Festina lente sau cum poate uzurpa legiuitorul delegat și excepțional atribuțiile de esență ale unui parlament

Rezumat:

Constituția României, republicată, conține norme ce vizează principiul separației și echilibrului puterilor în stat, precum și norme care permit Guvernului, în anumite condiții, să utilizeze delegarea legislativă excepțională pentru a adopta ordonanțe de urgență, în situații extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată, în domenii rezervate legii, inclusiv în domenii ce fac obiectul legilor organice.

Analizăm aspectele privind modalitatea de legiferare, de către Guvern, conturată ca regulă în România în ultimii ani, ce a produs o deplasare a rolului constituțional al Parlamentului de unică autoritate legiuitoare către Guvern, care a devenit în fapt un legiuitor real în aproape toate domeniile, precum și aspectele ce vizează rolul ulterior al Parlamentului care, de cele mai multe ori aprobă, cu ori fără modificări sau completări, și câteodată respinge, după intervale de timp considerabile, actele normative emise de Guvern, în lipsa unor termene limită prevăzute în Constituția României pentru finalizarea procedurii parlamentare. Analiza realizată vizează în mod succint cadrul constituțional național referitor la delegarea legislativă în România, dar mai ales aspecte tehnice relevante pentru noul rol asumat de Guvern și lipsa oricărei atitudini indubitabile a Parlamentului pentru limitarea situației atipice într-un stat democratic, caracterizat prin previzibilitatea și claritatea legislației.

De asemenea, sunt analizate atribuțiile în materie, precum și practica instituțiilor naționale care pot oferi remedii atunci când există indicii că Guvernul încalcă sau depășește limitele constituționale: Curtea Constituțională, Avocatul Poporului, respectiv instanțele judecătorești. În context, sunt avute în vedere și avizele în materie ale Comisiei Europene pentru Democrație în Drept, iar concluziile relevă importanța respectării principiului colaborării loiale și al respectului reciproc între autoritățile/instituțiile statului, în scopul asigurării echilibrului între puterile statului.

Cuvinte-cheie:principiul separației și echilibrului puterilor în stat; delegarea legislativă; stat de drept; principiul colaborării loiale; ordonanțe de urgență; România; Parlament; Guvern; Curtea Constituțională; Avocatul Poporului; Comisia de la Veneția

Abstract:

The Romanian Constitution, republished, contains rules which concern principle of separation of powers in the state government and principle of checks and balances, as well as rules that allow the Government, under certain conditions, to use the exceptional legislative delegation to adopt emergency ordinances, in extraordinary situations, whose regulation cannot be deferred, in areas reserved to the law, including in areas subject to organic laws.

We analyze the issues regarding the way of legislating, by the Government, outlined as a rule in Romania in recent years, which has produced a shift of the constitutional role of the Parliament as unique legislative authority to the Government, which has in fact become a real legislator in almost all areas, as well as aspects concerning the subsequent role of the Parliament, which most often approves, with or without modifications or completions, and sometimes rejects, after considerable time intervals, the normative acts issued by the Government, in the absence of deadlines stipulated in the Romanian Constitution for the end of the parliamentary procedure. The analysis carried out briefly refers to the national constitutional framework regarding the legislative delegation in Romania, but especially the technical issues relevant to the new role assumed by the Government and the lack of any undoubted attitude of the Parliament for limiting the atypical situation in a democratic state, characterized by predictability and clarity of legislation.

Also, the competences in this matter are analyzed, as well as the practice of the national institutions that can offer remedies when there are indications that the Government violates or exceeds the constitutional limits: the Constitutional Court, the Ombudsman, and the courts. In this context, the opinions of the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission) are also considered, and the conclusions show the importance of respecting the principle of sincere cooperation in full mutual respect between the state authorities/institutions, in order to ensure the balance between the powers in the state government.

Keywords:principle of separation of powers in the state government; principle of checks and balances; legislative delegation; Rule of law; principle of sincere cooperation; emergency ordinances; Romania; Parliament; Government; Constitutional Court; Ombudsman; Venice Commission

I. Introducere

O lege adoptată recent de Parlamentul României privind respingerea, după mai bine de 13 ani de la publicarea sa în Monitorul Oficial, a unei ordonanțe de urgență emisă de Guvernul României în materia organizării judiciare (OUG nr.131/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism), a reprezentat situația premisă a acestui articol.

Este cert că modalitatea de legiferare aproape generală prin ordonanțe simple sau de urgență, conturată ca regulă în România în ultimii zece ani, a produs o deplasare a rolului constituțional al Parlamentului de unică autoritate legiuitoare către Guvern, care a devenit în fapt un legiuitor real în aproape toate domeniile, Parlamentul fiind transformat într-un fel de notar public, care de cele mai multe ori aprobă, cu ori fără modificări sau completări, și câteodată respinge, după intervale de timp considerabile, actele normative emise de Guvern, în lipsa unor termene limită prevăzute în Constituția României pentru finalizarea procedurii parlamentare. Lipsa unor astfel de termene a fost sesizată și de doctrină¹, subliniindu-se necesitatea introducerii acestora în textul constituțional cu ocazia unei revizuiri viitoare.

Comisia Europeană pentru Democrație în Drept (Comisia de la Veneția), prin Avizul nr. 950/2019, a reținut că, „în vreme ce Constituția prevede în mod clar că ar trebui să fie măsuri excepționale, legislația promovată prin ordonanțe de urgență a devenit o rutină în România. Normele fundamentale ale funcționării instituțiilor-cheie ale statului se schimbă prea repede și prea des, fără o pregătire și fără consultări, ceea ce ridică întrebări legitime cu privire la soliditatea rezultatului și a motivelor reale care stau la baza unora dintre aceste schimbări. Această practică slăbește controlul extern asupra Guvernului, contravine principiului separației puterilor și afectează securitatea juridică. Comisia de la Veneția a invitat autoritățile române să limiteze drastic utilizarea ordonanțelor de urgență”.

