Interdicția dublei sancționări a aceleiași fapte ilicite. Invocarea principiului non bis in idem în cadrul revizuirii din materia contenciosului administrativ
I. Context
Revizuirea este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia poate fi obținută desființarea unei hotărâri judecătorești definitive, precum și reînnoirea judecății în cazurile expres și limitativ determinate de lege. Sediul general al materiei îl reprezintă dispozițiile art. 509-513 din Codul de procedură civilă.
Prin art. 21 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 a fost reglementat un motiv distinct de revizuire, care se adaugă celor din Codul de procedură civilă, astfel încât calea de atac a revizuirii poate fi exercitată atunci când o hotărâre rămasă definitivă a fost pronunțată cu încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 148 alin. (2) din Constituția României.
Cu alte cuvinte, se poate observa că legiuitorul permite revizuirea hotărârilor definitive pronunțate de instanțele de contencios administrativ, atunci când acestea au fost pronunțate cu încălcarea principiului constituțional al priorității dreptului Uniunii Europene. Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive și se soluționează de urgență și cu precădere.
În plus, după cum s-a statuat în jurisprudența obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 45/2016, M. Of. nr. 386 din 23 mai 2017), cererea de revizuire este admisibilă inclusiv în baza unor decizii ale Curții de Justiție a Uniunii Europene, indiferent de momentul pronunțării acestora și de împrejurarea invocării sau nu în litigiul de bază a dispozițiilor de drept european preexistente, încălcate prin hotărârea a cărei revizuire se solicită.
II. Probleme apărute în practica judiciară
Dacă în general interpretarea și aplicarea art. 21 din Legea contenciosului administrativ nu au ridicat probleme deosebite în practica judiciară, au existat totuși situații în care particularii au reclamat că autoritățile publice le-au aplicat două sau mai multe sancțiuni pentru o singură faptă ilicită, ceea ce reprezintă o încălcare a principiului non bis in idem, consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și de art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Spre exemplu, printr-o decizie din februarie 2020 instanța supremă a decis că un raport de evaluare prin intermediul căruia Agenția Națională de Integritate a constatat existența unui conflict de interese (persoana vizată fiind decăzută din dreptul de a ocupa o funcție sau o demnitate publică pe o perioadă de trei ani) a fost emis cu încălcarea principiului non bis in idem întrucât fapta fusese deja sancționată ca reprezentând infracțiunea de conflict de interese, pentru care fusese aplicată definitiv pedeapsa închisorii cu suspendare, precum și pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în funcții elective publice pe durata executării pedepsei principale.
Printr-o altă decizie pronunțată de Curtea de Apel Cluj în septembrie 2019, a fost admis recursul introdus de o companie acuzată că a dedus în mod nelegal T.V.A. aferentă operațiunilor comerciale, instanța de contencios administrativ însușindu-și argumentele avocaților în sensul încălcării principiului non bis in idem, atât timp cât problema existenței sau inexistenței scopului economic al tranzacțiilor și a existenței sau inexistenței prejudiciului cauzat bugetului de stat a fost analizată și soluționată definitiv de organul de urmărire penală, care dispusese clasarea cauzei.
III. Aplicarea principiului non bis in idem de către instanțele de contencios administrativ
Considerăm că un exemplu de aplicare echilibrată a principiului non bis in idem îl poate reprezenta Decizia nr. 670 din 6 februarie 2020, pronunțată de Secția de Contencios Administrativ și Fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Deși pronunțată în calea extraordinară de atac a recursului, decizia prezintă o relevanță deosebită și într-o posibilă revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea contenciosului administrativ, reflectând o viziune nouă a instanței supreme, care a fost extrem de receptivă în a analiza așa-numitele „criterii Engel” rezultate în primul rând din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, preluate ulterior și de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.
Astfel, I.C.C.J. a statuat că principiul non bis in idem presupune aplicarea unei singure sancțiuni pentru o singură faptă ilicită. Cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii trebuie să îi corespundă o singură sancțiune juridică. De asemenea, s-a reținut că nu este relevant faptul că prima dintre sancțiuni a fost scăzută din cea de a doua pentru a atenua dubla sancționare (Cauza Tomasovic c. Croaţiei). În plus, aplicarea garanției oferite de principiul non bis in idem implică examinarea de către instanța de contencios administrativ a trei elemente: a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri – dacă acestea se circumscriu sau nu noțiunii de „acuzație penală”; b) identificarea elementului idem – dacă faptele din prima procedură și cele din a doua procedură sunt identice; c) identificarea elementului bis – dacă a existat o dublare a procedurilor.
