Doua probleme de sistem in managementul fondurilor europene

Fondurile europene, în special fondurile structurale şi de coeziune, au început să atragă din ce în mai multe dezbateri în spaţiul public romȃnesc. Articolul de faţă problematizează şi adoptă o atitudine critică faţă de cȃteva din problemele sistemice ale acestui domeniu. Ca persoană care are ceva experienţă în lucrul cu fondurile europene, nu pot să nu fiu uimită în faţa dezbaterii foarte haotice cu privire la ce s-a întȃmplat anul trecut de s-a ajuns la suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU). E uimitor că în faţa acestui eşec nu avem responsabili. Pentru mine motivele pot fi rezumate la două elemente de sistem: nu prea ştim ce înseamnă de fapt fondurile europene şi ineficienţa generală în managementul fondurilor publice. Aceste subiecte vor fi dezbătut pe larg în cadrul atelierului dedicat fondurilor structurale la Eurosfat, pe 15 martie 2013.

Concentrarea pe absorbţie şi nu pe impact

Probabil cea mai importantă problemă în gestionarea fondurilor europene în România este aceea că uităm de ce primim aceşti bani. Nu cred că este adevărat faptul că ei ni se cuvin – ei vin ca urmare a unei politici de investiţie a UE, chiar dacă politica regională a UE funcţionează şi pe principiul solidarităţii, având ca obiectiv reducere disparităţilor economice, sociale şi teritoriale între regiunile europene. De aceea, a spune că ni se cuvin aceste fonduri este cel puţin inexact. Acestea sunt mai curând o investiţie a UE în regiuni, pentru a evita efectele acestor disparităţi asupra funcţionării sale în ansamblu. Biblic, este o investiţie în a învăţa regiunile să pescuiască singure, astfel încât să nu fie necesară hrănirea lor cu peşte generaţii la rând. Şi noi avem acces la ele, în virtutea faptului că suntem stat membru.

Mecanismul prin care noi ajungem să avem acces la fondurile europene este aşadar strâns legat de a lua în calcul de fiecare dată (şi pentru fiecare proiect în parte) de – the big picture. Mai exact, Comisia Europeană monitorizează impactul fondurilor europene într-un anumit stat membru nu doar la nivel de certificare a plăţilor (cheltuirea corectă “contabiliceşte” a fondurilor), ci şi (mai ales, aş spune eu) la nivel de atingere a obiectivelor de impact (adică a dovedi că odată implementat un proiect el ajută la îndeplinirea unui obiectiv superior, care ajută la îndeplinirea obiectivului superior şamd).

Sistemul de achiziţii publice defectuos şi ramificaţiile problemelor de management

Un alt element care este prea puţin luat în calcul atunci când se evaluează mecanismul românesc de atragere de fonduri europene este acela că acest proces se desfăşoară sub incidenţa aceluiaşi cadru care reglementează şi achiziţiile publice. Ori problema ineficienţei şi risipei procesului de achiziţii publice sunt probabil cea mai gravă problemă românească în acest moment. Iar asta se vede în multe locuri: de la rapoartele Comisiei Europene în cadrul MCV care insistă asupra necesităţii de a „demonstra rezultate mai bune în ceea ce privește frauda în domeniul achizițiilor publice”, la Global Competitiveness Report 2011-2012 al World Economic Forum care plasează România pe locul 107 (din 142) pe indicatorul „wastefulness of government spending” („risipa cheltuielilor guvernamentale”), la cei 16.661.343.017 EURO evaluaţi de cei de la porcisme.ro ca fiind banii furaţi/risipiţi din banii publici.

Aşa că în mod evident şi fondurile europene, derulate prin aceleaşi proceduri, sunt afectate în fiecare etapă presupusă de procesul achiziţiilor publice, similare cu etapele gestionării fondurilor:

A. Analiza de nevoi

În cazul fondurilor europene, această perioadă corespunde cu elaborarea Programelor Operaţionale, dar şi cu pregătirea fiecărei cereri de propuneri de proiecte. Printre problemele majore din această etapă, apar:

1. Dezbaterea publică minimală în elaborarea documentelor programatice (adică cele ce dau viziunea asupra a ce se va finanţa) – ceea ce duce de cele mai multe ori la o închistare a filosofiei despre unde şi cum se cheltuiesc fondurile europene. Este extrem de trist că în majoritatea acestor documente strategice sunt aproape copiate obiectivele din strategiile de la nivelul UE. Ideea cu aceste Orientări Strategice Comunitare este de a oferi o direcţie pentru statele membre şi nu a le trece ad litteram în strategiile naţionale.

