Trei decenii de protecție legală a consumatorilor în România (I)
La data de 21 august 1992 a fost publicată în Monitorul oficial, Ordonanța Guvernului nr.21/1992 privind protecția consumatorilor, instituindu-se astfel pentru prima dată pe plan legislativ, existența și funcționarea unor instituții publice și ONG-uri (asociații, fundații, etc.) având scopuri și responsabilități/ atribuții legale în acest domeniu specific economiei de piață, deci ignorat în România până atunci.
În 30 de ani de existență și aplicare a OG nr.21/1992, prevederile acesteia au fost actualizate și modificate de cel puțin o duzină de ori, iar numeroase alte reglementări implicând protecția consumatorilor au fost publicate/ actualizate/ modificate/ abrogate, mai ales înainte de aderarea României la Uniunea Europeană (la 01.01.2007)
La aniversarea a trei decenii de la publicarea primei ediții a OG nr. 21/1992 (supranumită „Biblia protecției consumatorilor” !) considerăm că este necesar și poate fi util un bilanț sintetic și relevant privind actuala situație a protecției consumatorilor în România, în percepția inițiatorului și redactorului proiectului OG nr. 21/1992.
1.SCURT ISTORIC AL GENEZEI PROTECȚIEI CONSUMATORILOR ÎN ROMÂNIA
Din rațiuni politico-ideologice, în România, conceptele “societate de consum” și „protecția consumatorilor” au putut circula liber, în public, abia după anul 1989.
In plus, în economia planificată centralizat, nu numai că nu se punea problema protecției consumatorilor (față de ce/ cine? de ce? pentru ce?) dar erau considerați consumatori doar cei care consumau anumite produse (de regulă mâncare, băuturi, energie electrică, apă, gaze, etc.)
Până în 1990, România – ca și alte state ex-socialiste – a avut o “abordare pasiv-represivă a calității”, de sorginte sovietică (transmisă prin Gosstandart, institutul sovietic de standardizare de stat), dar de fapt inspirată din abordarea americană „Command and control approach”, aplicată în SUA de la începutul secolului al XX-lea. Conform acesteia, caracteristicile produselor/ serviciilor realizate de economia națională erau standardizate prin STAS (Standarde de stat) – care trebuiau respectate de producători în mod obligatoriu, la fel ca o lege. Pentru a verifica această conformitate cu standardele de produs (denumite „norme interne”), în toate întreprinderile socialiste, fuseseră înființate și menținute structuri CTC (Controlul tehnic al calității)care, în marea lor majoritate, efectuau doar verificarea conformității produselor, prin costisitoarea inspecție a calității (denumită și „control pasiv al calității” – o primă semnificație a conceptului „quality control”, specific statelor anglofone).
Această inspecție a calității era denumită uzual la noi, în mod simplist dar eronat, și controlul calității (ceea ce a generat confuzii contraproductive) deși de fapt era vorba de menținerea sub control a calității („control activ al calității”, o a doua semnificație a conceptului „quality control” specific statelor anglofone).
Altfel spus, pentru ca inspecția calității să devină adevăratul „control al calității” (adică menținerea sub control a calității), mai erau necesare și stabilirea și aplicarea/ implementarea unoracțiuni/ măsuri corective adecvate, ceea ce rareori a fost cazul, având în vedere costurile lor și frecventa inexistență a resurselor planificate în acest scop…
Dacă acestor acțiuni/ măsuri corective li se adăugau și acțiuni/ măsuri preventive adecvate, se poate afirma fără a greși, că în organizația care le decidea/ aplica, funcționa asigurarea calității… Controlul și asigurarea calității au funcționat în România, conform semnificațiilor lor corecte (nu prin confuzie sau simulare!), doar în puține intreprinderi socialiste, dintre cele peste 7000 existente la începutul anilor 90.