Cu privire la primul element, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat trei criterii, denumite, „criteriile Engel” care trebuie luate în considerare pentru confirmarea faptului că într-o anumită cauză a fost sau nu vorba despre o acuzație penală: clasificarea juridică a faptului ilicit, conform legislației naționale, natura acestui fapt și gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative și nu cumulative în mod necesar (Engel ş.a. c. Olandei). În acest sens s-a reținut că statele pot aplica o singură dată o sancțiune cu caracter penal în sensul Convenției, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravențională sau penală și independent dacă această sancțiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Cauza Franz Fischer C. Austriei).
În acest context, considerăm că există numeroase situații în care sancțiunile administrativ-fiscale impuse de organele fiscale unor societăți comerciale au un caracter penal în sensul autonom al jurisprudenței europene, cu atât mai mult cu cât singura sancțiune penală principală care poate fi impusă persoanelor juridice conform Codului penal român este amenda penală, deci tot o sancțiune cu caracter pecuniar.
Într-adevăr, este incontestabil faptul că normele cu caracter de sancțiune din domeniul fiscal urmăresc în același timp să pedepsească contribuabilii ale căror fraude au fost descoperite și să servească drept avertizare sau măsură de prevenire a celorlalți contribuabili, pentru ai împiedica să cedeze tentației de a nu își plăti taxele. Și, cu siguranță, având în vedere că sancțiunile administrative și penale reflectă ius puniendi al statului, nu poate fi negat (decât în cadrul unei construcții artificiale, pur dogmatice) dublul scop al sancțiunilor administrative, atât preventiv, cât și represiv, datorită căruia se aseamănă cu cele strict penale. Mai mult, toate sancțiunile au în realitate o componentă represivă, iar efectul lor preventiv sau disuasiv rezultă tocmai din pedeapsa la care conduc.
De asemenea, precizăm că în mai multe hotărâri ale Curții Europene a Drepturilor Omului, preluate frecvent în argumentația C.J.U.E., a fost confirmat faptul că o garanție inerentă principiului non bis in idem este aplicabilă nu numai cazurilor de dublă condamnare, ci și celor de dublă incriminare, cu alte cuvinte, persoanelor care au făcut obiectul unor acuzații care nu au condus la o condamnare. C.E.D.O. a confirmat, de asemenea, că nu are nicio relevanță faptulcă procedura administrativă este inițiată anterior sau ulterior celei penale, că prima sancțiune se compensează cu cea aplicată în a doua procedură sau că persoana afectată a fost achitată la finalul primei sau celei de-a doua proceduri (Kapetanios și alții c. Greciei, hotărârea din 30 aprilie 2015 și Simanidis și Sitaridis c. Greciei, hotărârea din 9 iunie 2016).
Cu alte cuvinte, după cum a precizat și instanța supremă în decizia din februarie 2020, cu privire la cel de al doilea element, noţiunea „aceiaşi infracțiune” din cuprinsul art. 4 din Protocolul Adițional nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanție interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracțiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esență, aceleași cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situația de fapt în actele autorităților prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.
IV. Concluzii
Importanța deosebită a lui non bis in idem, care a justificat consacrarea sa la rang de principiu fundamental, rezultă și din opinia Avocatului General Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer exprimată în cauzele reunite Gözütok și Brügge, potrivit căreia „ne bis in idem nu este o simplă regulă procedurală, ci un drept fundamental al cetățenilor” (C.J.U.E., cauzele Gözütok și Brügge, reunite sub nr. C-187/01 și C-385/01, hotărârea din 11 februarie 2003, parag. 25-48).
Având în vedere considerentele teoretice și jurisprudențiale expuse anterior, se poate observa că la nivelul ordinii juridice autonome a Uniunii, articolul 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene impune – cu prioritate – ca în cazul în care există două seturi de proceduri care se desfășoară în paralel sau succesiv, să nu se mai impună o a doua sancțiune atât timp cât s- a stabilit in limine litis faptul că prima sancțiune impusă printr-o decizie definitivă are, ca urmare a aplicării criteriilor Engel, un caracter penal.
Statele membre ale Uniunii Europene nu pot impune, în mod succesiv, o sancțiune administrativă și o sancțiune penală sau invers, în măsura în sancțiunea fiscală îmbracă un caracter penal, aspect care trebuie însă verificat de instanța națională de la caz la caz.
Un articol semnat de Cristina Ioana Frîncu, Partner (cfrincu@stoica-asociatii.ro), Alin-Gabriel Oprea, Associate (aoprea@stoica-asociatii.ro), STOICA & Asociații.