De altfel, prin limitarea excesivă a rolului Parlamentului se pune în discuție inclusiv încălcarea principiului separației puterilor, reglementat de art.1 alin.(4) din Constituția României, puterea executivă arogându-și un rol preeminent în activitatea de legiferare.

Articolul prezintă în mod succint cadrul constituțional național referitor la delegarea legislativă în România, dar mai ales aspecte tehnice relevante pentru noul rol asumat de Guvern și lipsa oricărei atitudini indubitabile a Parlamentului pentru limitarea situației atipice într-un stat democratic, caracterizat prin previzibilitatea și claritatea legislației. Sunt avute în vedere situații statistice aferente anilor 2010-2019 dar și, parțial, anului 2020, precum și exemple concrete ce vizează cu precădere domeniul penal și judiciar, respectiv organizarea și funcționarea unor structuri relevante pentru aceste domenii și alte exemple edificatoare pentru realizarea scopului urmărit.

II. Unele aspecte privind delegarea legislativă în România

Delegarea legislativă este reglementată de dispozițiile art. 115 din Constituția României, republicată². Din interpretarea textului constituțional rezultă că atribuția Parlamentului de a legifera poate fi exercitată de către un organ al puterii executive și anume de Guvern, atunci când intervine unul dintre în cele două posibile tipuri de situații menționate în text: (I) abilitarea Guvernului de către Parlament, printr-o lege specială, de a emite, într-o perioadă de timp limitată, ordonanțe în anumite domenii ce nu pot face obiectul legilor organice, respectiv, (II) abilitarea constituțională excepțională, permanentă, a Guvernului, ce poate fi materializată prin emiterea unei ordonanțe de urgență, ce nu presupune o abilitare expresă din partea Parlamentului de a legifera în anumite domenii, care pot să facă și obiectul legilor organice, atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de alin. (4) al art. 115 și nu intervine una dintre interdicțiile menționate de alin. (6) al aceluiași articol.

Semnalăm faptul că, dacă regimul ordonanțelor Guvernului emise în temeiul legii de abilitare este prevăzut atât în textul art. 115 cât și în textul alin. (3) al art. 108 din Constituție, care dispune că „[o]rdonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta”, respectiv al alin. (4), referitor la procedurile de semnare, contrasemnare și publicare a acestor acte normative, în ceea ce privește regimul juridic al ordonanțelor de urgență, acesta este prevăzut doar de alin. (4) – (8) ale art.115. Codul administrativ³ preia și detaliază, în art. 37, tipurile de acte adoptate de Guvern, realizând distincția între ordonanțe și ordonanțe de urgență și precizând inclusiv faptul că „(î)n situații extraordinare se adoptă ordonanțe de urgență, în condițiile art. 115 alin. (4) – (6) din Constituție”.

Analizăm în cadrul studiului nostru doar forma delegării excepționale, pe care constituantul a prevăzut-o a fi realizată prin intermediul ordonanțelor de urgență, fără a mai fi nevoie de o abilitare prealabilă din partea Parlamentului, atunci când există situațiile extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată și sunt îndeplinite și celelalte condiții constituționale.

În doctrină au fost subliniate și explicate atât sintagma „caz excepțional” (prevăzută de textul anterior revizuirii), cât și sintagma „situație extraordinară” (prevăzută de textul în vigoare), prin invocarea jurisprudenței Curții Constituționale a României: „așa cum a statuat în mod constant în jurisprudența sa, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară existența unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public (…) Curtea a reținut implicațiile deosebirii terminologice dintre noțiunea de „caz excepțional”, utilizat în concepția art. 114 alin. (4) din Constituție anterior revizuirii, și cea de „situație extraordinară”, arătând că, deși diferența dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obișnuit sau comun căruia îi dau expresie este evidentă, același legiuitor a simțit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferență, prin adăugarea sintagmei „a căror reglementare nu poate fi amânată”, consacrând astfel in terminis imperativul urgenței reglementării” (Decizia Curții Constituționale nr. 89/2013)”⁴.

Observăm astfel că, prin textul constituțional prevăzut la alin. (4) al art. 115, sunt limitate situațiile în care legiuitorul delegat poate adopta ordonanțe de urgență, instituindu-se, pe lângă interdicțiile prevăzute de alin. (6), și cerințele specifice în astfel de cazuri, cum ar fi cele incluse în textul alin. (5), referitoare la îndeplinirea cumulativă a celor două condiții pentru intrarea în vigoare a unui astfel de act normativ⁵, la necesitatea și termenul de convocare a Camerei sesizate din Parlament, dacă acesta nu se află în sesiune⁶ și la procedura de urgență ce trebuie parcursă pentru dezbaterea și adoptarea ordonanței de urgență⁷.

Cu toate acestea, datele statistice analizate conduc la concluzia că în România posibilitatea legiferării pe cale excepțională, de către Guvern, a devenit regulă și nu mai este de mult timp utilizată ca o excepție, existând și ani în care se pare că Guvernul s-a confruntat cu o situație extraordinară descrisă de textul constituțional o dată la două sau la trei zile, ceea ce, în mod evident, nu corespunde realității.