În România a existat, până în decembrie 1989, o temută organizație guvernamentală denumită IGSCCP – Inspectoratul general de stat pentru controlul calității produselor (supranumită neoficial Poliția calității!) având rolul de-a supracontrola (de fapt a suprainspecta, în general) calitatea anumitor produse ale economiei naționale (de regulă cele destinate exportului, comenzilor de stat, apărării și securității statului, etc.) și, mai ales, de-a decide, în anumite situații, conform decretelor-lege existente (DL 4/1989 – fiind ultimul, abrogat în decembrie 1989) …pedepsirea celor identificați și desemnați de IGSCCP ca fiind vinovați pentru neconformitățile identificate. Pedepsirea se realiza de regulă prin destituiri/ mutări disciplinare, sancțiuni materiale/ financiare/ civile sau, rareori, penale ale celor considerați vinovați…Se realiza astfel componenta represivă a abordării calității în statul socialist…
Fiind principial și practic total incompatibil cu noul regim politic, IGSCCP a fost desființat în decembrie 1989, prin decizie a Consiliului Frontului Salvării Naționale, CFSN, iar patrimoniul și cei cca 600 angajati ai acestuia au fost incluși ulterior – prin alte decizii ale CFSN – într-o efemeră nouă structură a administrației centrale denumită Oficiul de Stat pentru Calitate, OSC, fără personalitate juridică. Aceasta era inclusă și ea într-o nou înființată structură, Comisia Națională pentru Standarde, Metrologie și Calitate, CNSMC, alături de alte 5 foste organizații guvernamentale (IRS, INM, IMS, LAREX, IGSCCC) și care includea, în total, 6organizații cu cca 3000 angajați, al cărui Președinte, cu rang de Ministru Secretar de Stat, am fost numit la 01.02.1990.
Menționez că și CNSMC (1990-1992) a fost efemeră întrucât ea a reprezentat doar o soluție tranzitorie necesară pentru identificarea transformărilor legislative și structurale/ arhitecturale necesare în domeniile de activitate specifice (având în vedere că organizații similare CNSMC au fost înființate în acei ani și în alte state foste socialiste) și nu a avut organizații integral echivalente în niciunul din statele membre ale CE/ UE.
De remarcat noutatea, complexitatea, înalta tehnicitate și eterogenitatea domeniilor abordate în cadrul CNSMC (standardizare, metrologie, certificare-acreditare, protecția consumatorilor, etc.) precum și multitudinea schimbărilor legislative și reglementare necesare dar și dificultățile de abordare și înțelegere ale politicienilor/ decidenților/ executanților acelor ani, precum si inerenta rezistență la schimbare a unora…
In acest sens este relevantă concepția eronată a unor politicieni și înalți decidenți ai epocii, conform căreia ”în democrație și economie de piață, Statul nu are nimic de făcut pentru calitate”!! In consecință, conform unora, „nicio organizație guvernamentală nu ar trebui să se mai ocupe la noi, după 1989, de calitatea produselor/ serviciilor oferite pe piață!” Din păcate, această prejudecată dăinuie de peste 30 ani și astăzi (alături de alte concepții eronate, regretabile confuzii, prejudecăți și mituri contraproductive!) și explică nivelul (foarte) scăzut al satisfacției cetățenilor/ contribuabililor/ consumatorilor din România față de serviciile noastre publice (educație, sănătate, administrație publică centrală și locală, etc.) dar și față de modul în care se realizează practic protecția consumatorilor la noi – tot mai puțin eficace, eficientă și credibilă, din păcate.
Nici până astăzi nu este cunoscută și/ sau acceptată aserțiunea (din standarde și manuale internaționale) conform căreia „calitatea vieții (fiecărui locuitor) este determinată de calitatea administrației publice, a ocrotirii sănătății, a educației, a produselor și serviciilor oferite pe piață precum și de calitatea mediului ambiant.”
Până în 15.02.1992 (când am demisionat din Guvernul României și din postul de Președinte al CNSMC – având în vedere refuzul consecvent al foștilor prim-miniștri Petre Roman și Theodor Stolojan de-a defini, adopta si promova politicile/ strategiile naționale/ macro-economice propuse de mine, prin CNSMC, privind „competitivitatea prin calitate a economiei naționale” și „educarea consumatorilor”), am reușit să realizez, în 2 ani – împreună cu mai multe echipe de vechi și noi profesioniști din cele 6 instituții incluse în CNSMC – cca 10 proiecte de Legi și de Hotărâri ale Guvernului Românieiprivind standardizarea, metrologia, certificarea-acreditarea și protecția consumatorilor, precum și organizarea și funcționarea noilor structuri denumite IRS – Institutul Român de Standardizare, BRML – Biroul Român de Metrologie Legală, OPC – Oficiul pentru Protecția Consumatorilor, LAREX – Laboratorul Român de Expertizare, etc.).
Din anul 1992 sunt Secretar general al Fundației Române pentru Promovarea Calității, FRPC, un ONG creeat de câțiva profesori universitari și antreprenori cu scopul statutar de-a promova calitatea, adică de-a „dezvolta capabilitatea pentru calitate a organizațiilor din România”.
