în care echipajele au aplicat amenzi. În cadrul acestor echipaje mixte, cultura dominantă de combatere a infracționalității ar fi putut exercita o presiune de a menține imaginea de ‘tough on crime’ a agenților de poliție, iar agenții poliției locale să fi văzut această situație ca o oportunitate pentru a face ‘muncă adevărată de poliție’, de combatere a infracționalității. Să nu uităm nici faptul că toate forțele polițienești au împrumutat aspecte de la armată, iar multe dintre ele sunt încă militarizate, structura poliției în Europa continentală fiind în mod istoric duală: o forță de ordine polițienească și una militarizată (jandarmeria sub diverse forme și denumiri[71]). Mai mult decât atât, în România nu a trecut foarte multă vreme de când, prin Legea nr. 218/2002 privind Organizarea și Funcționarea Poliției Române structurile Poliției Române au fost demilitarizate[72] și polițistul a devenit funcționar public cu statut special (prin Legea 360/2002 privind Statutul Polițistului), iar reformele necesare[73] pentru o orientare a acestei structuri spre serviciul în slujba cetățeanului nu au fost finalizate[74].
Un alt potențial factor, ar putea fi faptul că Poliția Română a fost pusă în situația de a acționa pe teren cu agenți care au o pregătire minimă de doar 6 luni[75]. O consecință directă a politicii de resurse umane incoerente sau prost aplicate[76] în privința instituțiilor de siguranță și ordine publică care au dus la trecerea în rezervă a unei părți importante a polițiștilor cu experiență și pregătire adecvată, urmată de angajările masive din sursă externă cu perioadă de școlarizare redusă[77], acest aspect poate avea o putere semnificativă de explicare a fenomenului. Dar este nevoie de studii științifice pentru cuantificarea acesteia. Alți factori, precum “planul de amenzi”[78] denunțat de agentul de poliție Valer Kovacs, de asemenea au putut juca un rol, dar acestea – în lipsa unor dovezi solide / științifice care să documenteze acest fenomen – rămân deocamdată la nivel de speculație. Trebuie menționat faptul că pentru stabilirea efectelor acestor (sau a altor) factori asupra numărului și cuantumului amenzilor aplicate în perioada stării de urgență este nevoie de date și analize statistice, prezenta analiză sugerând doar potențiale cauze și nu cauze definitive.
Indiferent de cauză, aplicarea în mod excesiv[79] a acestei măsuri punitive favorizată de ‘apărătorii legii’, poate să ducă la efecte contrare: subminarea încrederii populației în măsurile de prevenție și în organele abilitate menite să le pună în aplicare, încurajarea comportamentelor deviante contravin acestor măsuri și care contribuie la escaladarea numărului de infecții[80]. Dat fiind faptul că românii au deja un nivel scăzut de încredere interpersonală în comparație cu alte nații[81], dar și faptul că încrederea românilor în structurile statului și în poliție este în scădere[82], acest mod de abordare punitiv are potențialul de a eroda și mai tare încrederea și să crească ‘costul’ aplicării măsurilor de distanțare socială. Nu neapărat în termeni financiari – deși nici acest aspect nu este neglijabil – cât în termeni de povara suportată de forțele de ordine: odată ce ordinea publică se degradează în context de pandemie, restabilirea acesteia va veni cu un preț ridicat. Prețul va fi ridicat și pentru societate, mai ales din perspectiva erodării structurii sociale (social fabric) și a încrederii populației în instituțiile statului.
Opțiuni pentru îmbunătățirea acțiunilor forțelor de ordine în cazul valului doi sau a unor viitoare epidemii / pandemii, în contextul schimbărilor cauzate de pandemia de COVID-19
Sunt din ce în ce mai multe voci care consideră că viața de după pandemie nu va mai fi la fel[83], că această criză va avea consecințe sociale, politice și culturale pe termen lung, doar unele dintre acestea fiind predictibile pentru moment[84]. Acest punct de vedere este susținut de un studiu recent care arată că, de-a lungul istoriei, molimele au produs schimbări profunde asupra organizării și comportamentului social[85]. Alte perspective, consideră că schimbările (cel puțin în ceea ce privește forțele de ordine), deși semnificative, vor fi doar pe termen scurt[86].