Dacă luăm ca exemplu doar intervalul de 30 de zile cuprins între 6 ianuarie și 4 februarie 2020, în contextul în care Parlamentul s-a aflat și în vacanță, dar a fost convocat și în sesiune extraordinară, iar Guvernul a fost demis prin moțiune de cenzură la data de 5 februarie 2020, observăm că Guvernul României a adoptat, fiind depuse la Parlament, publicate în Monitorul Oficial și au intrat în vigoare, 27 de ordonanțe de urgență (una în ședința din 6 ianuarie, trei în ședința din 16 ianuarie, trei în ședința din 28 ianuarie și 20 în ședința din 4 februarie). O particularitate a ședinței Guvernului din 4 februarie 2020 constă în faptul că dintre cele 25 de ordonanțe de urgență pentru care a fost anunțată în mod oficial adoptarea, doar pentru 20 au fost întrunite condițiile constituționale procedurale pentru intrarea în vigoare. Se poate concluziona astfel că în România, în intervalul respectiv, a existat aproape în fiecare zi aproximativ o situație extraordinară a cărei reglementare nu a putut fi amânată. În context semnalăm și faptul că una dintre ordonanțele de urgență adoptate în ședința din 4 februarie 2020 a fost depusă la Parlament și publicată cu trei săptămâni mai târziu, la data de 27 februarie 2020, aspect ce poate ridica multiple interpretări în ceea ce privește urgența reglementării, respectiv conformitatea cu textul constituțional⁸.

Dacă Guvernul are, din acest punct de vedere, o conduită neconformă textului Constituției, remediile constau în acțiunile constituționale ale Parlamentului, Avocatului Poporului și, respectiv, ale Curții Constituționale, aceste trei instituții fiind cele care pot și trebuie să contribuie la corectarea unei astfel de conduite, îndeplinindu-și astfel rolurile constituționale. Adăugăm acestora și instanțele judecătorești ce pot, în cadrul proceselor aflate pe rol, să sesizeze Curtea Constituțională pentru a se pronunța asupra excepțiilor ce vizează neconstituționalitatea textelor incluse în ordonanțe de urgență.

În situația în care toate ordonanțele de urgență trebuie adoptate, cu ori fără modificări sau completări, ori, după caz respinse, ca urmare a dezbaterii lor în Parlament, se pune inclusiv problema efectelor pe care acestea le produc, textul alin. (8) al art. 115 precizând că „[p]rin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanței”. Analizând însă legislația adoptată în perioada de referință nu am identificat situații în care prin legea de aprobare a ordonanței de urgență, cu modificări sau completări, să fie reglementate și efectele produse până la acel moment de norma anterioară. De altfel, în doctrină se evidențiază că „[a]ceastă chestiune ține eminamente de regulile aplicării legilor în timp și depinde de succesiunea de reglementări petrecută. Nu înțelegem cum s-ar putea interveni însă asupra efectelor deja create, de la caz, la caz, prin legea de aprobare sau de respingere”.⁹ De asemenea, constatăm că în foarte puține cazuri, prin legea de respingere a ordonanței de urgență, au fost incluse și norme cu privire la efectele produse în perioada de aplicabilitate a ordonanței de urgență, sau că Parlamentul a inclus, în legea de respingere, după aproape trei ani de la adoptarea unei ordonanțe de urgență, și după mai mult de doi ani de la declararea acesteia ca fiind neconstituțională, norme contrare deciziei Curții Constituționale¹⁰, stabilind că efectele produse de ordonanța de urgență care a avut aplicabilitate limitată în timp și pentru care, după expirarea perioadei de valabilitate, s-a constatat că nu a fost adoptată cu respectarea dispozițiilor constituționale, rămân valabile.

Curtea Constituțională a analizat, atunci când a fost sesizată, atât condițiile extrinseci, cât și pe cele intrinseci de constituționalitate ale ordonanțelor de urgență și a sancționat, respectiv a îndrumat, prin considerentele deciziilor sale, aplicarea dispozițiilor constituționale în materie¹¹. Două dintre exemplele din perioada de referință, pe care le-am analizat și cu alte ocazii¹², vizează reglementări din domeniul funcției publice ce au fost adoptate prin ordonanțe de urgență care au produs efecte negative cu privire la statutul și la cariera unor înalți funcționari publici și pentru care a fost constatată neconstituționalitatea, dar legile de respingere ale acestora nu au reglementat efectele pe care ordonanțele de urgență le-au produs, o parte dintre funcționarii afectați introducând acțiuni la instanțele de contencios administrativ pentru repararea prejudiciilor create și repunerea în situația anterioară adoptării ordonanțelor de urgență, dar cei mai mulți dintre aceștia acceptând inclusiv schimbarea categoriei de funcții publice sau chiar eliberarea din funcțiile publice pe care le ocupau.

Întrucât, așa cum am menționat anterior, textul art. 115 alin. (5) din Constituție prevede doar termenul maxim de adoptare a ordonanței de urgență de către Camera competentă sesizată, nu și de către Camera decizională, în procedura parlamentară nu toate ordonanțele de urgență sunt dezbătute într-un termen rezonabil. Datele statistice sunt prevăzute în secțiunea a IV-a a studiului, însă este important să precizăm și faptul că am identificat o ordonanță de urgență adoptată în urmă cu aproximativ optsprezece ani, anterior revizuirii Constituției, pentru care nici în acest moment nu este finalizată procedura parlamentară de dezbatere și adoptare, proiectul de Lege privind aprobarea ordonanței de urgență aflându-se în procedura de mediere, nefinalizată, din anul 2004¹³.

