Prof. dr. Dacian Dragos, Universitatea Babes Bolyai: Sunt functionari pusi in situatia de a se lupta cu decidentii politici pentru corectitudinea procesului de achizitie publica

Profesor de drept administrativ si european la Universitatea Babes Bolyai (UBB), Dacian Dragos este unul dintre putinii universitari romani care publica la nivel international in domeniul achizitiilor publice. In 2015, Dacian Dagos a moderat seminarele proiectului „Expertiza si legislatie pentru protectia sporita a intereselor financiare ale UE” derulat de Freedom House Romania si OLAF. A fost coordonatorul stiintific al Comisiei de redactare a Codului de procedura administrativa, expert al Comisiei de elaborare a Codul administrativ si membru al Comisiei Prezidentiale de analizare a sistemului constitutional din Romania. Are un doctorat in drept administrativ si un master in drept si administratie publica la Universitatea Babes Bolyai, fiind conducator de doctorat in drept administrativ in cadrul UBB.

Interviul integral poate fi poate fi accesat pe platforma justitiecurata.ro.

Gelu Trandafir: Imaginea generala despre noua legislatie europeana a achizitiilor publice ce se implementeaza lunile acestea si in Romania este ca simplifica, debirocratizeaza, deschide procesul de achizitii publice. Cat de fidela este aceasta imagine?

Dacian Dragos: Cand au fost negociate la nivelul Uniunii Europene, directivele au trebuit sa impace mai multe categorii de interese. Pe de-o parte – interesele acelora care doresc un proces de achizitii publice transparent, foarte formalizat pentru a se evita fraudele, si aici este mai mult partea de Europa de Est, si, pe de alta parte, cei din Europa de Vest – de fapt mai mult tarile nordice, si acolo exista diviziune nord-sud – care au dorit o mai mare flexibilizare a directivelor pentru a incerca solutii inovative, care sa permita si urmarirea altor tipuri de obiective.

Din aceasta „negociere” au iesit directivele care trebuie transpuse pana in 2016. Sigur ca nu sunt perfecte. Ele vin cu o flexibilizare a procesului de achizitii publice, dar nu cu o simplificare a acestuia. S-au dat mai multe optiuni autoritatilor contractante in ceea ce priveste alegerea procedurilor si modul in care pot sa-si urmareasca anumite obiective, dar asta inseamna si o legislatie mai complicata. Deci, pana la urma, flexibilizare – da, dar simplificare – nu, aceasta ar fi concluzia mea.

Gelu Trandafir: Iar asta a rezultat din realitatile diferite. Primordiala ar fi prevenirea si combaterea coruptiei in zona de est a UE si, probabil, si in zona de sud, iar in nord – necesitatea de a avea mai mult spatiu de manevra in alegerea solutiilor.

Dacian Dragos: Da. In evolutia directivelor s-a vazut o schimbare a paradigmei de la un interes pur de a favoriza competitia libera pe piata Uniunii Europene si deschiderea pietelor nationale catre competitia comunitara, catre o abordare care ia in discutie si alte obiective transversale, cum ar fi protectia mediului, obiective sociale, incurajarea IMM-urilor.

Varianta finala a directivelor pune in balanta aceste obiective, sunt cam la egalitate. Daca intr-o vreme se considera ca aceste obiective „transversale” – mediu, social, IMM-uri – sunt secundare, acum au devenit obiecive „strategice” in directive, si asta spune multe despre noua conceptia a directivelor.

Aceasta conceptie este a tarilor nordice, a tarilor din vestul Europei care doresc sa urmareasca si alte obiective decat pura competitie intre firmele de pe piata. Vor sa aiba solutii inovative, pentru protejarea mediului, sa finanteze inovarea si cercetarea prin mecanismul achizitiilor publice.

Pentru noi este un pic prea mult. Noi inca nu ne-am invatat cum sa facem achizitiile publice urmarind un obiectiv simplu, anume: calitatea pentru banii platiti, „value for money”. (…)

Gelu Trandafir: Ce anume schimbari de legislatie credeti ca pot pune cele mai mari probleme in contextul romanesc?