2. O prioritizare cel puţin ciudată în cheltuielile publice – pentru fiecare dintre proiectele finanţate din fonduri structurale, bugetul este format dintr-un procent finanţat de UE, un procent finanţat de bugetul naţional şi un procent finanţat de fiecare dintre beneficiari. Dacă ne uităm la bugetul de stat, vedem că banii alocaţi pentru proiectele din fonduri europene au fost cu 56.81% mai mulţi în 2012 faţă de 2011. Acest lucru este îmbucurător, însă din păcate se întâmpla foarte târziu.

3. Absenţa actualizării programelor operaţionale la evoluţiile socio-economice – în mod evident, deşi programarea acestor fonduri se face la nivelul UE şi al statelor membre pe o perioadă de 7 ani, asta nu înseamnă că totul trebuie să rămână neschimbat. Din câte ştiam eu, piaţa muncii este unul dintre punctele-cheie afectate de criza economică. Cu toate acestea o simplă căutare prin Ghidurile pe baza cărora se evaluează finanţarea din POSDRU (cel general şi cele specifice) arată că cuvântul „criză” apare de 0 ori din 2009 până acum.

B. Pregătirea achiziţiei

În această etapă se stabileşte metoda prin care vor fi alocate fondurile şi forma în care va avea loc, criteriile de evaluare etc. Fondurile structurale şi de coeziune sunt administrate sub formă de „shared-management”, ceea ce înseamnă că autorităţile naţionale sunt cele care „desenează” sistemul de management şi control al acestora, CE având doar un rol de supervizare. Tocmai de aceea, „vina” pentru managementul slab al fondurilor europene revine autorităţilor naţionale şi la acest nivel are legătură cu:

1. O birocraţie excesivă în documentaţia solicitată accesării fondurilor – am arătat aici cam care este diferenţa dintre tipul şi numărul de documente pentru un contract pe fonduri europene derulat direct de CE şi unul gestionat de autorităţile române. Trecând peste faptul că nu ştiu în ce măsură există capacitatea autorităţilor de management de a verifica toate aceste documente, mă întreb la ce folosesc documente în n exemplare într-o lume care militează din ce în ce mai mult pentru un consum mic de hârtie, în care teoretic cheltuim resurse pentru sisteme informatizate de alocare a fondurilor şi mai ales în care capacitatea statului de a verifica dacă un solicitant este sau nu „viabil” nu ar trebui să se limiteze la citirea unor declaraţii pe proprie răspundere.

2. Reglementarea de dragul reglementării – aceasta îndepărtează tocmai categoriile de potenţiali aplicanţi care au capacitatea cea mai puternică de a da un sens şi un impact în lumea reală acestor fonduri (IMM-uri, ONG-uri şi alte structuri mici de la nivel local/ comunitar). Într-o perioadă în care UE pregăteşte o propunere de modernizare a sistemului de achiziţii publice care are ca principal obiectiv „simplificarea regulilor şi procedurilor şi flexibilizarea lor”, domnul Orban spunea că trebuie să introducem „reguli mult mai stricte”. Mă îndoiesc de faptul că acest lucru este necesar sau eficient.

3. Criterii de evaluare ciudate – acestea duc, la rândul lor, la suprapuneri sau la lipsa de impact a unor proiecte. De exemplu, cu ce mă încălzeşte un indicator de evaluare de tipul „x funcţionari publici instruiţi în y” dacă nu am şi un mecanism pentru a păstra respectivii funcţionari în sistem? Aici cred că principala problemă stă în lipsa de integrare a obiectivelor de politici publice finanţabile din fonduri europene cu cele finanţate la nivel naţional, ceea ce scade şansele ca absorbţia banilor europeni să ducă la un impact semnificativ.

C. Selecţie

În această fază se întâmplă competiţia propriu-zisă de proiecte şi se selectează beneficiarii contractelor. Impresia mea este că acest pas are de suferit din cauza a două probleme majore:

1. Evaluarea şi selecţia superficială a proiectelor – are loc mai ales din cauza criteriilor stabilite deficitar în etapa anterioară, dar şi pentru că evaluarea în sine are loc pe principiul după care acestea au loc este unul de tipul bifării depunerii unor documente. Astfel se ajunge la proiecte care sunt cvasi-similare, la diferenţe de performanţă între proiecte care ar trebui să ducă la implementarea aceleiaşi politici (chiar dacă abordările pot fi diferite, trebuie totuşi urmărită fluiditatea politicii la nivel naţional) sau cum unii beneficiari ajung să intre în incapacitate de derulare a activităţilor (din perspectiva mea este inadmisibil să i se acorde un contract de câteva milioane de euro unei organizaţii care nu are capacitatea financiară de a avansa plăţile – el poate aplica, dar este de datoria evaluatorilor să îl respingă dacă bilanţul său arată că nu poate duce un proiect).