Revenind la ordonanțele de urgență adoptate în anul 2019 cu privire la domeniul justiției, semnalăm faptul că pentru motivarea emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2019 este invocată inclusiv „necesitatea adoptării unor reglementări prin care să fie eliminate o serie de elemente de incertitudine juridică generate de prevederi existente în legile supuse modificării şi completării prin prezenta ordonanță de urgență”¹⁴. Cu toate acestea, după un interval de doar două săptămâni, a fost publicată o altă ordonanță de urgență, prin care s-a revenit inclusiv la soluții anterioare adoptării OUG nr. 7/2019, ce induce concluzia că nu a fost asigurată certitudinea juridică și că măsurile adoptate nu au fost suficient de bine fundamentate, discutate și dezbătute cu cei cărora actul normativ li se adresa și pe care reglementarea adoptată i-a afectat. Acest nou act normativ include în preambul și următoarele motive pentru justificarea urgenței reglementării: „constatând că, în prezent, aceste nemulțumiri ale unor membri ai corpului magistraților afectează funcționarea optimă a instanțelor judecătorești şi a parchetelor de pe lângă acestea şi generează pericolul de dezbinare a societății, în contextul general de neînțelegere, observând că tensiunile existente pot fi înlăturate prin eliminarea imediată a prevederii care a suscitat reacțiile menționate, totodată, ținând cont de importanța procesului de informatizare a sistemului judiciar pentru realizarea unui act de justiție de calitate, proces care nu se poate realiza fără asigurarea resursei umane înalt calificate în domeniu, fapt care necesită luarea unor măsuri legislative în regim de urgență pentru salarizarea corespunzătoare a specialiștilor IT din acest sistem, în acest sens se propune revenirea la soluția legislativă anterioară intrării în vigoare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2019, în materia salarizării specialiștilor IT din sistemul judiciar, astfel cum aceasta era cuprinsă în Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, soluție care asigură totodată şi un regim uniform de salarizare a acestora”.¹⁵ În opinia noastră, o astfel de situație ar fi fost evitată cu siguranță, iar domeniul reglementat s-ar fi bucurat de mai multă stabilitate dacă inițiatorii demersului legislativ ar fi evitat reglementarea prin intermediul ordonanței de urgență și/sau dacă ar fi existat studii de impact și dacă s-ar fi realizat o consultare reală, transparentă și efectivă a tuturor celor afectați de normele adoptate.

Semnalăm în context și faptul că, prin Hotărârea Curții Constituționale nr.2 din 27 iunie 2019 au fost confirmate rezultatele referendumului național din data de 26 mai 2019, poporul român exprimându-se, printre altele, în sensul că este de acord cu interzicerea adoptării de Guvern a ordonanțelor de urgență în domeniul organizării judiciare. Astfel, problematică vizată de referendum nu se circumscrie ipotezei analizate în prezenta cauză, respectiv angajarea răspunderii Guvernului. De asemenea, s-a reținut că efectele unui referendum consultativ sunt de natură politică, iar nu juridică (par.48), iar „rezultatul referendumului consultativ oferă doar o orientare politică în privința problemelor de interes național care au format obiectul consultării. Curtea Constituțională a mai precizat că „referendumul consultativ (…) indiferent de întrebările supuse poporului și tematica acestuia, rămâne o consultare cu efecte politice (par.52), iar „declanșarea referendumului consultativ, întrebările adresate poporului de către Președinte, valorificarea răspunsurilor primite de către autoritățile publice sunt subsumate unui efect politic care, la rândul său, produce consecințe în planul răspunderii politice a actorilor instituționali implicați, iar nu în planul răspunderii juridice a acestora” (par.73).

Cum referendumul cu privire la probleme de interes național, inițiat de Președintele României în temeiul art.90 din Constituție, este consultativ, prin Decizia nr.20 din 28 ianuarie 2020, Curtea Constituțională a decis că „nu poate controla constituționalitatea legii analizate în raport cu art.2 alin.(1) din Constituție prin prisma efectelor politice ale unui referendum consultativ din moment ce, în mod evident, analiza Curții este una în drept”.

III. Avizul nr. 950/2019 al Comisiei de la Veneția

Prin Avizul nr. 950/2019 cu privire la Ordonanțele de urgență nr. 7/2019 și nr. 12/2019 de modificare a ”legilor justiției”, Comisia Europeană pentru Democrație în Drept (Comisia de la Veneția) s-a arătat „extrem de critică în ceea ce privește adoptarea urgentă a unor acte ale Parlamentului care reglementează aspecte importante ale ordinii juridice, fără consultări obișnuite cu opoziția, cu experții sau cu societatea civilă. Acest mod de legiferare ridică semne de întrebare cu privire la temeinicia rezultatelor reformei. Acest lucru este valabil a fortiori în cazul în care modificările legislative nu sunt adoptate printr-un act al Parlamentului, ci de către guvern, prin ordonanțe de urgență care dobândesc forța legii fără nicio discuție în Parlament. În plus, este rezonabil să se presupună că utilizarea excesivă a ordonanțelor de urgență poate conduce la un comportament iresponsabil din partea legiuitorului, care știe că greșelile sale pot fi corectate cu ușurință de Guvern.” (par.11)