Dacian Dragos: Cred ca vor fi probleme cu aplicarea criteriului de atribuire „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”. Aici va fi o putere destul de mare la ANAP. Agentia va impune anumite interpretari autoritatilor contractante. Si pana acum a facut acest lucru. Dar acum cu atat mai mult.

Criteriul nu este nou, era si pana acum, dar nu prea a fost aplicat pentru ca ANRMAP, si datorita fricii de frauda, de coruptie, nu a prea agreat acest criteriu si nu a lasat libertate autoritatilor contractante.

Pana acum s-a mers aproape exclusiv in achizitiile publice pe „pretul cel mai scazut”. Iar acum va trebui ca ANAP sa se reformeze cumva pentru a se intelege cum se aplica acest principiu al ofertei cele mai avantajoase economic in asa fel incat sa poata sa ghideze autoritatile contractante. Daca nu va exista un semnal clar de la centru, de la ANAP, catre autoritatile contractante in legatura cu aplicarea acestui criteriu, vom ajunge ca si in situatia anterioara sa folosim pretul cel mai scazut, pentru ca acesta se poate folosi in continuare.

Aici ma astept si la o presiune a Comisiei Europene care va vrea sa vada mai multe achizitii publice cu aplicarea acestui criteriu de atribuire, „oferta cea mai avantajoasa din punct de vedere economic”.

Gelu Trandafir: De-acum autoritatile contractante au o marja mai mare in alegerea procedurii si atribuirea contractelor. Dar sunt functionarii de la departamentele de investitii si achizitii pregatiti sa-si asume riscurile, responsabilitatile aduse de aceasta libertate mai mare? Ati moderat trei seminare la care au participat si avocati si reprezentanti ai contractorilor, dar si functionari ai autoritatilor, cum vedeti pozitia lor?

Dacian Dragos: Parerea mea este ca ei sunt dornici sa-si asume riscuri daca stiu ca vor fi controlati ulterior pe principiul bunei-credinte si a luarii in considerare a acestui principiu pe tot parcursul activitatii de control. Nu se pot face investitii cu bani publici fara o anumita marja de libertate de decizie. Sunt investitii care nu aduc plus de valoare daca sunt facute pe pretul cel mai scazut.

Eu cred ca sunt pregatiti sa-si asume astfel de riscuri. Dar trebuie incurajati prin modul in care se face controlul. Pana acum si modul in care se facea controlul de catre Agentia Nationala de Reglementare si Monitorizare a Achizitiilor Publice (ANRMAP), de catre Unitatea pentru Coordonarea si Verificarea Achizitiilor Publice (UCVAP), de catre Curtea de Conturi si alte organisme de audit era foarte restrictiv. Si atunci functionarii au preferat sa nu faca anumite lucruri pentru a se asigura ca nu gresesc. Aceasta conceptie daca s-ar schimba, sunt sigur ca ar produce rezultate benefice. Este o schimbare de paradigma, este una si de mentalitate in administratia publica, care este favorizata de noile directive, dar nu este suficient.

Gelu Trandafir:Va presupune si o schimbare de optica si din partea procurorilor care vor avea in fata dosare de achizitii publice.

Dacian Dragos: Da, se schimba. Anumite lucruri sunt chiar in sens contrar vechii directive. E vorba de impartirea pe loturi care, sigur, putea fi indice de frauda inainte. De-acum este chiar o obligatie in noua directiva de a justifica de ce nu ai impartit pe loturi. Sigur ca aceasta presupune si o schimbare de optica din partea acelora care fac control si a acelora care investigheaza infratiuni legate de achizitii publice.

Impartirea pe loturi este justificata de incurajarea participarii intreprinderilor mici si mijlocii la achizitiile publice. De acolo a pornit toata ideea. Este in primul rand presiunea Germaniei dar si a altor state care au IMM-uri foarte puternice si care vor sa intre pe piata achizitii si sa nu fie tinute departe de companiile foarte mari.

Gelu Trandafir:In Romania, in ce sectoare ar fi benefica impartirea pe loturi?