Între anii 1995-2010, FRPC a propus, temeinic argumentat, tuturor prim-miniștrilor României să definească, adopte și promoveze politicile și strategiile macro-economice propuse în 1991-1992 de CNSMC privind„competitivitatea prin calitate a economiei naționale” și „educarea consumatorilor”! Din păcate, în 15 ani, a existat o singură reacție publică, din partea fostului premier Mugur Isărescu, care a răspuns astfel: „doar politicile monetară, valutară și fiscală pot exista ca politici macro-economice in România!” Toți ceilalți premieri au preferat să nu răspundă!
În 2003, FRPC a realizat – prin Institutul European din România, IER – un amplu Studiu de preaderare (nr.6) pentru Comisia Europeană – Bruxelles precum și, ulterior, mai multe proiecte cu finanțare europeană, elaborând propuneri de îmbunătățire a câtorva proiecte de legi și reglementări în domeniile de competență ale fostei CNSMC.
Între anii 1998-1999, am proiectat și înființat, cu finanțare obtinută pe baza unui program european, „Premiul Român pentru Calitate ” (PRC-JMJ) și fundația omonimă (FPRC-JMJ) pentru administrarea lui. Din păcate, ele au funcționat doar timp de 9 ani, acordând aproape 40 premii, până în anul 2008, ulterior trecând „în adormire”, din mai multe rațiuni obiective și subiective. Cauzele principale au constat în refuzul Camerei de Comerț și Industrie a României, CCIR, de-a se mai implica în FPRC-JMJ precum și evenimentele generate de ultima ediție oficială a „Trofeului calității”, în domeniul construcțiilor (implicând un fost premier al României). Proiectele noastre de ordonanțe/ legi privind acordarea anuală a “Premiului Român pentru Calitate <j.m.juran>” de către președintele sau prim-ministrul României (conform practicilor existente în statele membre ale UE) nici măcar nu au fost luate in considerație de Parlament, Guvern, Președinție…</j.m.juran
În domeniul protecției consumatorilor, inițiativa introducerii acestui domeniu în România mi-a aparținut integral, întrucât, între anii 1977-1981, am avut oportunitatea de-a fi detașat ca profesor, de Ministerul Invățământului, în învățământul superior din Algeria, timp de 4 ani, putând astfel vizita și cunoaște, pe lângă câteva state africane, mai toate statele membre ale Uniunii Europene cât și SUA și Canada. Printre altele, am fost surprins să constat, în acele state, cât de diferit de ceea ce cunoscusem în România acelor ani, era abordat, tratat și protejat consumatorul – încă de acum peste o jumătate de secol!!… Inainte de 1992, nici un decret-lege nu enunța și proteja drepturile consumatorilor (acestea fiind de altfel total ignorate!), iar produsele destinate consumatorilor din România („bunuri de larg consum”, BLC) nu interesau IGSCCP deși, de regulă, erau concepute de întreprinderile producătoare, toate de stat, având abordări minimale privind cerințele. nevoile și așteptările consumatorilor și abordări nule privind reacțiile acestora!
În februarie 1990, în calitate de Președinte al CNSMC, am încurajat și aprobat inițiativa constituirii și înregistrării (de către unii angajați ai instituției cărora le prezentasem ce este și cum se realizează protecția consumatorilor) primei asociații românești pentru protecția consumatorilor, APC – Asociația pentru Protecția Consumatorilor, în care am calitatea de „membru fondator nr.1”. Această asociație a devenit ulterior Asociația Pro-Consumator, APC.
În martie 1990, în calitate de Președinte al CNSMC, am decis celebrarea (pentru prima dată în România!) a Zilei mondiale a drepturilor consumatorilor –15 Martie, în organizarea și cu participarea Asociației pentru protecția consumatorilor, APC dar și a massmediei (mult mai interesată pe atunci – decât astăzi – de problematica protecției consumatorilor, cu excepția aspectelor senzațional-scandaloase implicate de controalele la agenții economici și amendarea acestora!)
In continuare am inițiat o amplă documentare la organizațiile internaționale implicate în politicile privind protecția consumatorilor OCDE, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică si IOCU, Organizația Internațională a Uniunilor de consumatori, precum și la organizații guvernamentale și neguvernamentale pentru protecția consumatorilor din Franța, Belgia, Italia, Spania, Austria, Germania, ș.a.