Comisia de la Veneția a constatat că „(…) acest mod de a modifica legislația afectează securitatea juridică. Chiar și pentru specialiștii în drept este dificil de înțeles care este situația actuală, cu atât mai puțin pentru cetățenii obișnuiți din România. Anumite aspecte nu sunt avute în vedere doar de cele trei legi ale justiției, ci și de cele cinci ordonanțe de urgență consecutive, care au adus modificări fragmentate textelor inițiale și ordonanțelor anterioare. Devine din ce în ce mai dificil de explicat care este situația actuală. În orice caz, însăși noțiunea de status quo devine neclară în contextul românesc, în care Guvernul modifică în mod repetat normele privind funcționarea sistemului judiciar, la intervale scurte de timp. Comisia de la Veneția reamintește că, potrivit principiilor statului de drept, claritatea, previzibilitatea, consecvența și coerența cadrului legislativ, precum și stabilitatea legislației reprezintă preocupări majore în ceea ce privește orice sistem juridic bazat pe principiile statului de drept. (par.14) 15. Modificările frecvente ale normelor referitoare la instituții și la numirile în funcții de conducere sau la revocările din aceste funcții, uneori prin legi, alteori prin ordonanțe de urgență ale guvernului, creează impresia că scopul acestor amendamente nu este o reformă sistematică a sistemului, ci o adaptare a normelor la anumiți candidați sau situații. (…) 16. În al treilea rând, verificările externe asupra competenței guvernului de a legifera prin ordonanțe de urgență [reglementate de articolul 115 alineatul (4) din Constituție] sunt destul de reduse. Articolul 115 alineatul (5) din Constituție prevede controlul Parlamentului asupra ordonanțelor de urgență adoptate de Guvern, dar această dispoziție nu impune legiuitorului să se pronunțe cu privire la validitatea ordonanțelor de urgență, lăsând loc pentru o aprobare tacită, fără un vot formal. Înțelegem că, până în prezent, doar una dintre cele cinci ordonanțe de urgență (și anume OUG nr. 90/2018) a fost examinată și aprobată de Parlament, în timp ce Parlamentul nu s-a pronunțat cu privire la celelalte patru ordonanțe de urgență care continuă să fie aplicabile, în condițiile în care nu există nicio ”clauză de caducitate” pentru astfel de ordonanțe. 17. În plus, procesul legislativ realizat prin ordonanțe de urgență nu permite Curții Constituționale să exercite un control preliminar al constituționalității unei astfel de legislații. Un proiect de lege adoptat de Parlament poate fi contestat în fața Curții Constituționale de către o serie de actori instituționali înainte ca acesta să fie adoptat ca lege. Prin contrast, o ordonanță de urgență (OUG) intră în vigoare imediat după publicare și după notificarea sa oficială către Parlament. Constituționalitatea unei OUG poate fi testată în fața Curții Constituționale numai prin procedura „excepției de neconstituționalitate”, inițiată de instanțele care examinează un caz specific, sau direct de avocatul poporului (articolul 146 litera d) din Constituție). Alternativ, constituționalitatea unei OUG poate fi examinată de Curtea Constituțională în temeiul articolul 146 litera a) din Constituție dacă OUG este transformată într-o lege, dar, întrucât Constituția nu obligă Parlamentul să transforme o OUG într-un proiect de lege într-o anumită perioadă de timp, această posibilitate rămâne, în multe cazuri, teoretică. Absența unui control ex ante al constituționalității ordonanțelor de urgență este cu atât mai problematică cu cât ordonanța de urgență intră în vigoare imediat și, astfel, poate crea drepturi și obligații, poate impune sancțiuni sau exonerările de răspundere etc. Ordonanțele de urgență creează așteptări și noi acorduri instituționale care ar putea fi dificil de anulat, chiar dacă unele controale ex post ale ordonanțelor de urgență sunt posibile prin Curtea Constituțională sau prin Parlament. 18. În al patrulea rând, utilizarea excesivă a competențelor legislative de către guvern sub pretextul unei „urgențe” este în contradicție cu principiile democrației și separării puterilor, care sunt prevăzute de art.1 alin.(3) și alin.(4) din Constituția României. În avizul din 2014 privind România, Comisia de la Veneția a constatat că practica emiterii a peste o sută de ordonanțe de urgență în fiecare an „implică riscuri pentru democrație și statul de drept în România” [alineatul (173)]. În anul 2018, guvernul a emis 114 ordonanțe de urgență în diferite domenii, ceea ce demonstrează că noțiunea de „urgență” este interpretată în ordinea juridică română foarte generos. Acest fapt contravine caracterului excepțional al unei astfel de legislații [a se vedea articolul 115 alineatul (4)] și conduce la uzurparea de facto a funcției legislative de către guvern.”

De asemenea, Comisia de la Veneția a reținut că ”(…) ordonanțele de urgență emise de Guvernul României conțin dispoziții care stabilesc norme permanente, nu doar soluții temporare sau tranzitorii. Comisia de la Veneția a criticat o astfel de folosire a competențelor de urgență în cazul unei crize grave la nivel național; acest lucru este cu atât mai adevărat în contextul României, în care guvernul legiferează în mod regulat prin „ordonanțe de urgență”, doar pentru că există o nevoie urgentă de a modifica legea. Regimul juridic al articolului 115, astfel cum este interpretat în prezent în România, este în sine problematic: nu există o declarație privind starea de urgență, cu controale internaționale și naționale însoțitoare și nu există niciun control parlamentar ex post obligatoriu, care este de obicei atașat de decretele de urgență emise într-o situație de urgență. În plus, valabilitatea ordonanțelor nu este legată de durata situației de urgență. (par.20) 21. În concluzie, utilizarea sistematică a competențelor de urgență este discutabilă la multe niveluri. Aceasta afectează calitatea legislației, perturbă securitatea juridică, slăbește controalele externe asupra guvernului și ignoră principiul separării puterilor. Comisia de la Veneția invită guvernul român să reducă drastic utilizarea ordonanțelor în toate domeniile de drept. Articolul 115 din Constituție pare să fie interpretat în România în sens prea larg, astfel încât ar putea fi avută în vedere revizuirea sa, pentru a defini mai precis situațiile în care guvernul poate legifera prin ordonanțe de urgență și pentru a introduce controale privind atribuțiile legislative ale guvernului. În ceea ce privește viitorul reformei sistemului judiciar în cauză, Comisia de la Veneția îndeamnă autoritățile române să adopte modificările viitoare necesare în cadrul unei proceduri parlamentare firești, care ar trebui să asigure dezbateri adecvate (și anume, informate, transparente etc.).”

