P.U.G.-ul Bucureștiului – o barieră în calea reparațiilor urmărite prin retrocedarea terenurilor preluate abuziv?

​​Subsecvent înlocuirii regimului dictatorial comunist din România, legiuitorul român a început, încă din anul 1991, să contureze un cadru legal prin intermediul căruia să asigure, în scopuri reparatorii, retrocedarea terenurilor preluate abuziv de către regimul comunist în perioada 1945-1989. Cu titlu exemplificativ, obiectivul a fost realizat prin adoptarea Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar și a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, acestea conținând dispoziții exprese referitoare la beneficiarii reparației și la măsurile reparatorii acordate proprietarilor terenurilor preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist.

Dintre actele normative în prezent în vigoare, Legea nr. 10/2001 creează cadrul cel mai complex în materie, reglementând în detaliu măsurile reparatorii acordate pentru imobilele preluate în mod abuziv de stat, de organizațiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989, precum și cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechizițiilor și nerestituite.

Preocuparea legiuitorului pentru restituirea imobilelor preluate abuziv în perioada regimului comunist are la bază imperativul de a oferi proprietarilor o reparație efectivă, iar nu una strict formală, ceea ce impune armonizarea oricăror acte și măsuri normative și administrative subsecvente, de natură a îngrădi în mod nelegitim exercitarea prerogativelor dreptului de proprietate privată asupra acestor imobile de către proprietari, cu măsurile reparatorii dispuse în baza legislației în materie. O astfel de armonizare nu se realizează, însă, în cazul Planului Urbanistic General al Municipiului București și al hotărârilor ulterioare de prelungire a valabilității acestuia, aspect de natură să golească de conținut măsura retrocedării terenurilor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist și aducând atingeri nepermise dreptului de proprietate privată asupra acestora.

H.C.G.M.B. nr. 269/21.12.2000 de aprobare a Planului Urbanistic General al Municipiului București a realizat o încadrare eronată în categoria spațiilor verzi a unui număr semnificativ de terenuri proprietate privată, retrocedate vechilor proprietari sau moștenitorilor acestora, deși, în realitate, respectivele terenuri nu s-au circumscris niciodată acestei categorii, iar extrasele de carte funciară, care constituie „cartea de identitate” a respectivelor terenuri, indicau și continuă să indice fără echivoc încadrarea acestora în categoria „curți-construcții”. Precizăm că nu sunt singulare situațiile în care, în cadrul litigiilor inițiate de proprietarii terenurilor împotriva emitentului P.U.G., chiar Universitatea de Arhitectură și Urbanism „Ion Mincu” (elaboratorul P.U.G.) depune, la solicitarea instanțelor, adrese prin care atestă că încadrarea terenurilor proprietate privată în categoria spațiilor verzi a fost eronată, existând cel puțin contradicții cu studiul de altimetrie, dacă nu alte neconcordanțe și mai grave.

Mai mult decât atât, hotărârile subsecvente de prelungire a valabilității P.U.G. mențin această încadrare, aducând astfel atingere dispozițiilor constituționale și legale care consacră și garantează exercitarea dreptului de proprietate privată [art. 44 alin (1) și art. 136 alin. (5) din legea fundamentală, precum și art. 555 alin. (1) și art. 559 alin. (2) din Codul civil]. Totodată, aceste hotărâri încalcă art. 1 din Primul Protocol adițional al CEDO, conform căruia „Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional” și art. 17 alin. (1) din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, având un conținut similar.

Încadrarea eronată a terenurilor retrocedate în zona spatiilor verzi prin P.U.G. al Municipiului București și menținerea acestei încadrări de către H.C.G.M.B. de prelungire a valabilității acestuia conduce la împiedicarea și chiar suprimarea exercitării folosinței ca atribut al dreptului de proprietate, întrucât proprietarii cărora le-au fost retrocedate terenurile nu își pot exercita dreptul legitim de a construi, fiind astfel împiedicați să utilizeze terenul. Atributul folosinței presupune posibilitatea utilizării lucrului și posibilitatea culegerii fructelor (naturale, industriale și civile) ale acestuia, art. 559 alin. (2) din C. civ. dispunând în mod expres posibilitatea proprietarului de a face, deasupra și în subsolul terenului, toate construcțiile, plantațiile și lucrările pe care le găsește de cuviință, în afară de excepțiile stabilite de lege, și poate trage din ele toate foloasele pe care acestea le-ar produce.