2. Întârzierea în contractare şi absenţa unor mecanisme de sincronizare – atâta vreme cât diferenţa temporală între depunerea unui proiect şi începerea efectivă a acestuia depăşeşte uneori un an, respectivul proces are de suferit puternic. De exemplu, bugetul depus de o organizaţie la momentul 2009 va fi semnificativ afectat dacă proiectul începe la sfârşitul lui 2010 (fie şi doar luând în calcul creşterea TVA-ului sau inflaţia). De asemenea, nimic nu obligă o organizaţie care şi-a propus să deruleze cursuri privind Codul muncii în 2010 şi care erau programate pentru martie 2011 să le adapteze la noul Cod al muncii intrat în vigoare la 1 mai 2011 – respectiva organizaţie îşi va fi îndeplinit obligaţiile contractuale, va fi bifat activitatea şi rezultatele, chiar dacă utilitatea respectivului proiect tinde către 0.

D. Implementare

Această etapă pare a fi mai curând una în care autoritatea de management/ contractantă are un rol de monitorizare, în timp ce beneficiarul proiectului execută cele propuse, procesul finalizându-se cu încheierea contractului şi evaluarea acestuia. Cu toate acestea, cred că principala problemă apărută în această etapă a gestionării fondurilor europene nu se găseşte neapărat la beneficiar ci în:

1. Mecanisme de monitorizare şi supervizare ineficiente la nivelul Autorităţilor de Management – acestea duc la o executare punctuală a activităţilor fără atenţie dată impactului, la efecte mai grave cum sunt neregulile şi fraudele. Absenţa acestor mecanisme merge de la lipsa unor standarde “de calitate” pentru proiectele în implementare în favoarea unui sistem bazat pe bifat activităţi, la absenţa unui corp profesional de „manageri de contracte” profesionişti care să înţeleagă că fiecare proiect reprezintă un pas în implementarea unei politici publice prin fonduri europene (faţă de un „ofiţer de proiect” care are mai curând un rol de evaluare a conformităţii).

2. O implementare a proiectelor care ignoră managementul riscurilor – pentru că un sistem de control intern şi extern depinde în mare măsură de o evaluare a posibilelor riscuri din diferitele etape ale unui proiect. Acesta este un instrument care poate identifica atât riscurile de natură financiară (cele care fac ca rambursările să fie întârziate sau ca valorile pre-finanţărilor să fie modificate din cauza incapacităţii de plată a respectivelor sume), cât şi acele elemente care pot duce la o calitate scăzută a unor proiecte sau la un impact minimal al acestora.

3. Cadrul incert de responsabilitate şi lipsa de coordonare în monitorizarea proiectelor – probabil una dintre cele mai întâlnite „boli” ale sistemului instituţional românesc, lipsa de integrare între diferitele organisme de control face ca „maioneza” gestionării fondurilor europene să se taie, chiar dacă în respectivul bol sunt şi ouă, şi ulei, şi sare. O exemplificare a acestei slăbiciuni de cooperare inter-instituţională este POSDRU, în care, deşi problemele erau sesizate de ceva vreme, nu se ştie cine este vinovat pentru suspendarea plăţilor. Asta deşi avem responsabilităţi de control şi prevenire a neregulilor şi la Autorităţile de Management, DLAF, ministere, Curtea de Conturi etc.

4. Evaluarea finală rezumată la eligibilitatea cheltuielilor şi a activităţilor – din nou, şi aici indicatorii de impact ar trebui să reprezinte principalul criteriu luat în calcul. De asemenea, performanţa în implementarea proiectului nu mi se pare suficient evaluată – eu nu am văzut la nicio Autoritate de Management o astfel de clasificare a contractelor finalizate, deşi, spre exemplu, la POS Transport îţi poţi da seama relativ uşor de eficienţa utilizării fondurilor pe kilometrul de şosea.

Citeste tot articolul si comenteaza pe Contributors.ro