IV. Date statistice privind legiferarea delegată sau de urgențăîn perioada 2010-2019. Situația ordonanțelor de urgență emise în domeniul judiciar

În intervalul de referință, 60,46% din legislația primară adoptată în România a fost reprezentată de ordonanțe de urgență și ordonanțe emise de Guvern, precum și de legi privind aprobarea sau respingerea acestora (un număr de 2559 din 4232, a se vedea, pentru detalii, Anexa nr.2).

Ca atare, Parlamentul nu mai funcționează ca o autoritate principală legiuitoare, contrar rolului său constituțional, Guvernul devenind principalul și realul legislator. Parlamentul pare a avea doar un rol secundar, dar și acesta este exercitat tardiv, recordul negativ fiind de 15 ani și 2 luni, perioadă necesară pentru respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.16/1999 prin Legea nr.66/2014.¹⁶ Urmează în ierarhie intervalul de 13 ani și o lună pentru respingerea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.131/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr. 508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, prin Legea nr. 16/2020.

OUG nr.131/2006 sau unele dispoziții ale sale au fost de trei ori atacate cu excepții de neconstituționalitate la Curtea Constituțională a României, fiind pronunțate trei decizii de respingere (Decizia nr.148 din 7 martie 2013 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. III alin.(1) din OUG nr.131/2006; Decizia nr.248 din 15 martie 2012 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art.30 alin.3 și ale secțiunii V ind.1 a titlului III capitolul II din Codul de procedură penală, ale art.13 din Legea nr.51/1991 privind siguranța națională a României, ale Legii nr.508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism și ale OUG nr.131/2006; Decizia nr.175 din 2 martie 2010 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. III alin.(1) din OUG nr.131/2006).

Prin Decizia nr.248 din 15 martie 2012, Curtea Constituțională a României a reținut că ”[î]mprejurarea că ulterior a fost adoptată Ordonanța de urgență a Guvernului nr.131/2006 nu este de natură a-i conferi caracter neconstituțional, întrucât, așa cum rezultă din preambulul său, s-a urmărit eficientizarea direcției. Astfel, în vederea evitării supraîncărcării serviciilor care devenise aproape certitudine, cu consecințe negative în ce privește finalizarea cu celeritate a cauzelor, s-a procedat la unificarea competenței la nivelul serviciilor Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism. Totodată, s-a impus cu stringență necesitatea creării unui fond special care să permită desfășurarea operativă a activităților specifice. Prin urmare, toate aceste rațiuni constituie prin ele însele situații extraordinare care să justifice legiferarea pe calea delegării legislative, în acord cu dispozițiile constituționale ale art.115 alin.(4). De asemenea, nu poate fi primită nici critica referitoare la înfrângerea dispozițiilor constituționale ale art.115 alin.(6), deoarece, potrivit acestora, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Or, cu prilejul pronunțării Deciziei nr.1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.787 din 25 noiembrie 2008, Curtea Constituțională a statuat că «din interpretarea textului constituțional se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale și că nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă afectează, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin.» Prin urmare, a afecta presupune «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a antrena consecințe negative». Astfel, referitor la interdicția Guvernului de a adopta o ordonanță de urgență în domeniul instituțiilor fundamentale ale statului, în speță, Ministerul Public, Curtea constată că, în prezenta cauză, fondul reglementării constituit de dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr.131/2006 nu afectează, în sensul arătat mai sus, instituția Ministerului Public, prin înființarea în cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a unei structuri specializate, fiind un imperativ desprins, așa cum s-a arătat mai sus, din necesitatea îmbunătățirii activității acestei structuri specializate. Întrucât prin natura și finalitatea reglementării criticate nu s-au evidențiat aspecte negative menite a perturba organizarea și funcționarea Ministerului Public, Curtea constată că nu poate fi primită nici susținerea potrivit căreia sunt înfrânte prevederile constituționale ale art.115 alin.(6).”

Pentru mai mult de 60 de ordonanțe sau ordonanțe de urgență, Parlamentul a avut nevoie de peste trei ani pentru analiză, în cazul fiecăreia, inclusiv acte normative care presupuneau în sine o aprobare imediată (4 ani și 6 luni pentru adoptarea Legii nr.9/2020 pentru respingerea Ordonanței Guvernului nr.13/2015 privind utilizarea unor date din registrele cu numele pasagerilor în cadrul cooperării transfrontaliere pentru prevenirea și combaterea actelor de terorism, a infracțiunilor conexe acestora și a infracțiunilor contra securității naționale, precum și pentru prevenirea și înlăturarea amenințărilor la adresa securității naționale, adoptată în temeiul art. 1 pct. VI. 1 din Legea nr.182/2015 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanțe; 3 ani și 6 luni pentru adoptarea Legii nr.238/2011 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.53/2008 privind modificarea și completarea Legii nr.656/2002 pentru prevenirea și sancționarea spălării banilor, precum și pentru instituirea unor măsuri de prevenire și combatere a finanțării actelor de terorism; 3 ani și o lună pentru adoptarea Legii nr.38/2013 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.2/2010 privind unele măsuri pentru organizarea și funcționarea aparatului de lucru al Guvernului și pentru modificarea unor acte normative – a se vedea, pentru detalii, Anexa nr.1).

Tot în perioada de referință, numai 6,29% din legile emise conțin soluții de respingere a unor ordonanțe simple sau ordonanțe de urgență (71 din 1128), cele din urmă având dispoziții care stabilesc norme juridice permanente, iar nu exclusiv soluții temporare sau tranzitorii, așa cum este cazul Ordonanței de urgență a Guvernului nr.131/2006 pentru modificarea și completarea Legii nr.508/2004 privind înființarea, organizarea și funcționarea în cadrul Ministerului Public a Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, prezentată anterior.