Mai mult decât atât, ultimele hotărâri de prelungire a valabilității P.U.G. au ignorat nepermis existența în fondul legislativ, începând din anul 2007, a dispozițiilor art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007 privind reglementarea și administrarea spațiilor verzi din intravilanul localităților, care prevăd astfel: „Terenurile înscrise în cartea funciară ca fiind în categoria curți-construcții, terenuri ce se află în proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, nu pot fi inventariate sau declarate ca spații verzi, în sensul legii, decât după îndeplinirea procedurii de expropriere conform legislației în domeniu”. Prin urmare, pentru a ocoli exproprierea de drept comun (reglementată de Legea nr. 33/1994), emitentul P.U.G. a recurs la o expropriere de fapt prin aprobarea și prelungirea valabilității unui plan urbanistic general parțial nelegal, chiar în condițiile în care un asemenea demers este expres interzis și de dispozițiile speciale imperative conținute de art. 18 alin. (9) din Legea nr. 24/2007, cu scopul de a utiliza proprietățile private fără a acorda proprietarilor justele și prealabilele despăgubiri.

Problema devine cu atât mai complicată cu cât, odată retrocedate vechilor proprietari sau moștenitorilor acestora, unele dintre aceste terenuri au fost înstrăinate altor persoane fizice sau juridice de bună-credință, care au avut în vedere exclusiv ceea ce ar fi trebuit să prezinte relevanță anterior cumpărării, respectiv extrasele de carte funciară care indicau că este vorba despre terenuri considerate „curți-construcții”, deci, evident, construibile. Unele dintre aceste persoane au plătit sume importante de bani pentru achiziționarea respectivelor terenuri, însă au descoperit, la momentul solicitării certificatelor de urbanism, că singurele întrebuințări admise pentru respectivele terenuri erau cele de parcuri publice sau baze sportive, cu toate că scopul în vedere căruia fuseseră achiziționate era cu totul altul. Confruntate cu această problemă, anumite instanțe au decis că momentul dobândirii dreptului de proprietate asupra terenurilor din speță este irelevant, întrucât odată cu dreptul de proprietate, cumpărătorii am dobândit și vocația de a solicita schimbarea regimului urbanistic, respectiv dreptul de a solicita anularea P.U.G. s-a transmis ca o componentă cvasilitigioasă a proprietății, fiind fără relevanță dacă au cunoscut, nu au cunoscut, trebuia ori puteau să cunoască situația juridică reală a imobilului. Important este că ceea ce a fost vătămător pentru autorii actualilor proprietari, rămâne vătămător și pentru dobânditorii ulteriori ai dreptului de proprietate asupra imobilului.

Nesocotirea situației terenurilor retrocedate și încadrarea acestora într-o categorie care împiedică proprietarii să realizeze construcții deasupra și în subsolul acestora reprezintă totodată și o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adițional al CEDO, care impune ca ingerința autorității publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală, iar principiul legalității presupune existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor.

În acest sens, orice ingerință în folosința acestui drept trebuie să aibă un scop legitim, ceea ce impune analiza existenței un just echilibru între cerințele de interes general și imperativele apărării drepturilor omului. Existența și continuarea unei ingerințe în exercitarea dreptului de proprietate al proprietarilor cărora le-au fost retrocedate terenurile preluate abuziv în perioada regimului comunist, respectiv limitarea dreptului de folosință prin interzicerea schimbării destinației și prin interzicerea de facto a construirii, nu are un scop legitim și este echivalentă unei exproprieri de fapt, incompatibilă cu exigențele Articolului 1 din Protocolul 1 la CEDO. În jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului – obligatorie pentru autoritățile statului român – s-a stabilit că există o expropriere de fapt de fiecare dată când „diversele măsuri ale autorităților statale au ca rezultat lipsirea titularului de posibilitatea exercitării atributelor dreptului său”.

În acest context, hotărârile C.G.M.B. de prelungire a valabilității P.U.G. contravin finalității urmărite de legiuitor prin adoptarea legilor în materia retrocedării imobilelor preluate în mod abuziv în timpul regimului comunist, reducând măsurile reparatorii conținute de aceste legi la un simplu transfer formal al dreptului de proprietate în patrimoniul persoanelor cărora le-au fost preluate abuziv terenurile, transfer care, în lipsa garantării unei exercitări neîngrădite a atributelor dreptului de proprietate privată asupra respectivelor terenuri, perpetuează abuzul pe care chiar legile în materie încearcă să îl remedieze.

Prin urmare, până la adoptarea unui nou P.U.G, care să realizeze o încadrare corectă a terenurilor în categoriile corespunzătoare, le revine instanțelor de judecată sarcina de a analiza incidența acestei situații, de la caz la caz, și a de hotărî în ce măsură se impune anularea parțială a H.C.G.M.B nr. 269/21.12.2000 de aprobare a Planului Urbanistic General al Municipiului București și a hotărârilor subsecvente de prelungire a valabilității acestuia, atunci când nu a fost realizată o verificare riguroasă a situației juridice și tehnice a terenurilor, astfel încât să se realizeze o justă și firească armonizare cu legislația specială în materia retrocedării terenurilor preluate abuziv în perioada 6 martie 1945 – 22 decembrie 1989.

Un articol semnat de Alin-Gabriel Oprea – Associate și Alexandra Șipoteanu – Junior Lawyer, STOICA & Asociații.