Dacian Dragos: Depinde de domeniu. Dupa experienta Bechtel si a altor contracte mari atribuite in constructii de autostrazi si de drumuri unor firme mamut s-a vazut utilitatea solutiei alternative, a impartirii pe loturi. Sunt unele domenii, de la caz la caz, unde e mai justificat sa nu imparti pe loturi. In general insa nu este o idee rea. Dar complica procesul de achizitii publice, si il complica si in caz de contestatie, si in caz de control, si in ceea ce priveste procedura derulata. (…)

Gelu Trandafir:Politicienii acuza in ultima vreme blocaje in autoritatile contractante, ca functionarii se feresc sa mai realizeze achizitii publice de frica DNA.

Dacian Dragos: Sunt mai multi factori care au dus la aceasta reticenta. In primul rand procedurile sunt greoaie, dureaza mult, nu sunt initiate atunci cand trebuie, nu sunt programate suficient de in avans.

Exista si din partea politicienilor tendinta de a se comanda sa se realizeze rapid achizitii publice si daca se poate si „cu firmele care trebuie”. Si atunci cei din compartimentele de achizitii sunt pusi in situatia de a lupta pentru corectitudinea procesului chiar si cu decidentii politici in cele din urma.

Ulterior sunt controalele agentiilor de specialitate care adesea se contrazic intre ele. Au fost multe cazui in practica in care ANRMAP avea o opinie, UCVAP – alta opinie, cei de la Autoritatile de Management (AM-uri) sau de la Organismele Intermediare Regionale (OIR-uri) aveau alta opinie.

Este si concurenta aceasta intre procedurile de achizitii publice si procedurile de derulare a contractelor cu finantare europeana. Ce e acceptabil din punctul de vedere al autoritatilor de management cu fonduri europene nu este acceptabil pe legislatia achizitiilor publice si invers, sunt neconcordante, cerinte diferite, si aici intervin multe probleme.

Gelu Trandafir: Investigatiile procurorilor din ultimii ani joaca un rol in acest blocaj?

Dacian Dragos: Joaca, evident, un rol. Prin achizitiile publice de fapt se realizau multe infractiuni. Prin urmare achizitiile publice au fost un instrument bun pentru procurori pentru a identifica problemele pe care le investigau. Si de aici provine o reticenta a functionarilor de a derula proceduri. Insa sunt inevitabile.

Ideea cum ca investigatiile procurorilor stopeaza achizitiile publice este o falsa problema. Orice procedura administrativa poate fi viciata de coruptie, prin urmare si achizitiile publice. Este evident ca procedurile prin care se decide cheltuirea banului public sunt cele preponderent vizate de procurori, si ca acolo se poate identifica traseul banilor publici. Investigatiile procurorilor trebuie sa continue indiferent de efectul lor asupra timpilor de derulare a procedurilor de achizitie publica, si sa se concentreze in egala masura pe procedura de atribuire si pe faza de executare a contractului.

Nu exista functionare a sectorului public fara achizitii publice. Prin urmare este un risc care ar trebui sa fie asumat in acest domeniu si sa duca la o derulare cat mai coreca a procedurii. Acesta trebuie sa fie stimulul si rezultatul. Nu frica de a derula proceduri, ci de a le derula cat mai corect si, fiind acoperit de derularea corecta a procedurii, sa poti sa sustii pana in panzele albe aceste proceduri.

Referinte:

Materialul face parte din proiectul „Better legal protection for EU financial interests in Romanian public procurement”, sprijinit de Programul Hercule III (2014-2020) al Uniunii Europene.

Acest program este implementat de catre Comisia Europeana. A fost infiintat pentru promovarea activitatilor in domeniul protejarii intereselor financiare ale Uniunii Europene. Pentru informatii suplimentare accesatihttp://ec.europa.eu/anti_fraud/olaf-and-you/funding/index_en.htm.

Aceata comunicare reprezinta strict viziunea autorului. Comisia Europeana nu este responsabila pentru felul in care pot fi folosite informatiile continute.