În cursul anilor 2017-2018 au fost adoptate trei modificări aduse legilor generic denumite ”ale justiției”, respectiv Legea nr.303/2004 republicată privind statutul judecătorilor și procurorilor, Legea nr.304/2004 republicată privind organizarea judiciară și Legea nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, toate republicate, apoi modificate și completate. O parte însemnată dintre aceste modificări au fost criticate dur de ComisiaEuropeană pentru Democrație prin Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneția)sau GRECO, fiind extrem de nocive pentru magistratură.¹⁷

În privința acestor modificări aduse ”legilor justiției”, date fiind mai ales insuficiența în reglementare, lacunele, dispozițiile contradictorii, inadecvate necesităților sistemului judiciar, în perioada 2018-2019, Guvernul României a emis cinci ordonanțe de urgență (OUG nr.77/2018; OUG nr.90/2018; OUG nr.92/2018; OUG nr.7/2019; OUG nr.12/2019).

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.77/2018 a fost adoptată cu efecte intuitu personae, pentru a asigura continuitatea funcțiilor de inspector-șef sau, după caz, de inspector-șef adjunct al Inspecției Judiciare, așa cum reiese din preambul.¹⁸ De la data publicării (5 septembrie 2018) și până la data prezentei lucrări, OUG nr.77/2018 nu a fost aprobată de Parlament, dar nici Curtea Constituțională a României nu s-a pronunțat asupra celor trei excepții de neconstituționalitate ridicate pe rolul instanțelor judecătorești (cea mai veche fiind efectuată printr-o încheiere pronunțată la 19 decembrie 2018 de Tribunalul Olt, în dosarul nr. 2122/104/2018¹⁹). Deși, printr-un punct de vedere comunicat Parlamentului la 11 februarie 2020, Guvernul României arată că nu mai susține OUG nr.77/2018, actul normativ produce în continuare efecte juridice.²⁰

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.90/2018 a fost emisă pentru operaționalizarea Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție (nou creată pentru investigarea exclusivă a infracțiunilor comise de judecători și procurori), dat fiind faptul că „(…) Direcția Națională Anticorupție și celelalte parchete nu vor mai avea competența de a efectua urmărirea penală a infracțiunilor săvârșite de aceste persoane, situație care ar afecta în mod grav procedurile judiciare în cauzele ce intră în competența secției și ar putea crea un blocaj instituțional, ținând cont de faptul că legea în vigoare nu conține norme tranzitorii cu privire la modul concret de operaționalizare a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, în cazul depășirii termenului stabilit de Legea nr. 207/2018, fiind necesară adoptarea unor măsuri legislative urgente care să reglementeze o procedură simplă”, precum și „în vederea numirii provizorii a procurorului-șef, a procurorului-șef adjunct și a cel puțin unei treimi din procurorii secției, ceea ce va permite operaționalizarea secției în termenul stabilit de lege, respectiv 23 octombrie 2018.”²¹

De la data publicării (10 octombrie 2018) și până la data prezentei lucrări, OUG nr.90/2018 nu a fost aprobată sau respinsă de Parlament,²² dar nici Curtea Constituțională a României nu s-a pronunțat asupra celor patru excepții de neconstituționalitate ridicate în cauze aflate pe rolul instanțelor judecătorești (cea mai veche fiind efectuată printr-o încheiere pronunțată la 7 februarie 2019 de Curtea de Apel Pitești, în dosarul nr. 1156/46/2018²³). Totuși, Curtea Constituțională a pronunțat Decizia nr.137 din 13 martie 2019, stabilind că, indiferent dacă „Decizia 2006/928/CE și rapoartele MCV ar respecta condițiile de claritate, precizie și neechivoc, înțelesul acestora fiind stabilit de CJUE, respectivele acte nu constituie norme care se circumscriu nivelului de relevanță constituțională necesar efectuării controlului de constituționalitate prin raportare la ele. Nefiind întrunită condiționalitatea cumulativă stabilită în jurisprudența constantă a instanței constituționale, Curte reține că acestea nu pot fundamenta o posibilă încălcare de către legea națională a Constituției, ca unică normă directă de referință în cadrul controlului de constituționalitate.”

Curtea Constituțională a României a mai reținut că, „în preambulul ordonanței de urgență aprobate prin legea criticată, existența unei situații extraordinare a cărei reglementare nu poate fi amânată și urgența acesteia sunt justificate de Guvern astfel: pe de o parte, iminenta împlinire a termenului de 3 luni (care a început să curgă la data intrării în vigoare a Legii nr.207/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară), respectiv apropierea datei de 23 octombrie 2018, când, potrivit art. III alin.(1) din Legea nr. 207/2018, trebuia să devină operațională Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție, care prelua competența de a efectua urmărirea penală pentru infracțiunile săvârșite de judecători și procurori, inclusiv judecătorii și procurorii militari și cei care au calitatea de membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, de la Direcția Națională Anticorupție și celelalte parchete, și, pe de altă parte, omisiunea Consiliului Superior al Magistraturii de a finaliza în termenul legal procedura de operaționalizare a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, coroborată cu lipsa normelor tranzitorii din cuprinsul legii în vigoare cu privire la modul concret de operaționalizare a Secției pentru investigarea infracțiunilor din justiție, în cazul depășirii termenului stabilit de Legea nr.207/2018. Împrejurările învederate au necesitat adoptarea unor măsuri legislative urgente care să reglementeze o procedură simplă, derogatorie de la prevederile art.88-88⁵ din Legea nr.304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în vederea numirii provizorii a procurorului-șef, a procurorului-șef adjunct și a cel puțin unei treimi din procurorii secției. Procedura derogatorie permite operaționalizarea secției în termenul stabilit de lege, respectiv 23 octombrie 2018, și este de natură a evita blocajul instituțional, care ar fi putut afecta în mod grav procedurile judiciare în cauzele ce intră în competența secției.”²⁴