Principiile, ideile, drepturile, obiectivele, politicile, strategiile, responsabilitățile, instrumentele si practicile protecției consumatorilor pe plan european și mondial – cunoscute în cadrul acestei ample documentări (timp de peste 14 luni) – au fost analizate și evaluate în cadrul CNSMC fiind apoi selecționate, adaptate si transpuse în proiectele viitoarei OG nr.21/1992 privind protecția consumatorilor și HGR – Hotărâre a Guvernului României privind inființarea OPC – Organizația pentru Protecția Consumatorilor (predecesoarea actualei ANPC – Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor)…
Sintetic, aceste principii și idei fundamentale ale protecției consumatorilor, pe plan mondial,pot fi rezumate astfel:
- Fostul președinte al SUA John F.Kennedy a sesizat și evidențiat public, încă din 1962, pentru prima dată în istorie, discrepanțele și dezechilibrele – în continuă creștere, nu numai în SUA – între puterea economică și financiară a companiilor producătoare/ prestatoare (tot mai inovative, productive, profitabile, competitive și bogate), pe de o parte, și consumatorii produselor și serviciilor acestora (tot mai numeroși dar și insuficient de puternici pe plan economic/ financiar), pe de altă parte… Datorită acestei discrepanțe, consumatorii neprotejați prin drepturi stabilite legislativ erau obligați să suporte tot mai numeroase acțiuni (și consecințele acestora) defavorabile intereselor lor economice, mai toate fiind realizate de companiile interesate exclusiv de maximizarea veniturilor/ profiturilor, indiferent în ce mod… Intrucât numărul acestor consumatori era (și mai este) mult mai mare decât numărul companiilor active (și mai și crește continuu!!), un echilibru necesar și rezonabil se putea obține doar prin stabilirea și recunoașterea drepturilor și responsabilităților reciproce, prin intermediul unor organizatii guvernamentale și, mai ales, neguvernamentale de protecție a consumatorilor individuali, prin asocierea acestora (având în vedere puterea lor economică și financiară limitată, în general scăzută). In consecință, protecția consumatorilor s-a născut în SUA și primele drepturi ale consumatorilor au fost enunțate de fostul președinte american J.F.Kennedy (prin Carta drepturilor consumatorilor, publicată în 1962). Ulterior, aceste drepturi au fost reformulate și completate de mai multe organizații internaționale.
II. Economia de piață – implicând libera competiție și acțiunea legilor cererii și ofertei – se bazează pe stabilirea și funcționarea unui număr imens de relații client (consumator, cumpărător) – furnizor (producător, prestator, distribuitor, etc.) formate sau anulate spontan și implicând atât cerințele(bazate pe nevoi și așteptări) consumatorilor/ clienților ca necesar referențial inițialante-factumpentru orice furnizor (care dorește să-și vândă în cantitate cât mai mare produsele și serviciile oferite, maximizându-și astfel veniturile și profiturile) cât și reacțiile/ feedback-urile consumatorilor/ clienților, ca necesar referențial post-factum al furnizorilor…Astfel. numeroasele competiții loiale și sustenabile realizate pe piețele globalizate actionează ca factori determinanți esențiali ai calității, productivității și competitivității.
III. In consecință, dacă pe o piață liberă, concurențială, se respectă integral toate drepturile consumatorilor și acționează majoritar și adecvat consumatori informați și educați, este logic și firesc să apară o necesară presiune exercitată de aceștia asupra furnizorilor (denumiți la noi, de 30 de ani, la întâmplare, comercianți, agenți/ operatori economici, profesioniști, firme, întreprinderi, companii, societăți comerciale, etc.!) pentru ca aceștia să realizeze și să ofere pe piețe doarceea ce trebuie și cum trebuie consumatorilor!!
Iar produsele și serviciile care nu satisfac cerințele consumatorilor informați și educați nu se vor vinde, „pedepsind” astfel furnizorii care nu au vrut/ putut/ știut sa țină cont de cerințele consumatorilor și care, astfel, nu vor putea recupera resursele investite în produsele/ serviciile realizate și oferite pe piață! De remarcat că absența presiunii pe care o pot exercita pe piață consumatorii asupra antreprenorilor, prin comportamentul lor selectiv de consum, generează nu numai oportunități pentru antreprenori de a-și manifesta dezinteresul pentru calitatea produselor/ serviciilor plasate pe piață dar și pentru nerespectarea regulilor competiției loiale, precum și un hazard moral semnificativ pentru antreprenori, în calitatea lor de angajatori, în relația lor cu proprii angajați.
În asemenea situații, devine evident faptul că, pentru unii angajatori, nu contează ce și cum produci când muncești, daca ai realizat – indiferent cum! – o anumită cifră de afaceri și un anumit profit!!… Iar pentru organizațiile publice (de stat) toate acestea nu contează întrucât, fiind ”de stat”, pentru unii funcționari publici este mult mai important să se prezinte zilnic la birou/ muncă, să semneze condica (!) și să respecte legislația aferentă dar și să țină cont puțin/ deloc de cerințele/ nevoile/ așteptările cetățenilor/ contribuabililor cu care au de-a face intrucât, conform unei mai vechi mentalități din administrația publică românească, „orice cetățean este un potențial infractor și rolul nostru este să apărăm legea în fața tentativelor sale de nerespectare a acesteia”.
De remarcat că însăși vechea definiție sintetică a conceptului „calitate” s-a transformat și detaliat în domeniul comercial, din„conformitate față de cerințele unui referențial prestabilit și transparent”, în „satisfacția clientului”!
S-a constatat că această abordare, prin presiunea exercitabilă pe piața de consumatori asupra antreprenorilor și organizațiilor acestora, pentru a realiza calitatea necesară, este mult mai democratică, eficace și eficientă decat vechea „abordare pasiv-represivă a calității” din statele cu economii planificate centralizat.. Este doar necesar canoua legislație s-o permită și chiar faciliteze dar și să nu o blocheze prin decizii inadvertente, contraproductive!…
IV. Conform intereselor lor economice, comportamentul consumatorilor adecvat informați si educați include în principiu procesele deselecționare și achiziționare, pe piețe, exclusiv, de produse/ servicii cu calitate maximă/ optimă și preț/ tarif minim…De remarcat că, în statele în curs de dezvoltare sau în cele fără economie de piață, acest comportament al consumatorilor implică doar interesul pentru prețul/ tariful minim, întrucât consumatorilor din acele state le lipsesc atât datele și informațiile corecte și credibile (altele decât cele transmise de publicitatea plătită de furnizori/ distribuitori – publicitate de primă parte, cea mai puțin credibilă!) aferente produselor/ serviciilor oferite pe piață cât și educația necesară pentru a dobândi discernământul necesar și a ști/ putea să identifice propriile cerințe/ nevoi/așteptări (altele decât cele privind prețul/ tariful minim!) și să deosebească un produs/ serviciu de calitate de un altul – neconform, inadecvat, sau chiar nociv,etc. – deci cu non-calitate, etc.!
V. In paralel cu dezvoltarea competițiilor globalizate pentru noi piețe de desfacere și resurse ieftine – competiții care au devenit uneori acerbe și chiar nesustenabile – întreprinderile/ companiile mari, mijlocii și mici din toată lumea sunt tot mai frecvent tentate să-și majoreze continuu veniturile și profiturile nu numai pe căi legale/ licite ci și prin concurență neloială, interese ilicite, clauze și practici abuzive, publicitate mincinoasă/ înșelătoare, utilizarea exclusivă a publicității de primă parte (plătită de furnizori), evitând sau blocând utilizarea publicității de terță parte (prin organisme independente, neutre, de ex: laboratoare de testare, organisme de inspecție, organisme de certificare, etc.), singura de fapt credibilă, chiar practicând coruperea factorilor de decizie de care depinde selecționarea unui furnizor contractual, traficul de influență, etc.
Legislația și standardele europene au în vedere și aceste fenomene, inclusiv prin introducerea, la nivelul companiilor, a preocupărilor pentru sisteme de management standardizate și eficace(inclusiv un standard anti-mită!),generarea încrederiiprin certificare (de produse, servicii, sisteme de management, persoane, etc.) și acreditare (de organizații), sustenabilitatea dezvoltării, subsidiaritate, responsabilitate socială corporativă (CSR), responsabilitate societală, etc.
2.GENEZA ORDONANȚEI GUVERNULUI NR.21/1992 – PRIVIND PROTECȚIA CONSUMATORILOR
Practic, între anii 1990-1992, am scris, discutat și rescris – pe baza principiilor de mai sus – cel puțin o duzină de versiuni ale proiectului viitoarei OG nr. 21/1992, predându-l, în ultima versiune, consilierului Bogdan Teodoriu al primului ministru Theodor Stolojan (împreună cu toate celelalte proiecte de OG și HGR realizate de CNSMC, în aproape doi ani). O istorie similară a avut și HGR nr. 482/1992 privind organizarea și funcționarea Oficiului pentru Protecția Consumatorilor, OPC, precursorul ANPC, între anii 1992-2003. Citeste intregul articol si comenteaza pe Contribuotrs.ro
INTERVIURILE HotNews.ro