Reintroducerea "stimulentelor" salariale pentru functionarii ANAF, bomboana de pe coliva contribuabililor onesti?

• 2017, un an care va rămâne în istoria dreptului fiscal ca unul al provocărilor şi surprizelor legislative dintru început până la final

Când în sfârşit credeam că le-am văzut pe toate în cursul anului 2017 în materie de ”Revoluție Fiscală” şi că ne-am putea bucura de o bine meritată pauză în aşteptarea provocărilor pe care eram și suntem siguri că anul ce vine ni le rezervă, am realizat totuşi încă o dată că şi în acest domeniu este pe deplin adevărată zicala din fotbal că meciul se joacă până când fluieră arbitrul finalul de meci şi trebuie să rămâi concentrat pe balon, pentru că altfel, până în ultimul moment, surprize pot încă să apară.

Astfel, în 27 decembrie 2017, Guvernul a adoptat OUG nr.116/2017 pentru a face posibilă plata de premii către funcţionarii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală („ANAF”) prin alocarea unei cote de 15% din încasările provenind din obligaţii fiscale principale şi accesorii ca urmare a unor impuneri suplimentare, din valorificarea bunurilor confiscate în cazul de contravenţii constatate de ANAF, precum şi din prejudiciile şi confiscările de sume din dosare penale iniţiate ca urmare a unor sesizări ale funcţionarilor ANAF. Faţă de aşteptatul și inevitabilul impact al acestui act normativ asupra contribuabililor, credem că se impune formularea unor comentarii sumare în privinţa sa, mass-media semnalând deja apariţia sa, fără a îi „diseca” însă şi conţinutul.

• Contextul în care a apărut şi a fost adoptată OUG nr. 116/2017

Desigur că oricine a urmărit procesul legislativ din domeniu trebuie să fi observat deja că dispoziţiile din cuprinsul OUG nr.116/2017 au fost pentru prima oară puse în dezbatere publică la începutul lunii decembrie 2017, atunci când a fost lansat un proiect de ordonanţă de urgenţă[1] vizând modificarea şi completarea Legii evaziunii fiscale nr.241/2005, cu privire la care am formulat la momentul respectiv o serie de comentarii punctuale din perspectiva incriminării total nejustificate a nereţinerii la sursă[2]. Nu am abordat la acel moment şi subiectul dispoziţiilor din cuprinsul proiectului legislativ referitoare la acordarea de premii salariale funcţionarilor Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, întrucât mult grave prin impactul lor direct asupra contribuabililor ni s-au părut aspectele ce făceau obiectul principal de reglementare al respectivului proiect, chiar dacă nici cele ce fac obiectul OUG nr.116/2017 nu sunt deloc de neglijat, după cum vom arăta. Ulterior, subiectul părea că a fost cu totul abandonat, urmând eventual a fi reluat în cursul anului 2018, astfel că nu am mai revenit asupra lui, aşteptând să vedem încotro se îndreaptă lucrurile. Nu a fost să fie însă aşa, pentru că în ultimele zile ale lunii decembrie 2017, aveau să apară din nou ”în dezbatere publică” dispoziţiile mai sus-menţionate referitoare la premiile salariale acordate funcţionarilor ANAF din încasările acestei instituţii.

În plină vacanță de Crăciun pentru o mare parte a companiilor din sectorul privat, Guvernul a adoptat OUG nr.116/2017. Acesta este un act normativ cu bune intenţii, scopuri declarate perfect justificate şi pe deplin acceptabile, anihilate însă de utilizarea unor concepte legislative care credem că nu sunt în acord cu dispoziţiile constituţionale şi nici nu sunt corelate cu dispoziţiile altor legi şi în plus ridică serioase semne de întrebare din perspectiva proporţionalităţii şi cea a echităţii fiscale

Cu titlu preliminar, trebuie să precizăm cu tărie că nivelul salarizării funcţionarilor ANAF reprezintă o problemă extrem de importantă şi de sensibilă pentru întreaga societate, acesta fiind în mod evident un criteriu important în asigurarea continuă a unor resurse de personal de înaltă calitate umană şi profesională ale acestei instituţii, care să manifeste interes pentru a ocupa şi a-şi păstra în timp funcţiile publice respective. Aceasta reprezintă practic o chestiune cheie nu doar pentru statul român, pentru că pe această cale sunt asigurate resurselor financiare pentru o bună finanţare a serviciilor publice, ci şi pentru contribuabili, care au nevoie acută de a beneficia de servicii de administrare fiscală de calitate. În această activitate trebuie deci să fie implicate persoane care să fie interesate pentru munca pe care o derulează şi din perspectivă materială, prin plata unor salarii corespunzătoare, pentru că nimeni nu poate să accepte la nesfârşit o salarizare modestă, iar, în cele din urmă, tot cei mai buni dintre funcţionarii Fiscului vor încerca să-şi găsească alte ocupaţii, mai bine remunerate.

O spunem deci răspicat şi fără nicio rezervă pentru ca demersul nostru să nu fie unul greşit înţeles: funcţionarii ANAF trebuie să aibă salarii mari, pentru ca în acest fel întreaga societate va avea de câştigat. Că aceasta este soluţia potrivită o dovedeşte schimbarea fundamentală a politicii salariale a statului român în privinţa magistraţilor, în urmă cu mai bine de două decenii, cumulată cu un proces foarte selectiv de triere a candidaţilor care îşi doresc să o practice, elemente absolut necesare pentru creşterea nivelului actului de justiţie, care ar trebui să fie cu siguranţă urmată şi în domeniul fiscal, desigur, alături de alte mecanisme ce ar trebui implementate concomitent (selecţia, educaţia iniţială şi continuă a personalului, tehnologizarea etc.), dată fiind importanţa capitală pe care o are această activitatea de realizare a veniturilor publice.

În schimb, ceea ce OUG nr.116/2017 îşi propune să aducă nu are nimic de-a face cu valorizarea muncii funcţionarilor publici ANAF, ci, practic reprezintă o introducere pe uşa din spate a legislaţiei noastre a unor dispoziţii legale şi practici aferente acestora de tristă amintire, cunoscută anterior sub denumirea „stimulente” acordate funcţionarilor fiscului, abandonate de ceva vreme spre uşurarea contribuabililor, odată cu adoptarea legislaţiei referitoare la salarizarea unitară a personalului bugetar, date fiind anomaliile pe care le generau[3]. Conceptul de ”stimulente” este reluat acum sub o formă uşor cosmetizată, care nu poate însă să acopere marile deficienţe de ordin conceptual care afectează măsura legislativă.

În primul rând, OUG nr.116/2017 vorbeşte despre înfiinţarea unei activităţi a ANAF începând cu 1 ianuarie 2018, finanţată integral din venituri proprii (sic!), din care această instituţie poate reţine o cotă de 15% din încasările provenind din obligaţii fiscale principale şi accesorii ca urmare a unor impuneri suplimentare, din valorificarea bunurilor confiscate în cazul de contravenţii constatate de ANAF, precum şi din prejudiciile şi confiscările de sume din dosare penale iniţiate ca urmare a unor sesizări ale funcţionarilor ANAF. Ceea ce „uită” însă să ne spună actul normativ este care anume ar fi activitatea pe care ANAF o va înfiinţa cu această ocazie (?!). Cum cu aceeași ocazie nu a fost modificat şi Codul de procedură fiscală, pentru specialiştii acestei materii, răspunsul la această întrebare este mai simplu decât cel din celebra ghicitoare referitoare la „pălaria într-un picior”, fiind evident că activitatea care va genera ”venituri proprii” este tocmai o parte din activitatea de administrare fiscală, anume, controlul fiscal şi colectarea.

Mult mai grav este însă ceea ce actul normativ încearcă să ascundă în prea multe cuvinte – sperând probabil că astfel va trece neobservat – și anume, motivul pentru care ANAF ar reține 15% din încasările bugetare ca venituri aferente activităţii finanţate integral din venituri proprii, acesta ajungând să sugereze, de fapt, că asemenea sume stabilite în sarcina contribuabililor ar fi în cele din urmă veniturile proprii ale ANAF. În alte cuvinte, ceea ce în realitate stabileşte OUG nr.116/2017 este că sumele aferente impozitelor şi taxelor încasate în procedura de inspecţie fiscală sau cele reprezentând prejudiciile aferente unor evaziuni de evaziune fiscală nu mai sunt practic venituri ale statului, aşa cum Codul de procedură fiscală o spune (art.17) în aplicarea dispoziţiilor Constituţiei (art.56) și pe care ANAF doar le administrează, ci devin venituri proprii ale acestei instituţii publice, pentru simplu motiv că se ocupă de ele.

Neconstituţionalitatea unei asemenea măsuri rezultă credem din aceea că sumele încasate ca impozite datorate statului de către contribuabili sunt menite a alimenta bugetul public consolidat şi nevoile întregii societăţii româneşti şi urmează a se întoarce apoi sub forma de alocări bugetare pentru a acoperi cheltuielile salariale ale funcţionarilor ANAF, doar în strânsă corelare cu celelalte nevoi de ordin bugetar ale instituţiilor statului, vor rămâne practic de aici încolo la dispoziţia exclusivă a acestor funcţionari, ca şi cum această porţiune din taxele şi impozitele ar fi instituită doar pentru plata salariilor acestei instituţii care se ocupă de colectarea lor la buget. Chiar dacă o analiză tehnică de detaliu ar evidenţia cu siguranţă necorelarea actului normativ cu normele aplicabile în domeniul legislaţiei finanţelor publice, ne mărginim pentru moment la a pune doar câteva alte întrebări, desigur, la fel de absurde ca însăşi măsura legislativă analizată, dar, de ce nu, plauzibile, în situaţia dată, cum ar fi: de ce sunt venituri proprii ale ANAF doar sumele reprezentând încasări din impuneri suplimentare şi cele similare mai sus-expuse, iar nu toate încasările bugetare, pentru că tot aceeaşi instituţie derulează activităţi de administrare fiscală pentru ele (e.g. colectarea)? Sau, de ce doar 15%, iar nu 50% sau chiar 85% din aceste sume considerate „venituri proprii” ale instituţiei să fie păstrate pentru plata de premii salariale pentru funcţionarii ANAF? De ce doar ANAF şi nu şi celelalte instituţii care colectează taxe şi impozite să-şi înfiinţeze o asemenea activitate proprie de administrare fiscală a sumelor respective, nu ca venituri ale bugetului general consolidat, ci ca venituri proprii?

Şi, în fine, atât timp cât se acceptă alocarea ca atare a unei cote-părţi din încasările din impozite şi taxe către cei chemaţi să le realizeze, de nu s-ar lansa în discuţie o „externalizare” a activităţii de control fiscal către entităţi private, care, gestionând potrivit criteriilor de eficienţă specifice mediului economic, ar putea să genereze şi mai multe resurse pentru stat, cum asemenea experimente legislative se derulează în unele jurisdicţii non-europene în prezent (deşi, în Franţa, acesta a fost considerat atunci la momentul la care a fost aplicat a fost aplicat, sub denumirea de Ferma Generală, una dintre cauzele decisive care au declanşat Revoluţia din 1789).

În al doilea rând, OUG nr.116/2017 încercă, aşa cum anticipam mai sus, să dea o aparenţă de legitimitate măsurii legislative pe care o conţine, în contextul în care, nu de multă vreme, legiuitorul a adoptat o lege a salarizării unitare a personalului bugetar de la care în mod indirect OUG nr.116/2017 derogă în mod semnificativ. Astfel, am dori să readucem în atenţie că în ultimii ani s-a vorbit destul de intens în societatea noastră de nivelul salarizării în cadrul instituţiilor publice şi, mai mult, despre necesitatea asigurării unui sistem unitar de salarizare în cadrul sistemului public, care a fost pus în aplicare odată cu adoptarea Legii cadrul nr. 284/2010, ocazie cu care a fost abandonat mai vechiul sistem al stimulentelor acordate salariaţilor fiscului, făcându-se însă şi ajustări salariale care să compenseze trecerea la noul sistem salarial pentru această categorie de funcţionari. Ulterior, după discuţii îndelungi şi dezbateri, inclusiv în contradictoriu cu sindicatele din diferitele domenii de activitate ale economiei naţionale, a fost adoptată o nouă lege unitară a salarizării (Legea nr. 153/2017), menită a corecta unele discrepanţe observate în practică în legătură cu reglementarea anterioară, dar şi pentru a permite creşteri salariale pentru funcţionarii bugetari, potrivit planificării în timp propuse de programul de guvernare.

Desigur, în continuare se pot purta discuţii şi se pot exprima nemulţumiri despre modul în care legiuitorul nostru a decis să „valorizeze” la nivelul societăţii munca diferitelor categorii de funcţionari publici şi, respectiv, a altor categorii de personal ale căror salarii sunt plătite de la bugetul de stat, iar asemenea chestiuni ar trebui analizate cu seriozitate şi pe îndelete, pentru a stabili ce anume trebuie stabilit, prin consens social, a fi prioritar pentru noi toţi ca trebuind a fi plătit mai mult, în condiţiile în care resursele publice sunt totuşi limitate.

Fără dorinţa de a intra în prea multe detalii tehnice, trebuie totuşi să arătăm că ceea ce este important este faptul că legislaţia salarizării unitare este menită a promova valoarea individuală, prin dezvoltarea unui sistem de distribuire a resurselor bugetare alocate pentru cheltuielile de personal (art.1 din Legea nr.153/2017). Sunt stabilite totodată o serie de principii incidente în aplicarea sa (a se vedea art.6 din Legea nr.153/2017), printre care şi acela al importanţei sociale a muncii (în sensul că salarizarea personalului din sectorul bugetar, prin stabilirea indicilor de salarizare reglementaţi, se realizează în raport cu responsabilitatea, complexitatea, riscurile activităţii şi nivelul studiilor) sau cel al transparenţeimecanismului de stabilire a drepturilor salariale (în sensul asigurării predictibilităţii salariale pentru personalul din sectorul bugetar). Or, deşi face referire la aplicarea unor reguli limită din noua lege de salarizare unitară a personalului bugetar, care reprezintă practic nişte simple detalii de ordin numeric, OUG nr.116/2017 calcă în picioare înseşi principiile de bază ale reglementării cadrul din domeniul salarizării unitare. Astfel, această ordonanţă face practic mai importanţi nişte funcţionari ai statului în procesul de salarizare, nu prin urmarea regulilor pe care însuşi acesta le-a stabilit ca fiind aplicabile tuturor funcţionarilor bugetari, ci prin crearea unor reguli speciale prin care nu se modifică indicii salariali unitari, ci se alocă practic direct o parte din marea „plăcintă” a încasărilor bugetare din care se stabilesc salariile tuturor funcţionarilor din sistem (inclusiv celor din ANAF) direct către funcţionarii ANAF.

Deci, în loc să se modifice, aşa cum ar fi fost firesc indicii de salarizare bugetară pentru această categorie de funcţionari bugetari în legea cadru de salarizare, creându-se desigur şi proceduri de evaluare şi selecţie, pentru a se face diferenţierea la salarizare între diferiţii funcţionari fiscali, în funcţie de implicarea lor în activitatea de administrare fiscală, se creează practic un statut privilegiat acestora din urmă, pentru a beneficia de alocări directe de bugete salariale din sumele reprezentând încasările bugetare ale statului, menite a conduce în caz de creştere a lor la o alocare corespunzătoare la nivelul întregii societăţi şi, în mod indirect, al aparatului bugetar, încercând a se crea aparenţa unei activităţi finanţate din venituri proprii, pentru a se putea astfel susţine necesitatea aplicării unui tratament salarial mai favorabil pentru această categorie de funcţionari decât cel care i-ar fi fost în mod normal aplicabil, conform legii salarizării unitare.

În al treilea rând, deşi în dorinţa sa de a se îndepărta pe cât posibil de stimulentele din vechea reglementare fiscală, OUG nr.116/2017 condiţionează alocarea sumelor ca venituri proprii pentru plata de premii pentru funcţionarii ANAF de pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti definitive, iar nu de simpla emitere a deciziilor de impunere/ formulare a sesizărilor penale/ întocmire a unor procese verbale de constatare a contravenţiilor prin care se şi confiscă anumite bunuri, un progres desigur faţă de vechea reglementare, acesta rămâne practic totuşi unul marginal pentru contribuabili, prin impactul de ansamblu pe care este de aşteptat ca acest act normativ să îl aibă, mai ales în condiţiile în care recompensa funcţionarilor publici nu este dublată şi de răspunderea materială a acestora, care să fie consacrată ca atare în cadrul actului normativ, pentru asigurarea unui minim echilibru absolut necesar funcţionării mediului fiscal.

Astfel, este evident că o condiţionare a alocării sumelor efective cu titlu de încasări bugetare ca „venituri proprii” ale ANAF ar trebui să tempereze efectele unui „avânt” nejustificat al funcţionarilor fiscali, pentru că ce anume va intra efectiv sau nu în această categorie va fi rezultatul unei decizii a unui judecător, care are o poziţie independentă de părţile disputei fiscale (ANAF şi contribuabili), fiind chemat să pronunţe o soluţie în acord cu legea. Cu toate acestea, nu trebuie să uităm că legile noastre fiscale sunt de atâtea ori neclare şi interpretabile, iar misiunea judecătorilor complicată, mai ales faţă de lipsa unor instanţe specializate. De multe ori contribuabilii resimt o abordare formalistă a acestora din urmă în soluţionarea disputelor fiscale, mult prea adesea percepută la nivelul societăţii în ansamblul său chiar ca un sentiment de injustiţie fiscală. Or, o creştere semnificativă a numărului acestor dispute, ca urmare a unei abordări şi mai agresive a funcţionarilor fiscali, alimentată de tentaţia firească a creşterilor salariale ce pot fi astfel obţinute, va duce în mod inevitabil şi la o creştere a sentimentului negativ pe care contribuabilii îl vor resimţi acut din această perspectivă, motiv pentru care este absolut necesară şi o responsabilizare a funcţionarilor fiscali, cu atât mai mult cu cât în aceste zile se vorbeşte atât de intens în spaţiul public despre necesitatea legiferării unei răspunderi materiale a magistraţilor, în condiţii mult mai stricte decât în reglementările prezente.

Pe de altă parte, nu trebuie uitat că în trecutul recent, contribuabilii oneşti şi care au resurse financiare au resimţit un alt sentiment extrem de negativ în legătură cu activitatea de administrarea fiscală, anume, că sunt practic de prea multe ori o „ţintă” convenabilă şi facilă a organelor fiscale, pentru a suporta sume mai mari decât cele datorate, sau pentru a răspunde în locul altor contribuabili necinstiţi şi fără resurse, în timp ce aceştia nu erau deloc controlaţi sau, şi controlaţi fiind, în lipsă de resurse, nu aveau cu ce să plătească. În aceste condiţii, chiar dacă după dispute de ani de zile, uneori cu intermezzo-uri de natură penală, ajungeau să câştige, costurile suportate, nu doar cu consultanţii şi avocaţii, ci uneori pentru a plăti sumele stabilite în sarcina lor sau pentru a garanta executarea acestora, rămâneau semnificative, fiind de puţine ori recuperate şi, oricum, nu în totalitate. Din păcate, însă, unii dintre aceştia, chiar au ajuns în insolvenţă şi faliment, întrucât efectul executoriu al actelor de impunere sau cel preventiv al măsurilor asigurătorii a fost practic devastator, fiindu-le imposibil să-şi mai revină, după ani de zile, când câştigau bătălia cu organele fiscale.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe Contributors.ro