Datele colectate în perioada pandemiei de COVID-19 sugerează deja câteva schimbări în comportamentul populației generale[87], în tiparele de infracționalitate și în modus operandi al infractorilor[88], în activitatea forțelor de ordine[89], dar și în cerințele care vin din partea societății cu privire la menținerea ordinii publice și serviciile de protecție. Mai mult decât atât, toate aceste schimbări sunt afectate de revoluția digitală la care asistăm. Aceste două aspecte, luate împreună, au potențialul să producă efecte de anvergură asupra modului de lucru al poliției[90]. Este important de menționat faptul că, dat fiind focusul prezentei analize, vor fi discutate schimbările relevante pentru activitatea forțelor de ordine.
Schimbări în infracționalitate cauzate de pandemie și starea de urgență
În materie de infracționalitate, anumite trenduri de schimbare înregistrate pe parcursul stării de urgență au fost predictibile. În contextul ‘consemnării’ la domiciliu a populației, nu este de mirare că asistăm la scăderea furturilor și tâlhăriilor (în lipsa de ținte adecvate sau locuri aglomerate) și la creșterea cazurilor de violență domestică, a infracțiunilor în mediul online[91] precum și la diversificarea activităților criminale[92]. Dar alte schimbări, cum ar fi creșterea numărului de furturi de mașini[93] sau oferirea de ‘servicii de sănătate sau de siguranță publică’ de către infractori[94] sunt surprinzătoare. Fie așteptate sau nu, aceste schimbări sunt conjuncturale, cauzate mai ales de măsurile de prevenire a răspândirii noului coronavirus, precum distanțarea socială. Impactul[95] pe termen lung asupra infracționalității va fi diferit în funcție de tipul de infracțiune și de severitatea / durata pandemiei.
Este posibil ca această criză sanitară să lase în urmă grupările infracționale cele mai deștepte și mai adaptabile[96]. Deja există indicii că grupările criminale se pregătesc pentru perioada de după pandemie. De exemplu, atât EUROPOL cât și INTERPOL au avertizat asupra faptului că infractorii văd pandemia ca pe o oportunitate pentru a-și crește sau diversifica activitățile infracționale. Mai multe surse indică faptul că, în așteptarea repornirii economiei, Cosa Nostra, ‘Ndrangheta și Camorra au investit în mai multe sectoare ale industriei precum curățenia, dezinfectarea, reciclarea deșeurilor, transporturile, pompe funebre sau distribuția de produse alimentare[97]. Aceste metode infracționale nu vor întârzia să apară și pe plan național.
În același timp – în cazul unui val doi[98], agravarea situației actuale, sau izbucnirea unui focar de infecție – așa cum s-a întâmplat în țările grav afectate[99], există și posibilitatea ca deținuții care au săvârșit infracțiuni ușoare să fie eliberați înainte de termen. Iar acesta ar putea să aibă efecte asupra ratei infracționalității. Deși închisorile sunt supraaglomerate și au condiții sub-standard, la nivelul actual de răspândire este puțin probabil să ne confruntăm cu această situație. În schimb, forțele de ordine trebuie să se preocupe nu numai de infractori și grupările criminale active dar și de companiile legale dar fără scrupule, care pot profita de situație și care au o capacitate mai mare de a provoca daune oamenilor și planetei[100].
Odată cu extinderea muncii de la distanță, utilizarea intensivă a serviciilor digitale pentru stocarea datelor și pentru desfășurarea activităților de business, va crește atât probabilitatea cât și frecvența atacurilor cibernetice asupra companiilor private, instituțiilor publice și infrastructurii critice (ex. spitale)[101], necesitând creșterea numărului de experți în criminalistică digitală. Alte tipuri de infracțiuni digitale (ex. dezvoltarea și propagarea de fake news) au potențialul de a schimba nu numai modul de operare al poliției – prin cauzarea de tulburări în rândul cetățenilor – ci să altereze în mod drastic țesătura societății.
INTERVIURILE HotNews.ro