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.92/2018 a fost adoptată pentru amânarea aplicării, până la data de 1 ianuarie 2020, a dispozițiilor privind pensionarea timpurie a magistraților, după doar 20 de ani de activitate, respectiv prevederilor referitoare la judecarea apelurilor în complet format din 3 judecători. S-a luat în considerare faptul că neadoptarea acestor măsuri legislative ar fi de natură să afecteze funcționarea normală a instanțelor judecătorești, să conducă la prelungirea duratei proceselor, cu consecințe grave asupra respectării principiului judecării cauzelor într-un termen rezonabil (optim și previzibil), și, respectiv faptul că, în mod previzibil, acest sistem de pensionare anticipată va avea un impact major asupra funcționării instanțelor judecătorești și a parchetelor, eficienței și calității actului de justiție, generând riscul de scădere substanțială a numărului magistraților în activitate, noua lege reglementând concomitent și creșterea perioadei de formare pentru intrarea în magistratură, precum și a vechimii necesare pentru promovarea la instanțe și parchete.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.90/2018 a fost aprobată de Parlament, prinLegea nr.239/2019, publicată la 19 decembrie 2019 în Monitorul Oficial al României, Partea I. Cu toate acestea, până la data prezentei lucrări, Curtea Constituțională a României nu s-a pronunțat asupra celor 24 de excepții de neconstituționalitate ridicate pe rolul instanțelor judecătorești (cea mai veche fiind efectuată printr-o încheiere pronunțată la 4 octombrie 2018 de Curtea de Apel București, în dosarul nr. 5811/3/2015²⁵).

Ordonanța de urgență a Guvernului nr.7/2019 a fost adoptată în vederea luării unor măsuri temporare referitoare la concursul de admitere la Institutul Național al Magistraturii, formarea profesională inițială a judecătorilor și procurorilor, examenul de absolvire a Institutului Național al Magistraturii, stagiul și examenul de capacitate al judecătorilor și procurorilor stagiari, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, Legii nr.304/2004 privind organizarea judiciară și Legii nr.317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

Modificările adoptate prin OUG nr.7/2019 au fost apte să genereze blocajul unor instituții aparținând autorității judecătorești, respectiv a parchetelor, motiv pentru care au fost imediat modificate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr.12/2019, în urma unei serii de reacții negative în ceea ce privește anumite soluții legislative cuprinse în OUG nr.7/2019, venite în principal din partea reprezentanților instituțiilor sistemului judiciar – Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte de Casație și Justiție, Ministerul Public, precum și ale asociațiilor profesionale ale judecătorilor și procurorilor, nemulțumiri care afectează funcționarea optimă a instanțelor judecătorești și a parchetelor de pe lângă acestea și generează pericolul de dezbinare a societății.

De la data publicării (20 februarie 2019, respectiv 7 martie 2019) și până la data finalizării prezentei lucrări, OUG nr.7/2019 și OUG nr.12/2019 nu au fost aprobate de Parlamentul României. Pentru ambele proiecte de legi ce au ca obiect aprobarea ordonanțelor de urgență în discuție, Camera Deputaților a avut calitatea de Cameră sesizată și a constatat că ele au fost adoptate tacit, după expirarea termenului constituțional de 30 de zile, trimițându-le Senatului, pentru a le dezbate și decide cu privire la adoptarea sau respingerea lor, în procedură de urgență. Deși a trecut un an de la data adoptării de către Guvern a celor două ordonanțe de urgență, Senatul nu a finalizat încă dezbaterile în calitatea acestuia de Cameră decizională a Parlamentului²⁶.

Un caz cu totul aparte îl reprezintă cel al adoptării Ordonanței de urgență a Guvernului nr.23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice²⁷, ce a adus modificări implicite, prin reglementările adoptate, inclusiv în ceea ce privește răspunderea magistraților, dar și a celorlalte categorii de personal din cadrul autorităților sau instituțiilor publice, care au atribuții în aplicarea normelor respective, textul articolului 68¹, nou introdus în Legea nr.101/2016, prin art. IV pct. 26, referindu-se la calificarea ca abatere disciplinară ce se sancționează potrivit legii, a nerespectării „termenelor prevăzute de prezenta lege ori a dispozițiilor cuprinse în prezenta lege privind soluțiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanță”, fără a cuprinde mențiuni suplimentare.

În acest context, Secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii a solicitat Avocatului Poporului să aprecieze „asupra necesității exercitării prerogativei conferite de art. 15 alin. (1) lit. i) din Legea nr.35/1997 privind organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului, republicată – respectiv de a sesiza direct Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a legilor şi ordonanțelor”²⁸, argumentând că prin ordonanța de urgență s-a creat insecuritate juridică și au fost afectate, fără solicitarea unui aviz al CSM, aspecte ce vizează statutul magistraților și independența justiției, în pofida rezultatelor referendumului din 2019, ce presupune ca asemenea modificări să nu se mai realizeze prin intermediul ordonanței de urgență.

Pe baza acestei solicitări și a propriei analize, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituțională, la data de 26 februarie 2020, cu excepția de neconstituționalitate referitoare la prevederile art. IV pct. 26 din OUG nr. 23/2020 pentru modificarea și completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice²⁹, invocând atât motive de neconstituționalitate intrinsecă, cât și extrinsecă.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro