Renunțarea la imobilele expropriate: între necesitatea măsurii și încălcarea dreptului de proprietate privată

La data de 4 martie 2025, a fost publicată în Monitorul Oficial o recentă decizie a Curții Constituționale a României (“CCR/Curtea”)[1] referitoare la o serie de prevederi cuprinse în Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, prevederi care vizează ipoteza transferului dreptului de proprietate asupra unor imobile către persoanele care le-au deținut în proprietate, ca urmare a renunțării expropriatorului la acestea, în condițiile în care acestea nu mai sunt necesare pentru proiectele de utilitate publică avute în vedere.

Excepția a fost ridicată chiar de către Avocatul Poporului și a vizat prevederile art. 11 alin. (6¹), (6³) şi alin. (6⁸) – (6¹⁰) din Legea nr. 255/2010, prevederi introduse prin Legea nr. 144/2019. Prin aceste dispoziții, a fost reglementat un mecanism de restituire a imobilelor expropriate către fostul proprietar, în cazul în care lucrările de utilitate publică nu mai justifică exproprierea. Transferul se producea independent de voința persoanelor expropriate, având loc de drept, la data emiterii de către expropriator a deciziei de restituire. Mai mult decât atât, sumele consemnate la dispoziția și pe seama expropriaților erau retrase în acest scop, iar legea prevedea expres caracterul de titlu executoriu al deciziei de restituire a imobilelor, producând efecte atât împotriva celor expropriați, cât şi împotriva succesorilor acestora.

În acest context, principalele aspecte contestate în fața instanței constituționale au fost în esență cele referitoare la:

• restituirea imobilului din oficiu, fără a fi necesar acordul fostului proprietar;
• lipsa posibilității ca persoana expropriată să fie consultată sau notificată;
• obligarea fostului proprietar de a primi înapoi imobilul;
• obligarea fostului proprietar de a returna despăgubirile primite la momentul exproprierii.

Avocatul Poporului, în sesizarea depusă la CCR, a susținut neconstituționalitatea prevederilor legale indicate anterior, prin raportare la încălcarea mai multor principii consacrate constituțional, respectiv: dreptul de proprietate și caracterul inviolabil al proprietății private (art. 44 din Constituție) și principiul legalității și al securității juridice (art. 1 alin. (5) din Constituție).

Analiza Curții a pornit de la verificarea legislației generale în materie de expropriere, respectiv Legea nr. 33/1994, care stabilește cadrul general al exproprierilor pentru cauză de utilitate publică. Ca normă generală în materie, Legea nr. 33/1994 are o abordare complet diferită, aceasta reglementând un drept al foștilor proprietari la retrocedarea imobilelor expropriate, dacă acestea nu au fost utilizate în termen de un an potrivit scopului pentru care au fost preluate și nu a intervenit o nouă declarație de utilitate publică.

La polul complet opus, modificările din anul 2019, aduse Legii speciale nr. 255/2010, au înlocuit dreptul la retrocedare cu o obligație a foștilor proprietari de a-și prelua bunurile înapoi – procedură obligatorie, realizată prin act administrativ (decizia de restituire), fără acordul persoanelor expropriate, din oficiu. S-a consacrat astfel în favoarea expropriatorului un drept pur potestativ, care depinde exclusiv de voința acestuia, în detrimentul foștilor proprietari care nu doar că nu pot avea inițiativa retrocedării, dar nici măcar nu pot refuza restituirea care operează direct în temeiul deciziei administrative, fără acordul acestora.

Potrivit legii generale, una dintre condițiile esențiale pentru expropriere este acordul părților, atât cu privire la expropriere, cât și cu privire la cuantumul despăgubirilor, în lipsa acestui acord decizia fiind luată prin hotărâre judecătorească. Or, în ipoteza analizată de Curte, nu există nicio cauză de utilitate publică declarată și niciun acord al părților implicare, retrocedarea obligatorie echivalând cu o expropriere sui generis.

Pornind de la aceste premise, verificările de constituționalitate au urmărit ambele paliere menționate, pe de o parte respectarea dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 44 alin. 1 teza întâi privind garantarea dreptului de proprietate privată, iar pe de altă parte respectarea principiului legalității consacrat prin dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, privind principiul legalității.

În ceea ce privește respectarea dreptului de proprietate privată, s-a subliniat faptul că problema ce trebuie clarificată vizează în esență încălcarea dreptului de dispoziție asupra sumelor de bani primite cu titlu de despăgubire. Instanța a apreciat că se produce un dezechilibru între interesele expropriatorului și cele ale persoanelor fizice sau juridice expropriate, situație în care trebuie efectuat ”testul” de proporționalitate, pentru a se putea lămuri în ce măsură ingerința statului reprezintă o limitare rezonabilă a dreptului de proprietate.

Din această perspectivă, Curtea a stabilit că:

• emiterea deciziei de restituire și retragerea sumelor consemnate/restituirea despăgubirii – prezintă un caracter adecvat în raport cu scopul legitim urmărit de legiuitor, dar că
• măsura nu este necesară, pentru că ar fi putut fi înlocuită cu o altă soluție care să afecteze mai puțin limitele dreptului de proprietate al persoanei vizate (astfel cum se întâmplă, de exemplu, sub imperiul legii nr. 33/1994 când expropriatului îi este recunoscut un drept prioritar la dobândire, la un preț care nu poate depăși despăgubirea actualizată).

Totodată, a fost realizat și ”testul” ingerinței minime asupra dreptului de proprietate, concluzia fiind aceea că reglementarea legală contestată nu asigură un just echilibru între interesul general și interesul individual, fostul proprietar confruntându-se, în realitate, cu o nouă expropriere, câtă vreme poate fi pus în situația dificilă de a restitui o sumă de bani pe care nu o mai deține sau poate fi obligat să gestioneze o serie de cheltuieli legate de bunul care revine în patrimoniul său.

În ceea ce privește principiul securității juridice, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, Curtea s-a aplecat asupra componentei referitoare la principiul securității juridice, evidențiind rigorile privitoare la claritate, previzibilitate și accesibilitate, astfel cum au fost interpretate în jurisprudența Curții Europene a Drepturile Omului[2].

S-a stabilit așadar că obligația impusă expropriatului de a redobândi imobilul și de a restitui sumele încasate cu titlu de despăgubire încalcă principiul stabilității raporturilor juridice, pentru că este de natură a pune pe acesta în situația de a răspunde unor cerințe excesive, mai ales în condițiile în care au valorificat deja sumele de bani încasate. Ipoteza avută în vedere nu întrunește condițiile constituționale sau legale ale exproprierii, aduce insecuritate în circuitul civil și conferă doar entității publice dreptul de a institui un raport juridic civil, prin voința sa exclusivă/dispoziție unilaterală. În acest sens, a fost invocată și o bogată jurisprudență a Curții de Justiție a Uniunii Europene[3], în cuprinsul căreia s-a recunoscut necesitatea respectării așteptărilor legitime ale cetățenilor, destinatari ai unei anumite norme juridice.

Toate aceste considerente au stat la baza admiterii fără rezerve a excepției de neconstituționalitate, pentru că dispozițiile contestate au reprezentat o încălcare atât a dreptului de proprietate, cât și a principiului legalității, cu precădere din perspectiva securității raporturilor juridice. Prin eliminarea mecanismului de restituire forțată a imobilelor și a obligației de rambursare a despăgubirilor, hotărârea Curții contribuie la menținerea unui cadru juridic previzibil și echitabil.

În concret, ca efect al acestei decizii, renunțarea expropriatorului la anumite imobile care au fost inițial afectate de lucrarea de interes public ar putea avea loc în condițiile prevederilor Legii generale nr. 33/1994, ale cărei dispoziții rămân aplicabile, în măsura în care nu contravin legii speciale. Așadar, în cazul în care lucrările pentru care s-a făcut exproprierea nu s-au realizat, iar expropriatorul dorește înstrăinarea imobilului, expropriatului i se recunoaște un drept prioritar la dobândire, la un preț ce nu poate fi mai mare decât despăgubirea actualizată.

Un articol semnat de Oana Zamă, Partner – ozama@stoica-asociatii.ro – STOICA & ASOCIAȚII

[1] Decizia nr. 482/2024 referitoare la admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 11 alin. (6¹), (6³) şi alin. (6⁸)-(6¹⁰) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, în vigoare de la 04 martie 2025, Publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 186 din 04 martie 2025.

[2] Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României); Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în Cauza Beian împotriva României; Hotărârea din 5 ianuarie 2000, pronunţată în Cauza Beyeler împotriva Italiei, Hotărârea din 23 noiembrie 2000, pronunţată în Cauza Ex-regele Greciei şi alţii împotriva Greciei, şi Hotărârea din 8 iulie 2008, pronunţată în Cauza Fener Rum Patrikligi împotriva Turciei.

[3] Hotărârea din 15 iulie 2004, pronunţată în Cauza C-459/02 – Willy Gerekens şi Asociaţia agricolă Procol pentru promovarea comercializării produselor lactate împotriva Marelui Ducat al Luxemburgului, paragrafele 23 şi 24, sau Hotărârea din 29 iunie 2010, pronunţată în Cauza C-550/09 – Proces penal împotriva lui E. şi F., paragraful 59.

Articol susținut de STOICA & ASOCIAȚII